协同治理视域下普惠托育服务多元供给路径探析

杨琳琳

(南京理工大学 马克思主义学院,江苏 南京 210094)

一、问题的提出

儿童由谁照顾是影响家庭生育决策的重要因素。长期以来,家庭是儿童照顾的核心角色,儿童母亲作为主要照顾者,在家庭中塑造了以“照顾”为核心的社会认同。但在当代社会中,儿童照顾与职场压力的双重作用,导致双薪家庭面临多重角色冲突。如果国家与社会,或者其他多元社会力量没有及时对压力巨大的部分家庭提供适时支持与协助,将会挫伤适婚适孕家庭的生育信心。中国从2010年开始重建儿童公共幼托服务体系,实施扩大公办幼儿园比例、建设0～3岁儿童早期发展服务、普惠托育服务体系扩容等一系列政策。在全面三孩政策背景下,建设与完善普惠托育服务体系是生育政策配套的重要思路,对于增加生育意愿、缓解养育负担起到重要作用。

在国家政策精神的引领下,从中央政府到地方政府层面都鼓励多元主体共同参与普惠托育服务体系建设,完善生育配套机制。但是一些实证调研发现,托育服务作为一个政策驱动型行业,存在着未将潜在需求转化为行业健康发展的缺憾(1)高琛卓、杨雪燕、井文:《城市父母对0～3岁婴幼儿托育服务的需求偏好——基于选择实验法的实证分析》,《人口研究》2020年第1期。。这种缺憾体现在普惠托育服务政策体系的不健全、多元服务供给主体之间协作不顺、托育服务供给资源的“内卷”与“匮乏”并存的矛盾。根据国家卫生健康委员会调研数据可知,城市中有超过三分之一的家庭有较为强烈的托育需求,但是托育供给明显不足,尤其是普惠性托育服务供不应求。2021 年中国3岁以下婴幼儿入托率仅为 5.5%左右,中国每千人人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数仅为 2.03 个,距离“十四五计划”末达到 4.5 个的目标存在较大差距(2)《普惠性托育服务如何实现——三岁以下婴幼儿托育服务发展观察(上)》,中国教育新闻网,http://www.jyb.cn/rmtzgjyb/202302/t20230212_2110999297.html,2023年6月2日访问。。普惠托育服务的长期健康发展,实现托育服务资源的整合配置、多元协同与供需均衡是最科学的选择。基于此,本文研究问题主要聚焦以下几个方面:目前普惠托育服务的多元供给主体主要有哪些?形成了哪些不同的托育模式?这些多元主体在普惠托育服务供给中分别充当什么角色、承担什么职责?为了更好促进不同主体在普惠托育服务中的协同供给,国家如何更好发挥服务管理者与规则制定者的角色?通过实证调研,剖析目前普惠托育服务多元供给中存在问题,并提出针对性意见,从而有效提升整合与配置托育资源的效率,实现社会多元主体对普惠托育服务的协同供给与协同治理,最终实现托育服务需求与供给的匹配与适洽。

二、文献综述与理论基础

1. 已有研究综述

从国外学术研究来看,作为福利国家的传统型话题,托育服务涉及国家、家庭、市场、社区等多个供给主体,相关研究较为丰富。例如关于托育服务中的“国家—家庭”二元供给主体研究,学者认为政府分担家庭照顾责任形成的“去家庭化”维度是划分福利国家类型的重要指标(3)Anttone A, Sipila J,“European Social Care Services: Is It Possible to Identify Models?”,Journal of European Social Policy, 1(2),1996.(4)Leitner S,“Varieties of Familialism: The Caring Function of the Family in Comparative Perspective”,European Societies, 5(4),2003.;也有学者研究托育服务中的“国家—市场”二元供给主体,认为市场是托育服务的重要供给主体,根据托育服务的“去商品化”程度也能划分不同的福利国家托育服务模式(5)Stier H, Lewin-Epstein N, Braun M,“Welfare Regime, Family-supportive Policies, and Women’s Employment along the Life-course”, American Journal of Sociology, (6),2002.(6)Esping-Andersen G,“Children in the Welfare State:A Social Investment Approach”,Arxius De Cincies Socials, 10(15),2005.;社区也是国家建设公共托育服务、分担照顾责任、增进家庭支持、提升“去家庭化”程度的重要载体(7)Razavi S,The Political and Social Economy of Care in a Development Context:Conceptual Issues,Research Questions and Policy Options,Geneva: UNRISD,2007,p.20.;托育服务的社会多元参与也是国外研究的一个主要趋势,瑞典的幼托整合模式(8)Engster D, H,“Do Family Policy Regimes Matter for Children’s Well-being?”,Social Politics, 8(1),2001.、日本的社会整体育儿模式(9)Peng Ito ,“The Social Protection Floor and the ‘New’ Social Investment Policies in Japan and South Korea”,Global Social Policy,5(3),2014.,德国的公共托育服务模式(10)Lucas J E, Richter L M, Daelmans B,“Care for Child Development: an Intervention in Support of Responsive Care Giving and Early Child Development”,Child:Care, Health and Development, (1),2017.等都是比较典型的托育服务多元供给模式。

