河南省新型城镇化发展质量评价实证研究

张 举 吴晓宁 郭萌萌 张 中

（1.河南省项目推进中心，河南 郑州 450000；2.郑州大学建设科技集团，河南 郑州 450000；3.郑州大学第五附属医院，河南 郑州 450000）

0 引言

2019 年，我国常住人口城镇化率首次超过60%，达到60.06%，这意味着我国即将进入城市化进程中后期，即各种社会矛盾和问题集中突显时期。长期以来，我国粗放的经济发展模式导致人口膨胀、交通拥挤、环境污染等问题日益突出，这不仅使人们难以享受社会发展成果，也影响了经济社会的持续发展与稳定。党的十九大以来，城镇化高质量发展成为新的时代主题，注重科技创新水平、提高生态环境质量、提高土地利用效率等内容成为各领域关注的焦点。与此同时，2019年河南省常住人口城镇化率仅为53.21%，仍处于城镇化快速发展阶段，结合全国新型城镇化所处发展阶段与特点，河南省新型城镇化进入发展“速度”与发展“质量”的“双重”提升阶段。

我国新型城镇化发展质量评价体系研究成果非常丰富。随着对城镇化内涵的深入研究，我国城镇化评价指标体系不断完善，从单纯的重视经济发展［1-2］，到注重人口质量［3］、公共服务［4］、生态环境［5］等领域，评价体系随着对城镇化内涵的深入研究而不断完善。本研究以河南省18 个地市城镇化发展质量为研究对象，采用熵值法对城镇化发展质量进行评价，为“十四五”期间河南省新型城镇化高质量发展提供参考与借鉴。

1 评价方法与评价体系构建

1.1 评价方法

1.1.1 熵值法。以2019 年河南省统计年鉴为数据来源，采用熵值法对河南省各个地市新型城镇化发展质量进行综合评价。熵值法是综合分析的常用方法之一，不仅具有客观赋值的特点，而且可以对评价因子重要性进行排名，并对结果进行分析评价。

1.1.2 评价方法。确定城镇化质量评价指标体系，分别为因素层、指标层，并对各评价指标对应数据进行正向处理，进而确定各评价指标权重。其中wj为第j项评价指标权重，n为评价指标数量，Pij为第j项指标下第i个城市占该指标的比重［6］，Si为某城市新型城镇化质量的综合得分，最终累加得出各地市城镇化发展质量得分，得分越高，城镇化发展质量就越好［7-9］。具体见式（1）。

1.2 评价体系构建

新型城镇化的实质是以人民为中心的城镇化内涵，体现了转移人口市民化的根本目的——“转得进来、待得下去、过得幸福”。以此为出发点，结合河南省新型城镇化发展特点与发展趋势，本研究从人口、经济发展、生态环境、空间效能、城乡统筹、公共服务均等化等六个方面23 项子指标来构建评价指标体系，见表1。

表1 河南省新型城镇化质量评价指标体系

2 河南省新型城镇化发展质量实证研究

为了更好地呈现名次顺序，对评价体系综合得分扩大100 倍处理，得到河南省各地市城镇化质量的综合得分与排名。评价结果显示,郑州市城镇化质量得分最高，洛阳市其次，济源市、焦作市、三门峡市紧随其后，周口市最低。

2.1 评价结果分析及问题识别

2.1.1 综合评价结果。从评价得分来看，城镇化质量得分最高城市（郑州市0.186 9）与得分最低城市（周口市0.024 1）相差0.162 8，前者得分是后者的7.8倍左右；城镇化质量得分最高城市（郑州市0.186 9）远超得分排名第二的城市（洛阳市0.090 6），相差约0.096 3，差距明显。从平均值分布来看，河南省18 个地市中城镇化质量评价得分超过全省平均水平（0.055 5）的城市仅有郑州市、洛阳市、济源市、焦作市、三门峡市5个地市，占比为27.8%，数量较少。

