高速公路投资新形势下的“交通+”模式探索

阳瑞　石从地　康子群

摘要 对高速公路投资发展的现状和趋势进行分析，当前单一的高速投资模式难以满足政府和企业的需求，必须探索新的高速公路投资发展模式。文章探索了高速公路投资发展的“交通+”模式，主要分析了交能融合、交材融合、交旅融合三种商业模式的概念、实施路径及发展建议。“交通+”的融合发展模式是高速公路投资发展的趋势，可有效减少政府财政补贴压力，同时也可提高投资人的投资收益，有利于促进高速公路等基础设施项目的建设。

关键词 高速公路投资；“交通+”；交能融合；交材融合；交旅融合

中图分类号 U239.5文献标识码 A文章编号 2096-8949（2023）24-0155-03

0 引言

截至2021年底，我国高速公路总里程达169 100 km，高速公路主干网络已基本建成，现阶段新建高速公路主要为地方高速公路，功能定位大多为区域路网加密线和联络线，投资收益呈下降趋势。同时，在地方政府负债压力不断攀升的背景下，传统单一的高速公路投资建设模式难以满足当前需求，解决社会投资人收益问题和地方政府债务危机“交通+”的融合发展模式应运而生。

1 我国高速公路项目主要投资建设模式分析

现阶段我国高速公路的投资建设模式主要有政府收费还贷模式、政府特许经营模式（BOT）、政府与社会资本合作模式（PPP）等。

1.1 政府收费还贷模式

根据《收费公路管理条例》规定，县级以上地方人民政府交通主管部门集资建设的公路即为政府还贷模式，其特点是地方交通行业主管部门作为投融资主体，由政府主导项目投融资。

1.2 政府特许经营模式（BOT模式）

政府采用合理竞争的方式（如公开招标）依法授权社会资本方，并通过签署相关协议的方式，明确社会资本方的相关权利、义务，约定在一定的时间和条件范围内，社会资本方负责对高速公路项目进行投资建设和后续的运营管理工作，并提供必要的公共服务，许可其获得相应收益和回报，项目到期时移交给政府。

1.3 政府与社会资本模式（PPP模式）

PPP模式是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的伙伴关系，与特许经营模式类似，该模式也是由政府授予特许经营权，允许社会资本参与到公共产品和公共服务中来，承担部分原应由政府履行的公共职能，并为社会资本带来一定的投资收益。政府和社会资本共同出资成立项目公司，由项目公司负责PPP项目的投资建设和运营，合作期满后由项目公司将PPP项目移交给政府。

2 我国高速公路项目投资建设模式发展趋势

当前高速公路行业仍处于投资高位，我国将加快构建国家综合立体交通网，推动交通发展由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变。一方面，随着高速公路建设成本的不断增加，在国家大力提倡降本增效的背景下，收费标准总体维持在较低水平，新建高速公路项目投资收益呈下降趋势；另一方面，随着大批PPP项目陆续进入实施阶段，地方政府面临的财政压力越来越大，国家开始严格管控地方政府的负债率，使得政府可行性缺口补助力度大幅下降，基础设施落后地区高速公路建设变得更加困难。在此背景下，传统的高速公路投资建设模式已难以满足政府和企业的诉求，市场要求企业创新商业模式，追求多元化的投资回报，提高投资收益，高速公路与能源、装备、材料、地产、文旅等产业融合的“交通+”模式成为发展趋势。

3 “交通+”的融合发展模式

3.1 交能融合

3.1.1 交能融合概念

交能融合即交通行业与绿色可再生能源的融合发展，一方面可以拓展绿色能源的发展空间，减少交通碳排放，实现“双碳”目标，另一方面可以提升高速公路项目的投资收益，促进高速公路行业的发展[1]。

3.1.2 交能融合的实施路径

根据交能融合的应用场景，交能融合的实施路径分为路域内交能融合和路域外交能融合两种方式。

（1）路域内交能融合。路域内交能融合主要是在高速公路路产范围内，利用高速公路沿线边坡、匝道、服务区等可利用空间，配建分布式光伏、中小型风电装置、多元化储能、智能化充电桩等发电及储能设备，生产及使用新能源的方式，包括光伏发电、风力发电、氢能储能、智能充电系统等。

（2）路域外交能融合。路域外交能融合主要是高速公路项目与新能源项目打捆招标实施的商业模式，以新能源项目的收益来补偿高速公路项目的投资收益。

随着国家大力发展新能源行业，太阳能资源丰富地区的光伏发电项目具有一定的投资价值，部分地区对投资收益较差的高速公路项目匹配集中式光伏指标，提供建设用地等优惠政策，以平衡项目的投资收益，吸引高速公路项目的投资人。从目前已实施的项目来看，该模式受到了中交、中能建、中电建等综合性建筑央企的青睐。