从国内学术研究来看,学术界关于“普惠托育服务多元供给”的研究主要聚焦以下几方面:一是普惠托育服务多元供给的必要性研究,从托育服务供给与需求存在的巨大缺口论证建设普惠托育服务体系的必要性与迫切性(11)李向梅、万国威:《育儿责任、性别角色与福利提供:中国儿童照顾政策的展望》,《中国行政管理》2019年第4期。(12)任锋:《育儿家庭对普惠性托育服务模式的偏好与支付意愿》,《人口与经济》2023年第1期。;二是普惠托育服务多元供给的建构路径研究,从托育服务供给的要素出发,建议完善政策机制(13)王桂新、霍利婷:《我国儿童早期照顾政策框架构建——基于资源平等理论视角》,《北京行政学院学报》2020年第2期。、强化服务支持等(14)杨菊华:《新时代“幼有所育”何以实现》,《江苏行政学院学报》2019年第1期。(15)刘中一:《托育服务供需均衡以何实现:一个需求管理的视角》,《浙江社会科学》2023年第2期。,或者建构“社会照顾模式”(16)岳经纶、范昕:《中国儿童照顾政策体系:回顾、反思与重构》,《中国社会科学》2018年第9期。(17)张继元:《少子化时代日本儿童照顾责任意识变革》,《社会保障评论》2020年第2期。;三是普惠托育服务多元供给的分类研究(18)范昕、李敏谊、叶品:《托幼服务治理模式国际比较及中国路径选择》,《比较教育研究》2021年第1期。(19)谢郁:《普惠性托育服务如何供给?——托育供给制度的模式之辩》,《浙江社会科学》2020年第7期。,例如国家主导、市场主导、传统混合经济及当代混合经济模式(20)洪秀敏、赵思婕、朱文婷:《托育服务供给模式及其普惠成效的国际比较与启示》,《教育与经济》2021年第4期。;四是普惠托育服务的多元参与研究,以国家为主体建设儿童投资型国家,完善托育服务体系,促进儿童福利政策模式转型(21)万国威:《迈向“儿童投资型国家”:我国低生育率的福利逻辑及儿童福利制度的转型升级》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2023年第3期。,完善家庭支持制度,建设以社区为依托的支持服务体系(22)刘云香、朱亚鹏:《向儿童投资:福利国家社会政策的新转向》,《中国行政管理》2017年第6期。。

国内外研究与实践为我国普惠托育服务多元供给路径的构建提供了可供借鉴的经验,也为本研究提供了方法和思路。但是已有研究视角多聚焦于学前教育、儿童福利领域,从协同治理视角进行普惠托育服务多元供给的研究还存在诸多学术盲区,有待进一步深化和拓展。

一是对普惠托育服务操作化的政策设计有待加强。现有研究基本是从宏观层面提出一些对策建议,例如政策框架建构、制度建设、责任共担模式等,而从服务供给主体层面缺乏微观责任分解、从多元主体层面缺乏协同关系探究、从服务保障层面缺乏操作细则分析、从服务配套层面缺乏支持体系建构。

二是从协同治理视角分析托育服务问题的研究相对较少。协同治理是协同学与治理理论的有效结合,通过多元主体协同共治,破除“治理最后一公里”难题。通过知网检索发现,目前国内从协同治理理论角度分析托育服务问题的研究相对较少,而具有政策价值的高质量成果更是凤毛麟角。

2. 理论基础

(1)协同治理理论的理论内核

协同治理理论被认为是“协同理论”与“治理理论”的综合(23)田培杰:《协同治理概念考辨》,《上海大学学报(社会科学版)》2014年第1期。,其英文翻译主要有两种:强调协同关系的synergetic governance,或是强调多主体采取集体行动过程的collaborative governance。无论采取哪一种,协同治理理论都被认为是实现公共事务善治的重要手段(24)燕继荣:《协同治理:社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》,《中国行政管理》2013年第2期。。协同治理倡导多元主体协同共治,包括公共部门、私人部门(企业)、社会组织和个人等在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策、制定政策,协同解决公共问题。作为一种全新的治理范式,协同治理理论以协同为理念,通过治理主体的多元、治理规则的统一、治理资源的共享三种机制的有效组合,以解决社会问题、满足公民需求。