2.1.2 单项指标评价结果。①人口指数普遍不高，城镇化率偏低。仅郑州市、济源市、鹤壁市、焦作市的城镇化率相对较高，人口指数得分较高，且与城镇化质量呈正相关关系。因此，要提高城镇化质量，就要提高人口城镇化率。②各地经济发展程度差距较大，省会城市经济优势突出。郑州市经济发展水平远超其他地市，排名第一，济源市、焦作市、洛阳市紧随其后，其余大部分城市的经济发展水平普遍较低，整体水平差距较大。③全省生态环境水平整体较低，环境提升任务重。济源市超过郑州市全省排名第一，鹤壁市、焦作市、许昌市、漯河市紧随其后，平顶山市、新乡市、安阳市、商丘市等城市生态水平最低；鹤壁市、许昌市、焦作市等城市在过去几年非常重视城市生态环境的建设并取得佳绩，许昌市被评为“国家生态园林城市”，鹤壁市被评为“国家园林城市”。根据单项评价指标得出，周口市、驻马店市、商丘市等城市城镇绿化面积少，绿化率较低；洛阳市、平顶山市、安阳市等城市单位GDP能耗较高；新乡市、鹤壁市、濮阳市城镇污水处理设施建设水平较低。④国土空间利用效能较低，资源利用不集约。郑州市、商丘市国土空间利用效能较高，与其他地市明显拉开距离。鹤壁市、济源市、信阳市单位土地GDP产值均较低。⑤城乡融合程度较低，呈现两个极端。郑州市、洛阳市、南阳市、开封市的城乡协调发展水平较好，这可能与近几年中原城市群、郑开一体化、郑州大都市区等区域协调发展战略的实施有关。同时，河南省农村人口数量众多，经济发展滞后，城乡融合程度总体较低，这也是我国中部地区面临的共性问题。⑥重点领域基本公共服务配套设施缺失明显。郑州市在公共服务配置均等化方面居全省第一且远超其他地市，济源市、三门峡市、洛阳市紧随其后，其他城市较为落后，这与优势资源向重要城市集中的趋势有关。从单项指标评价结果得出，郑州市、洛阳市、南阳市、周口市学校数量少，教育资源不足；开封市、新乡市、南阳市、驻马店市、济源市医疗资源短缺；鹤壁市、漯河市、三门峡市、济源市存在社保覆盖率较低、失业率较高的问题。

2.2 评价结果导向下的新认知

对河南省新型城镇化质量研究结果进行深入分析，有助于抓住表象背后的发展规律，分析现象产生的机制。河南省新型城镇化存在以下特点。

2.2.1 河南省新型城镇化发展质量整体水平不高，在空间分布上呈圈层递减特点。从空间分布来看（如图1 所示），河南省城镇化发展质量分布呈现由高质量发展地区即郑州市，向发展质量一般地区即郑州大都市区、郑州与洛阳都市圈等，再向发展质量低水平地区即省域边缘地区过渡的圈层递减特点，城镇化质量提升潜力由内而外逐渐增大。第一梯队是城镇化质量高水平地区，以郑州市为主，在2018 年其城镇化率已达到73.38%，处于城市快速发展的后期阶段，这与郑州省会城市地位、居于省域及中部地区地理中心位置特点、国家中心城市的级别相符合。该阶段新型城镇化任务应以提升城镇化质量为主，补齐短板，应补尽补。第二梯队是城镇化质量一般水平地区，即洛阳市、济源市、焦作市均处于城镇化快速发展时期，该阶段新型城镇化任务应以“发展速度”与“发展质量”的双重提升为主。第三梯队是城镇化质量低水平地区，包含三门峡市、新乡市、鹤壁市、许昌市、漯河市、安阳市等城市，均属于郑州大都市区范围或直接受到郑州市域经济辐射的地区，是未来城镇化质量提升潜力最大的区域。第四梯队是城镇化质量较低水平地区，包含开封市、南阳市、濮阳市、信阳市、平顶山市、商丘市、驻马店市、周口市等城市，均为都市圈外围及省域边缘城市，较少或难以受到郑州市等重要地区的经济辐射与带动，是发展质量水平较低地区，需要运用政策手段加速该地区的发展。后两个梯队处于城镇化发展初级阶段，城镇化发展任务应以加快城镇化发展进程为主。