3.1.3 交能融合模式发展建议

（1）加快“新能源+交通”等融合发展项目的推广应用。“十四五”期间，新能源将坚持“集中式与分布式并举”“就地利用与外送消纳并举”的发展方式。而当前土地因素已成为制约新能源发展，特别是制约新能源在中东部发展的重要因素之一，公路沿线边坡、服务区、加油站等区域具有大量可利用的土地和空间资源，具备开展“+”等新能源分布式開发和就近利用的有利条件[2]。

（2）推进电动汽车的融合发展。未来，随着电动汽车应用的进一步扩大，电动汽车功率将十分可观，通过管理，将分散的电动汽车充电设施进行整合，通过市场交易，促进可再生能源与电动汽车充放电匹配，实现车电互联，将大大提高交通领域的新能源占比，是破解电能消纳问题的重要措施。

（3）注重跨界融合与产业链延伸。重视新建由自控加油、加气、加氢、充换电、制氢、燃料电池热电联供发电站、纯电动和氢燃料电池系统产品等公路交通产业链构成的综合能源系统，实现创新引领长期稳定收益。

（4）探索新能源更多收益模式。利用路权路域资源全路域开发风、光等可再生能源，实现自发自用、谷价储能、余电上网、数字化智能调控，逐步降低用电成本；同时，重视碳交易及碳金融工作，积极参与碳市场建设，通过组建碳资产管理平台进行监测、核算、预测，实现碳交易收益“跟跑并跑领跑”并行。

3.2 交材融合

3.2.1 交材融合概念

交材融合模式是由高速公路项目PPP模式衍生出来的一种实施模式，是政府通过特许经营权协议，授权项目公司进行高速公路项目投资、建设、经营和维护，在约定的特许经营期内向该项目的使用者收取适当费用，以便收回项目部分投资、经营、维护等成本，特许经营期满后将项目无偿移交给政府，同时政府为项目公司补偿一定价值的建筑材料或矿产资源，以保障项目投资者获得合理回报，从而调动投资者的积极性，进而吸引更多社会资本参与。

3.2.2 交材融合的实施路径

交材融合模式在基础设施建设项目中的基本实施路径如下：

（1）地方政府授权职能部门作为项目实施机构，负责建材、矿山资源补偿的确定。

（2）政府职能部门通过招商引资引进社会资本。

（3）社会资本向金融机构贷款，引进建设资金。

（4）社会资本在特许经营期投资、建设、运营、维护交通基础设施项目。

（5）基础设施项目通过竣工验收后，政府职能部门授予社会资本匹配建材资源的开发经营权获得投资回报，以弥补交通基础设施项目的投资成本及收益。

（6）特许经营期满后，社会资本向政府职能部门移交匹配的资源开发经营权以及基础设施项目的经营权。

3.2.3 交材融合模式发展建议

（1）合理筛选项目。高速公路+建材资源补偿项目应重点选择东部经济发达地区；其次选择有利于资源价值变现的长江中游地区；谨慎选择经济欠发达地区项目。主要原因：一是虽然经济发达地区部分高速公路项目投资收益较低，但是整体风险可控，需要政府提供补偿的资金缺口数额不大，补偿少量矿产资源即可；二是经济发达地区砂石骨料等建材价格普遍较高，建材资源价值普遍较大，可供政府进行匹配的建材资源较多，有利于资源补偿模式的顺利实施；三是政府匹配的建材资源价值可顺利变现。

（2）做好风险防控。高速公路+建材资源补偿项目实施过程中，除了要防范项目本身的风险以外，同时要重点关注建材项目获取的风险，一是确保建材资源标的可获取性；二是建材资源标价值的匹配性。针对该类风险，一是要提前做好风险防控策划方案，如约定无损退出机制以及政府的违约责任等；二是督促政府提前履行建材资源出让的相关程序，以匹配高速公路项目的建设进度；三是在获取足额建材资源之前，谨慎开展实质性投入工作。

（3）确保依法合规。投资人在参与项目前对砂石骨料矿山采矿权的设立情况进行充分调查，获取各项审批文件，确保矿权无瑕疵；在矿山建设过程中应履行各项审批程序，严格遵守绿色矿山建设标准；在生产运营过程，按照相关证照要求进行开采，满足技术、安全和环保等方面的要求，避免项目因合规性问题受到行政处罚，导致项目无法实现预期收益。

（4）进行多方合作。高速公路项目投资规模较大，投资人通常以联合体形式参与项目，而同类型联合体成员企业之间的利益诉求往往存在冲突，因此，高速公路+建材资源补偿项目可以引入具有竞争力的建材项目投资和生产企业，充分发挥参与企业的技术和管理优势，一方面可以分担项目投资风险；另一方面可以进行优势互补，通过引入专业的技术和管理团队，降低经营风险，提高建材项目的收益，从而确保高速公路+建材资源补偿项目可以获得预期投资收益。