“协同”是协同治理的重要手段,协同的状态可以分为三种程度:联结(linkage)、合作(coordination)与融合(full integration)。“联结”是指不同主体与部门之间通过拟定契约或者加强沟通的形式促进不同供给方联系,从而有效提供或者连接服务。“合作”的核心是创建一个机制或者机构用以管理与协调各类服务,以减少不同部门与系统之间的混乱、沟通不畅、碎片化和不连续性,并促进信息共享。因此“合作”比起“联结”则更具有整合性。“融合”则是最深层次的服务协同,即服务的完全整合状态,在组织合作、资源合并与资金合流等基础上,建立起一个强有力的整合系统,将多元供给主体、多方供给资源等进行全局性管理与掌控,最终达到完全融合的照顾服务供给状态。

(2)协同治理理论与普惠托育服务多元供给的契合性

协同治理理论被认为是第三代善治理论,是公共事务治理的新趋向(25)燕继荣:《协同治理:公共事务治理新趋向》,《人民论坛·学术前沿》2012年第17期。。协同治理理论主张通过多元主体协同共治保证社会秩序和谐和集体行动的一致性,在善治方面有较大的优势和价值。普惠托育服务是全面三孩政策的重要配套措施,但目前普惠托育服务发展缓慢,市场化托育机构是最主要的供给主体,受限于单一的供给主体,服务较为分散且匮乏,无法满足大多数家庭的托育需求。协同治理可以克服单一托育机构供给服务的弊端,引入政府、社会组织、社区等多个组织,进行跨组织机构的整合,为儿童家庭提供高质量、连续性、普惠托育服务。协同治理理论与普惠托育服务多元供给的契合性体现在治理目标和治理策略上的一致性。在治理目标层面,协同治理理论在普惠托育服务供给中引入多主体,多元主体协同为普惠托育服务扩容提供一种新的解决思路;在治理策略层面,通过多元供给主体的协同、供给规则的统一与供给资源的有效整合与共享,提升普惠托育服务质量,增强普惠托育服务的包容性。

3. 分析框架

托育服务具有准基本公共服务的性质(26)刘中一:《普惠托育服务的内涵、实现路径与保障机制》,《中州学刊》2022年第1期。,相较于市场化托育服务的高收费与低可及性,需要政府介入或者干预,保障托育服务的高质量、低收费、高可及性,即普惠托育服务的基本内涵。托育服务供给的要素,主要包括供给主体、供给规则与供给资源三方面。其中,主体层面主要涉及托育服务的责任分担,包括托育活动的分工与协同关系的形成。规则层面主要涉及托育服务的决策环节,包括托育服务的组织与管理部门,与服务供给相关的政策与制度,以及托育服务内容的操作细则、供给内容等要素。资源层面主要涉及托育服务的支持保障环境,包括托育服务供给所需要的人力、土地、信息技术等资源要素。协同治理认为多元主体的协同状态可以分为联接、合作与融合三种程度,因此在协同治理视域下分析普惠托育服务多元供给,可以形成在主体、规则与资源层面的不同协同形态(见图1)。

图1 普惠托育服务多元供给的协同形态

图2 南京市社区托育服务机构属性分类及运行机制划分

三、研究方法与案例选择

江苏省南京市是国内较早探索儿童早期发展服务,并是全国首个将儿童优先发展纳入政府工作的城市,成功入选第一批全国婴幼儿照护服务示范城市、第二批建设国家儿童友好城市名单。在政府宏观指导下,依托社区与街道组织服务,南京市逐渐形成“政府+社会”两条腿走路的发展模式,社会力量共同参与托育服务成为发展趋势,社区、街道、市场等多元主体协同供给托育服务初现雏形。2021年南京市共建成12家区级早期儿童发展指导中心、46家街道级指导站、557家社区亲子室和701家社会办托育机构,其中省级普惠托育示范机构12家,省级普惠托育机构36家,市级普惠托育机构50家,可供托位30 678个,教育系统所有220所民办幼儿园开设托班,在托幼儿4 600多人(27)《对市政协十四届五次会议第0030号提案的答复(关于进一步推进我市普惠性托育服务发展的建议)》,南京市人民政府网站,http://www.nanjing.gov.cn/xxgkn/2022njytabl/shizxta/202212/t20221202_3774595.html,2023年3月26日访问。。南京市培养了一批口碑好、可及性高的托育机构,形成的多样化托育模式受到国家卫生健康委员会的高度关注(28)《国家卫生健康委人口家庭司调研南京市托育工作》,南京市卫生健康委员会网站,http://www.nanjing.gov.cn/gzdt/202305/t20230530_3924308.html,2023年11月10日访问。。