图1 城镇化质量评价结果呈递减趋势（颜色由深到浅）

2.2.2 河南省经济发展分化态势较为明显，全省经济发展呈现出“北强南弱”、层层递减的特征，经济发展正由“极化阶段”向“扩散阶段”转变，即以郑州市为中心向郑州及洛阳都市圈区域、省域偏远地区扩散（如图2 所示）。由图2 可以看出，各地市经济质量分布差距较大，整体呈阶梯状分布，与区域内偏远城市相比，郑州市经济实力非常强大；其次是洛阳、焦作、济源、新乡等城市，属于近几年经济增长速度较快的地区，是中原地区“后起之秀”；其余地市如开封、漯河、鹤壁等城市，经济发展质量排名较为靠后，相互之间差距不大。同时，河南省经济发展呈现由极化阶段向扩散阶段转变的特点。郑州作为河南省省会城市，拥有较强的经济实力，能够吸引周边地市人口与资源向郑州聚集，即经济发展极化过程；当其经济体量达到一定量级后，由于土地价格增长、环境污染、人口拥挤等因素的负面影响，极化效应慢慢减弱，扩散效应逐渐增强，资源要素开始向郑州大都市区及外围地区流通，洛阳、焦作、济源、新乡等相邻城市将优先受到郑州城市经济的辐射与带动，成为经济增长速度较快的地区。

图2 经济质量评价结果呈扩散趋势（颜色由深到浅）

2.2.3 “生态环境指数”与“空间效能指数”存在明显拮抗关系。根据综合评价结果可知，河南省经济发展水平一般地区的“生态环境”水平与“空间效能”水平呈现出明显的拮抗状态。如图3所示，鹤壁、信阳、济源、商丘、周口、新乡、安阳、漯河等城市的“生态环境”与“空间效能”方面均出现不同程度的拮抗作用，尤其是在鹤壁、商丘、济源、信阳最为明显。鹤壁、济源山地占比较大，空间效能排名较为落后，说明地形地貌对城市开发强度存在一定的影响。郑州、洛阳、三门峡城镇化质量较好，均未出现“生态环境”与“空间效能”的拮抗现象，这可能与城市经济条件优越、对生态环境建设资金投入多有关。为了证明这一推测，笔者利用Pearson 相关系数法分析“经济发展指数”和“生态环境指数”之间的关系，两者之间的相关系数为0.776，并呈现出0.01 水平的显著性，说明两者呈现显著的正相关关系。因此，经济水平一般地区的“生态环境”与“空间效能”方面存在一定的拮抗作用；而资金的投入可以在一定程度上弱化拮抗作用。

图3 生态环境与空间效能评价结果中的拮抗关系

3 建议与措施

在综合评价的基础上，未来河南省新型城镇化如何顺应发展态势，本研究提出以下几点建议措施。

3.1 积极推进人口城镇化进程，尤其是县域人口就地城镇化

要积极推进城镇化进程，加快农业转移人口就地就近城镇化。目前，快速城镇化仍是“十四五”时期河南省新型城镇化的主旋律。河南省作为中部地区传统农业大省，具有县城数量多、农村人口数量庞大的特点，而“就地就近城镇化”所对应的财政支出成本最低［10-13］。因此，未来河南省新型城镇化工作应围绕“以县城为中心、就地就近城镇化”的方式积极推进城镇化进程，深入落实乡村振兴战略，完善土地、户籍改革等制度，促进产业、人才、资金等资源要素的自由流动，积极推动农民“就地就近城镇化”。