3.3 交旅融合

3.3.1 交旅融合概念

交旅融合是指交通运输业和旅游业的融合发展，是交通和旅游要素之间在设施、产品、产业、空间、服务和管理等方面相互渗透、交叉汇合或整合重组，彼此交融而形成的协调共生现象与过程。

3.3.2 交旅融合的实施路径

（1）依托交通服务设施的交旅综合体模式。将旅游服务、餐饮住宿、商业购物、休闲娱乐、文化展示、接驳集散等一系列拓展服务和延伸服务功能融入服务区等交通服务设施，将其变成一个个小型的交旅融合综合体，满足旅客多元化、高品质的需求，提升公路附加值、创新旅游空间[3]。

（2）依托交通道路升级的旅游目的地模式。对差异化的交通道路进行升级改造，将原有的通道变成旅游风景道、自驾道等，并将沿线的各类资源、线路和产品有机相连，形成以交通方式和设施为主要体验方式和目的地的旅游形态，从而促进旅游传统业态的转型升级。

（3）依托旅游资源补偿交通项目模式。政府通过旅游资源补充公路项目捆绑实施，一方面通过旅游资源补偿提升公路项目收益促成项目实施，另一方面同时也启动了新旅游项目的投资开发。交通和旅游项目通过投资商业模式的创新实现融合。

（4）依托交通和旅游主体的融合发展模式。交通产业和旅游产业的主体之间进行融合，交通投资企业通过设立专门运营和管理交通旅游产品的机构，或者与旅游企业合并（或新设立）组建交旅集团，拓展新兴发展领域，实现企业的转型升级。

（5）依托交旅融合为导向的土地综合开发模式。通过分析特定区域的文旅产业综合开发价值潜力，选定最优的交旅融合线路，撬动沿线区域的土地价值，再通过全域旅游产业框架拉动沿线区域综合发展。

3.3.3 交旅融合模式发展建议

（1）创新投资商业模式。一是政府在公路项目规划、设计阶段统筹考虑公路与沿线旅游资源的融合，在规划、设计、审查、审批时就实现项目融合。二是充分论证项目的投资可行性，分析公路、旅游的投资收益，设计合理的招商条件，明确公路和旅游主体经营方式和利益分配驿站，在土地使用、旅游资源开发上给予大力支持，切实实现旅游开发能对公路项目收益有效補充的目的，推动项目实施进程。

（2）升级旅游服务功能。对既有公路项目，一是对项目沿线旅游资源进行充分调研和投资分析论证，增加旅游设施、文化景观，将道路升级为旅游风景道、自驾道，增加行驶体验。二是对较大交通量的服务区进行升级改造，改变传统服务区往往仅具有基本服务区功能的局面，增加综合接待、休闲、生态旅游、文化、科技等服务功能，以满足司乘多元化需求，将服务区打造成为旅游目的地[4]。

（3）实施主体进行产业链延伸。交通业和旅游业在项目的投资、建设、经营等环节均有较大差异。从公路投资经营主体角度来说，要发展交旅融合，切实让旅游提升公路整体投资收益，可考虑拓展企业产业链，向与交通关联性强的旅游板块发展。通过与旅游业优质企业联合，采取合资、合作等方式进行主体融合，将原有单一形式的交通投资企业，通过战略转型升级为交通旅游投资企业。通过双方优势资源的整合，打造核心竞争力，加速交旅融合新业态和新模式的发展，推动一系列交旅融合产品的打造，促进交旅服务功能的整合，全面推动交通产业和旅游产业的融合发展。

4 结语

“交通+”的融合发展模式已经是大势所趋，是有利于高速公路基础设施投资建设的发展模式，是政府和企业双赢的发展模式，应大力推广。该文对交能融合、交材融合、交旅融合三种融合方式进行概念阐述，实施路径分析，并给出相应的发展建议，为政府和社会投资人提供了借鉴和指导。

参考文献

[1]贾利民， 程鹏， 张蜇， 等. “双碳”目标下轨道交通与能源融合发展路径和策略研究[J]. 中国工程科学， 2022（3）： 173-183.

[2]高嘉蔚， 孙芳， 毛宁， 等. 公路交通与能源深度融合发展思路与展望[J]. 交通节能与环保， 2022（2）： 1-4.

[3]江媛， 高金金， 王国盛， 等. 旅游交通融合发展研究——以福建省为例[J]. 综合运输， 2021（3）： 111-118.

[4]张帆， 杨柳， 衷平， 等. 江西祁婺高速公路交旅融合发展探索与实践[J]. 公路， 2020（5）： 198-202.