为了更好探索南京社会化托育模式、总结经验,通过编制《南京市托育机构访谈提纲》,走访南京14家托育机构(包括开设托班的幼儿园),其中包括公办公营机构(W育儿园和N幼儿园)、公办民营机构(F托育机构妇幼园)、民办公助机构(P育儿园和X儿童服务中心)、民办民营机构(F托育机构研创园和Z幼儿园)、物业举办的社区托育机构(W小区托育中心)、企业托育机构(J幼儿园)和市场早教机构(N亲子园和J早教中心)等,从托育机构概况、入托儿童情况、机构师资队伍、机构运行现状、机构外部联系、行业发展情况等6个方面对机构负责人进行深度访谈,并以儿童家长、社区志愿者、社区活动组织者等多重角色,参与托育机构活动,扎根基层,获取一手实践资料,了解托育服务的发展特色与现实困境。

四、协同治理视域下普惠托育服务多元供给的实践样态

社区是就近为居民提供方便快捷的养老、托育等公共服务的重要载体,中央政府和地方政府层面出台了一系列政策用以保障社区托育服务的发展。一般而言,依据政府介入的不同程度,社区托育服务机构的运营机制可以分为公办公营、公办民营、民办公助以及民办民营四种类型。以南京市为例,目前社区托育服务机构有四种运营机制,分别是政府建设、政府或国有机构负责运营的“公办公营”机制;政府建设,委托社会团体或者社会非营利组织经营的“公办民营”机制;社会非营利机构建设或租赁,政府资助,社会机构经营的“民办公助”机制;社会机构建设或租赁,自负盈亏的“民办民营”机制。

(1)公办公营社区托育服务

社区是南京市四级公共托育服务体系的基层组织,覆盖城乡各个社区,由街道提供场地及补贴,以自建或者引入社会机构共同管理的形式,联合区内的婴幼儿早期发展指导中心,为0～3岁儿童提供社区公共托育服务。Q区婴幼儿早期发展指导服务中心就是挂牌在W育儿园旗下,而W育儿园是依托某大学的学前教育专业,由学院提供场地、开办在大学内部的一所公办公营普惠育儿园,其师资、场地、经费来源都是大学,同时也是学前教育专业的专业实训中心,主要为街道居民提供育儿指导、公益性免费早教服务和收费性托育服务。W育儿园是2020年南京市9家普惠育儿园之一,政府提供一年50万元的托育补贴,可以将每月收费降低至2 500元(50个托位之内)。公办公营社区托育服务依托街道与社区,可以提供质优价廉的普惠托育服务,也是国家发展社区嵌入式托育服务的重要思路之一。

(2)公办民营社区托育服务

公办民营社区托育服务是在政府规划与支持下,引入社会资本共同参与,并由社会力量管理和经营的模式。“公办”是指由政府主办,政府给予资金、场地、资源等方面的支持,“民营”是指由社会力量运营。2019年10月,P区妇幼保健院通过招标形式与F托育机构合作,以提供场地置换托育服务的形式,共同打造了P区婴幼儿早期发展指导中心。该中心位于P区妇幼保健院一楼,按照每周末一次免费活动的形式对社区内居民免费开放,采取上门育儿指导、亲子活动、家长课堂、育儿咨询等方式,为家长与婴幼儿照顾者提供包括艺术课、音乐绘本课、亲子阅读课、感觉统合训练和亲子活动等在内的公益早教服务。同时依托该中心,F托育机构开办了半日托与全日托的托育服务,以低于市场托育收费的价格为附近居民提供托育服务,坚持公益性为主、市场化为辅的原则,成为社区育龄居民和家庭的公益服务平台,并在2020年成功申报南京市普惠托育中心。

(3)民办公助社区托育服务

对于非营利或者民办非企业属性的社区托育机构,政府会按照“民办公助”方式给予运营补贴等资金支持。2018年11月,Q区通过购买服务方式,招标优选资质全、质量高、信誉好的P育儿园,与M街道卫生服务中心签署《0～3岁婴幼儿早期教育发展指导服务合作协议》后,由S社区提供机构地点,成为M街道0～3岁儿童指导服务站,成为南京市具有特色的“民办公助”托育机构,为社区提供价廉、质优的全日制托管和免费亲子体验服务。2020年,P育儿园成为南京市9家普惠托育机构之一。

具体而言，机械电气设备中的绝缘电阻是设备主要参数，如果绝缘电阻没有满足电气设备运行标准，就极有可能出现电气故障等问题[1]；温度同样也是机械电气设备中的重要运行参数，当设备周围温度出现异常升高或降低的情况下，就极有可能造成设备构件因冻胀作用出现变形情况，对设备运行的稳定性造成极为不利影响。

(4)民办民营社区托育服务

W小区中的托育中心是小区物业与民办托育机构共同打造的社区托育机构,主要为社区内0～3岁婴幼儿提供“一天两心”的全日制托育服务,在每天的固定时间对社区的孩子开放,孩子可以在中心玩耍和看书,每个月定期开一次“家长大学”,向家长传递“家长学校”的理念,传递科学育儿知识。这种小区物业和商业化托育机构合作的模式是较为前沿的合作模式,由于社区的集聚效应,社区物业、托育机构、儿童家长之间形成共鸣反应,更容易达成合作意向,共同参与供给托育服务。