3.2 加强科技创新水平，提高城市经济发展效率

当今世界正处于百年未有之大变局，未来发展对科技创新能力提出了迫切要求。创新能力体现在具有国际竞争力的创新技术水平及其转化应用，技术产业化水平越高，技术产业化可应用程度越高，则创新越具有价值。因此，要实现经济发展从量的增长到质的改变，必须也只能依靠科技创新。专利转化率是衡量科技发展水平的评价指标，它直接体现一个城市的经济发展质量。中国从2011 年起已成为专利申请第一大国，但知识产权使用费收入与支出之比只有0.17，低于发达国家平均水平（1.06），更低于美国的2.65、日本的1.96、德国的1.58［14-15］，专利应用水平较低。因此，河南省应着重加大科技创新发展力度，建立健全关于科技创新与成果转化相关的体制机制，重视专利技术转化应用，提高创新能力与技术水平，从根本上提高城市经济发展效率。

3.3 打造区域一体化的基础设施体系，促进都市圈快速发展

河南省经济发展正由极化阶段向扩散阶段转变。要促进资源要素在区域城市之间合理流通与配置，就要建立连接都市圈内外便捷的一体化基础设施体系。因此，河南省应统一规划都市圈内基础设施体系建设，加强郑州中心城市与周边其他城市在交通、电、邮等基础设施体系的互联互通，扩大都市圈内文教卫体等资源的共享。推动郑州大都市区、洛阳都市圈互动合作，联动发展，加快形成郑州、洛阳双城都市圈相互联通，推动郑州与洛阳、新乡、焦作、许昌等城市融合发展，带动构建城市群核心发展区，促进中原地区孕育高效运行、品质优越的区域城市群。

3.4 完善基本公共服务设施均等化配置，体现公平与平等

目前，河南省各地市基本公共服务设施配置参差不齐，城乡之间差距明显。医疗方面，2018 年河南省城市地区每万人医疗机构床位数（张）、每万人城市拥有执业（助理）医师数（人)分别超过或接近全国平均水平，但在农村地区均低于全国平均水平（45.6张/万人、18人/万人），城乡医疗设施布局配置不均衡。住房方面，“十四五”期间河南省城镇化常住人口预计增加869 万人，按照20%的覆盖率，新增住房需求约57.3套。教育方面，根据统计年鉴数据，目前河南省九年义务教育学生数排名全国前三，但小学的生均预算内教育经费全国排名倒数第一，缺口明显。因此，河南省要继续完善基本公共服务设施的配置，建立以基层社区医疗机构为主的医疗卫生体系，重点解决转移市民人口的住房问题和教育问题，完善基本公共服务保障、社会保障和农民权益保障等居民生活生产保障体系，打造基本公共服务设施完善的居住环境，即15 分钟生活圈、10 分钟生活圈和5 分钟生活圈，促进完善城乡地区在教育、医疗、住房等方面的基本配置，提高城镇化发展质量，促进人民群众公平、平等的权利，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

3.5 推进落实生态环境建设全过程防治的总思路，提高生态环境水平

随着我国生态文明建设的深入实施，“碳达峰”“碳中和”等重大国家战略初步实施，未来河南省生态环境建设工作应有更高的站位、更系统的思维。一是统筹做好生态环境建设顶层设计，根据省域主体功能区要求制定符合当地资源优势的差异化发展政策，完善区域协调发展体制机制，充分发挥各地市资源禀赋特点与比较优势。生态优先发展地区更加注重生态资源保护与价值转化，重点开发地区应承担更多的人口与产业功能以创造更大的经济价值与社会效益，分类开发、精准施策，形成区域协调、优势互补、空间开发有序的高质量发展格局。二是深入贯彻习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，全方位、全领域、全过程坚持落实生态环境建设全过程防治总思路，实施“源头严防、过程严管、后果严惩”的机制方法。从产业结构转型升级入手，加大在生态环境治理方面的资金投入，将绿色化、低能耗作为地区产业发展的标准之一，从“源头”扼杀、防治生态问题，提高生态环境水平。