2. 幼儿园下延式托幼一体化服务

2019年5月,国家正式出台《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,明确指出“鼓励支持有条件的幼儿园开设托班,招收2至3岁的幼儿”;2020年1月江苏省出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》,明确指出“鼓励支持有条件的幼儿园在满足区域内3～6岁儿童入园需求基础上开设托班或扩大托班规模,实行托幼一体化管理”。南京市也逐渐探索以幼儿园为阵地、幼托一体化为主体的服务模式。这种模式是以幼儿园作为载体进行的业务下延,在入园年龄、养育教育方式、课程安排等多方面进行拓展,将婴幼儿托育理念融入幼儿园日常教学中,将3～6岁幼儿园教育拓展成为0～6岁的幼托一体化。

幼儿园是幼托一体化服务的主要载体。幼儿园原为3～6岁儿童提供早期教育与保育服务,在国家鼓励部分有条件幼儿园在满足入园需求的前提下,开设托班满足附近社区入托需求。但是通过调研发现,目前幼儿园托班多是招收2～3岁儿童,收费相对小班较高,受到场地和师资条件限制,幼儿园托班数量有限,每个班人数多数在15人以内。N幼儿园是一所依托大学的公办公营幼儿园,在每年9月份开设2个托班,招收年龄在2.5岁以上的幼儿入园;X幼儿园则是一所民办的普惠园,从2020年9月份开设2个托班,主要招收2～3岁儿童。幼托一体化服务能够较好地发挥专业资源集聚优势,整合服务资源,提高资源使用效益,促进保育服务与教育服务的融合。接受幼儿园托班教育的幼儿满3岁可以直接转入幼儿园小班,儿童能够在熟悉的环境中接受早期教育,也能在一定程度上缓解家长“入园难”的焦虑感,最大限度发挥保育与教育功能,提升儿童托育质量。

3. 育幼合作式托育服务

自2019年“托育元年”之后,市场托育行业迎来快速发展,企业登记数量、注册数量明显增加,社会力量参与托育服务的积极性明显提高,托育机构与幼儿园开始进行探索性合作。在实践调研中发现部分幼儿园纷纷开设托班,但是0～3岁儿童托育服务不同于3～6岁儿童教育服务,受到场地条件、师资力量和课程设置等方面的限制,部分幼儿园开始探索与托育机构之间的合作,例如Y幼儿园与W育儿园的合作,Z幼儿园与F托育机构的合作,形成了具有特色的育幼合作服务模式。

育幼合作服务主体包括不同层次的幼儿园和不同性质的托育机构,例如幼儿园可以分为公办园、民办普惠园、民办园等,托育机构也可以分为公办公营、公办民营、民办公助和民办民营等。育幼合作可以吸收不同性质和层次的主体共同供给服务,以合作形式最大限度发挥专业优势辐射周边的社区,为有托育需求的家庭提供托育服务。例如Y幼儿园是一所民办性质幼儿园(隶属于K集团),W育儿园则是依托某公办大学开办的一所公办公营的普惠托育机构,2020年K集团对W育儿园首批投资100万元,对幼儿园进行升级改造,并在其内部增设了两个托班,用来安置其原有托班无法承载的幼儿。育幼合作模式是不同主体间相互协作、互惠共赢的合作关系,将儿童早期教育理念与托育理念相结合,在教育形式、师资力量、课程教材、服务场地等方面进行合作,既能够促进育儿园的长远发展,又能保证幼儿园的生源质量,将托育机构的托育理念、托育形式、师资力量引入幼儿园内部,实现优势互补与资源整合。

4. 协作联盟式企事业单位联合幼托服务

职业女性是托育需求最集中也是最大的群体,福利国家考虑到这一需要,多采用联合举办机构提供托育服务。为了缓解企业员工工作—生活冲突、解决儿童托育问题,企业托育园备受关注,企事业单位联合供给幼托服务也成为发展方向之一。2019年5月国家出台《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,明确指出“支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式,在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务”;2020年1月江苏省出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》,明确指出“支持用人单位以单独或与街道社区联合举办等方式,在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务”,从中央政府到地方政府层面都鼓励企事业单位联合举办托育机构。

J公司从2011年开始设置暑假托管班,并在托管班基础上建设了J幼儿园,对周围企业员工开放,既能够便利员工专心工作,也彰显了企业的社会责任感、增进了员工归属感。2021年,江苏省某技术学院开设了依托学前教育专业的托班,招收职工2周岁半至4周岁的幼儿,让职工实现了“带着孩子上班、接孩子下班”的愿景。因此应从政策层面、财政支持方面支持用人单位,以单独或者联合的形式,或是企业与社会组织联合的形式,或是企业与社区联合的形式,建设托育机构,为职工提供福利性托育服务,国家对企业中用于托育服务的支出实行减税或者免费,并根据机构接受托育的儿童人数进行补贴。

五、协同治理视域下普惠托育服务多元供给的问题探析

通过南京市托育机构调研发现,在政策鼓励与支持、社会多元关注与投资下,社区、幼儿园、育儿园、社会组织、物业、企业等多元力量联合供给托育服务成为发展趋势,多元主体协同供给托育服务初现雏形。与此同时,由于多元社会力量供给托育服务的规则不甚完善、协作关系存在重叠与矛盾领域、资源配置的“内卷”与“匮乏”并存等问题,多元主体供给托育服务尚停留在协同状态中的“联接”层面,尚未发展到“合作”乃至“融合”程度。

1. 托育服务政策体系有待完善

从托育服务顶层设计来看,目前托育服务政策散落在学前教育政策、人口政策、卫生政策、就业政策等多个领域,涉及托育服务的政策共有121份(29)通过检索中国法律法规信息库、国务院、民政部、教育部、卫生健康委员会、财政部、发展改革委员会、北大法宝等门户网站搜集与儿童托育服务相关的政策文本,并聚焦于法律、实施条例、规定、决定、指导意见、规程、纲要、暂行办法、实施方案等公文体裁进行筛选,排除工作总结、回复函、年度报告等这一类政策,据统计1949—2022年间国内儿童托育服务相关政策共计121份,时间截至2022年12月31日。,现有政策以行政法规和部门规章为主,其中明确规范与保障托育服务的政策文本有《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》《托育机构登记和备案办法(试行)》《关于组织实施普惠托育服务专项行动的通知》《托育机构保育指导大纲(试行)》《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》《家庭托育点管理办法(试行)》等,以“意见”“办法”“通知”类政策文件为主,缺乏《儿童托育法》或者《儿童照顾法》的有力号召,导致托育服务政策的顶层设计层次不高、政策执行力度不强,托育服务建设缺乏渗透力。

从托育服务政策内容来看,托育服务不仅包括为家庭提供的普惠托育服务,还应包括面向家庭的宏观托育支持与实质的经济支持,例如囊括产假、男性护理假、育儿假等在内的时间政策,抑或是面向全职母亲照顾儿童的育儿津贴、困难家庭照顾津贴等。但是目前中国支持家庭照顾的时间政策以产假为主,产假之外的0～3岁儿童的育儿假几乎为空白。经济支持政策也具有强烈的补缺性,只有特殊家庭、困境儿童等才能享受经济支持,育儿津贴方面政策依然空白。虽然国内部分地方政府进行育儿假与育儿津贴试点工作,受限于顶层设计不高,尚未在全国铺开这一政策。

从托育服务评估来看,目前国家层面或地方层面更多强调服务机构的数量和儿童托位数量,在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要(草案)》中明确提出“2025年每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达4.5个”的发展目标。对于托育服务质量、收费标准等并未形成评估细则。南京市致力于培养高质量、收费低、方便可及、多层次、多样化的托育机构,每年进行全市普惠托育民生实事项目验收,从中评选出江苏省和南京市示范性托育机构,从而让民众有更多的质优价廉机构可供选择。因此,在服务评估环节,可以参照国家对幼儿园的评估标准,例如省级示范园、市级示范园、普惠幼儿园、一级幼儿园、二级幼儿园、三级幼儿园等,制定详细的托育机构评估细则,并在机构评估环节严要求、高标准,选出人民迫切需要的、满足托育需求的、可及性高的托育机构。

2. 多元主体协作关系有待理顺

从多元主体职责定位来看,目前托育服务政策倡导公共性的回归,提出“建立生育支持政策体系”“普惠托育服务扩容”等倡议,国家处于积极倡导与鼓励托育服务的角色。但是已有托育服务政策主要采取权威与引导相结合的形式,以释放政策信号、减少刚性约束、增加财政补贴等形式调动市场积极性,在政策工具使用上存在部分结构性失衡现象。由于目前普惠托育服务供给不足的现状,市场则是托育服务最重要的供给者(30)2021年,江苏省南京市共有701家社会办托育机构,其中备案托育机构365家(可以在“我的南京“APP中的”妇幼健康“栏目查询到),未备案托育机构336家可供托位30 678个,教育系统所有220所民办幼儿园开设托班。。市场托育机构以盈利为目的,在政府补贴不足的前提下,其庞大的场地支出、人力支出、器材支出等因素导致其服务的高收费,让更多有托育需求的家庭望而却步。与此同时,社区托育服务尚在起步阶段。虽然通过调研也发现社区中存在多种类型的托育服务,但是相较于民办托育机构的迅速发展,社区托育机构仍然只是很小的一部分。如何将市场托育机构更好嵌入社区,发挥社区的基础性作用,最大限度依托社区资源降低市场托育服务成本应成为未来发展普惠托育的重要方向。

从协作关系看,目前多元主体协作关系多停留在“联结”层面,尚未形成全方位的“合作”关系。首先,政府与其他供给主体之间呈现出非对等的支配性关系,政府与社区之间是“支配资源—政策执行”的关系,政府与社会组织之间是“权力支配—组织依附”的关系,政府与市场组织之间是“宏观调控—微观引导”的关系。其次,作为普惠托育服务重要依托的社区,与托育机构、社会组织之间也呈现出非系统性的支持关系。在实地调研中也发现,由于托儿所在中国消失了近30年,再加上五花八门的早教机构过度包装与宣传泛滥,导致众多家庭混淆了早期教育与托育服务,社会整体对托育的信任度较低。市场托育机构想要进入社区,或者依托社区与街道的闲置用地开展托育服务,并不容易。最后,社会组织与市场组织呈现出混乱且不对等的竞争关系。在实地调研中发现,无论是社会组织还是托育机构,多注册为“非营利组织”或者“民办非企业单位”,但是运营模式、收费标准上,却与市场托育机构几乎无差。

3. 托育资源配置效率有待提高

托育资源的有效整合与高效配置是有效供给托育服务的基础保障。通过实证调研发现,目前社会多元力量涌入托育服务行业,呈现出一批社区嵌入式、幼儿园下延式、育幼合作式、协作联盟式等多种形式的托育模式。但是在服务资源的整合与配置上,目前较多停留在表面协作的“联结”阶段,在供给主体、供给规则与供给资源仍然属于各自为政的局面。从资源保障来看,目前托育机构面临着场所租金高昂、商用水电煤气费较高等难题。根据国家对托育机构设置标准要求,托育机构的场地条件和设备设置条件有明确要求,对户外活动场地、日照条件、保健条件和玩具标准等都有严格要求。因此较多托育机构只能选择地理条件优越、室外活动场所宽广,但是租金较高的场地(31)例如W育儿园就是位于金审学院内部的独立大楼,F托育机构妇幼园就是由P区妇幼保健院直接提供的一层大楼,P育儿园由M街道提供场地,受益于较低的租金(或者机构租金免费),公办育儿园基本可以成为低收费的普惠托育机构,托育费用在每月2 000～2 500元不等;但是民营性质的托育机构由于缺乏政府支持,多数托育机构位于写字楼或者商场内部,例如F托育机构研创园就是位于江北新区研创园孵鹰大厦内部,Z幼儿园位于P区J街道公寓楼内部,N亲子园位于河西华采天地内部,房屋租赁费用过高,托育费用在每月3 000元以上,收费普遍高于普惠托育机构。。这部分场地在水电气费用等方面多是按照商业用度进行收费,机构成本相对较高。但是在调研过程中,却发现多数社区都有亲子活动室或者社区活动中心,并多处于空闲或低效使用的状态。如何更好将托育机构嵌入社区,发展社区托育,则成为普惠托育发展的重要方向。

从托育服务的人力资源来看,目前托育人才队伍供给面临发展瓶颈,民办托育机构人才流失较为严重,有的托育机构陷入“招人—培训—上岗—离职—招人”的恶循环。在技能培养方面,托育机构中的老师以学前教育专业为主,从国家学科建设来看,高校中婴幼儿托育服务专业缺位,并没有形成正规的托育服务人才培养体系;职业院校虽然较多开设保育专业,但是受限于师资不足、课程标准缺乏、实训场地匮乏等因素,较多毕业生并未从事托育行业。在机构调研中发现,有实训基地的托育专业学校能较好地将人才培养与行业发展集合起来,例如W育儿园就是该高校学前教育专业学生的实训基地。

六、结论与建议

促进普惠托育服务扩容,是完善全面三孩政策配套、增进生育政策包容性的重要内涵。在实践调研中发现,社会多元力量参与托育服务供给已经成为重要趋势。但是受限于不完善的托育服务政策、界定不清的多元主体协作关系、效率不高的资源整合与配置等因素,普惠托育服务多元供给多停留在“联结”层面,并未发展到实质上的“合作”与深层次的“融合”。因此,可以完善托育服务政策体系实现规则统一,理顺多元主体协作关系促进主体协同,有效提升资源使用与配置效率,实现资源整合,从而达到普惠托育服务多元供给的协同治理。

1. 完善托育服务政策体系,实现规则统一

首先,提升托育服务顶层设计。法律具有“刚性化约束”的特征,国家要发展普惠托育服务,需要提升托育服务顶层设计,以法律文本形式保障普惠托育服务的推进与实施。可以在《中华人民共和国母婴保健法》中增设专门的“儿童保健”章节,增加“促进儿童托育与早期教育相结合”“发展儿童托育服务”等表述;也可以参照《中华人民共和国学前教育法(草案)》增设《儿童福利法》或者《儿童教育与照顾法》,以“教育照顾”的理念,将家庭照顾、托育服务、学龄前儿童学校时间范围之外的教育保育服务一并纳入《儿童教育与照顾法》范围内,用以填补与满足家庭与学校教育无法满足的照顾需求。

其次,健全托育服务政策体系。在时间支持政策层面,通过引入育儿假、合理设置父亲假与延长男性陪产假,鼓励儿童父母共担儿童照顾责任;在单位层面,鼓励单位制定照顾友好型与工作友好型导向的工作场所政策,对怀孕职工、哺乳职工提供良好工作保障,减少工作—育儿矛盾。在经济支持层面,目前国内已有部分城市试点发放育儿补贴金,国家可以适度适步探索面向家庭的照顾津贴与托育费用补贴制度,增加对托育机构的经济支持与税收减免。

最后,制定托育服务评估细则。南京市栖霞区于2018年5月出台《0～3岁托育机构等级管理评估标准及评估细则》,是全国首部较为科学规范化的婴幼儿托育机构等级评估标准,并首批认证五色花育儿园为四星级托育机构。因此,在托育机构评估细则方面,国家可以修订《托育机构设置标准(试行)》,参照幼儿园评估标准,统一托育机构的星级评定标准,同时健全托育服务行业标准,有效规范市场托育服务发展。

2. 理顺多元主体协作关系,促进主体协同

首先,明确多元主体的职责定位。国家在多元主体协同机制中发挥的是倡导者与主导者的基础性作用,要扮演好托育服务供给者、组织管理者、服务监督者与服务引领者角色。其次,家庭是多元主体中的核心者角色,国家在时间支持、经济支持与托育服务向家庭倾斜,变“家庭照顾支持”为“支持家庭照顾”,建构一整套以儿童为中心、家庭为核心的就业保障和托育服务体系(32)张秀兰、徐月宾:《建构中国的发展型家庭政策》,《中国社会科学》2003年第6期。。再次,社区作为家庭生活的第一环境和社会治理的基础单位,要在“幼有所育”上不断取得新进展,需要进行积极的社区建设、开发以社区为依托的公共托育服务体系,同时加强托育机构与社区服务中心、社区卫生、文化体育等设施功能衔接。最后,要提高市场托育服务的可及性,需要政府增加税收优惠与财政补贴,促进非营利性托育机构健康有序发展,鼓励通过市场化方式,采取公办民营、民办公助等多种方式,在就业人群较为密集的地方鼓励企业采取联合举办的形式建立儿童托育机构。

其次,理顺多元主体的协同关系。首先,促进社区协同,实现社区平台上的关系理顺与有效的资源对接,有效发挥政府与社区之间的双向互动关系,从而更好发挥社区作为资源对接者、整合者和服务承接者的职能。其次,促进部门协同,推进政府层面的机构改革与职能优化,强化政府部门合作,打造“协同政府”,统一管理儿童托育服务。再次,建构政府与社会和政府与企业之间的“准伙伴关系”,从“强政府弱社会”格局转向“政府支持—社会自主”“政府—企业独立”的关系模型。最后,促进社企协同,在厘清社会组织性质、明确市场托育机构属性的基础上,构建社会组织与市场托育机构的整合协作关系。

3. 有效提升资源使用和配置效率,促进资源整合

首先,有效整合各类托育资源。国家掌握着分配各类托育资源的权力,能够通过政策制定,实现托育资源的转移、财政支持,并通过财务激励的手段培育与促进其他主体的积极参与。社区则是各种公共政策、各类社会服务的落脚点,更是组织资源、人力资源、物力资源等社会资源的汇集之地。市场能够在效率与竞争的市场逻辑下,以产业化、商品化方式供给个性化托育服务,满足差异化的托育需求,推动托育行业的发展。所以,在托育整体资源系统中,国家掌握着分配资源的权力,社区是托育资源的汇聚之地,市场则是托育服务的重要补充。

其次,完善托育服务各类配套资源。完善托育服务用地保障,加强托育服务硬件设施建设,鼓励社区利用空闲场地发展社区托育服务。完善托育服务技术配套,发展儿童托育服务信息体系,依托较为完善的儿童疫苗接种网络,探索社区网上育儿咨询与服务。完善托育服务人才配套,加快培养高校托育专业人才,探索托育人才“高职—本科一体化”培养方案,加强托育专业人才培训,探索将“保育员”升级为“保育师”,提高照护人员的综合素质与专业技能,依法保障托育服务从业人员合法权益。