“十四五”时期我国省域民办高等教育发展政策分析与优化

张中华 ,姚嘉玉

(1.厦门大学 教育研究院,福建 厦门 361005;2.山西工商学院a.院办,b.高等教育研究所,太原 030006)

一、研究缘起

“十四五”时期是推进民办教育高质量发展的关键五年。党的二十大报告提出“引导规范民办教育发展”,对民办高等教育发展给出新的要求和方向引领。近五年数据表明,我国民办高校数量逐年增加,占高等教育比重接近1/3,民办高校学生招生数、在校生数、毕业生数均有明显增长[1],是我国高等教育发展普及化、多样化的强力支撑。在新的发展机遇下,民办高校积极探索高质量发展路径,承担新的价值和功能。举办民办高等教育作为一种复杂的社会实践活动,既要规范民办高校的运行机制,也要规范政府的行政行为,还要协调好政府、学校和市场之间的各种关系[2],需要在政策方向下有序发展。

目前国内学者围绕民办高等教育政策进行了多领域、多视角的研究,大致归纳为以下三类。一是从民办高等教育政策演变视角梳理其政策的变迁脉络。从允许兴办、鼓励民办、依法办学的三阶段论[3],到消亡与起步、限制、鼓励、依法治教的四阶段论[4]与酝酿、构建、转向、重构、创新的五阶段论[5],学界对民办高等教育政策发展阶段的探索逐渐深入。随着民办高等教育的快速发展,对于全面、系统、完整的政策需求越来越大。二是从民办高等教育政策内容角度作出剖析,如民办高等教育政策财政制度研究[6]、分类管理政策研究[7]以及民办高校的营非选择和治理路径研究等。三是从民办高等教育政策性质角度讨论政策出台、制定以及运行过程中的特性。巩红霞指出民办高等教育政策存在路径依赖导致的制度性障碍,不管是国家层面还是地方层面的政策法律都呈现创新与守旧并存的状态[8]。刘磊认为我国民办高等教育政策存在“结果性逻辑”和“恰当性逻辑”的冲突[9],教育政策滞后于教育实践[10],且在民办高校属性、营非界定与选择等方面存在模糊不清、诠释灵活甚至矛盾冲突等现象。

已有研究多限于国家层面,更关注理论探索,缺乏实证分析,且纵向研究多,横向研究少。本文试图对29个省域(统计数据不包括新疆、西藏、香港、澳门及台湾)的“十四五”教育事业发展规划中民办高等教育政策内容进行研究,力图通过量化文本分析工具和政策工具,分析政策关注重点及省域差异。

二、研究设计

(一)29省省域民办高等教育政策研究框架

本文借助Nvivo11质性分析软件,基于扎根理论选取29个省域的政策集群样本,通过开放式编码、轴向编码和选择性编码三级编码过程完成数据的归纳和提炼。为分析省域民办高等教育发展的政策内容特性和政策工具偏好、省域差异,本文构建了基于政策内容(X 轴)、政策工具(Y 轴)以及省域(Z轴)的三维分析框架(见图1)。

图1 民办高等教育政策三维分析框架

1.X 维度:政策内容维度

基于各省域“十四五”政策文本内容,通过三级编码基本划定省域民办高等教育政策关注的范围,包括办学准许、办学机制等学校外部建设内容及师生发展、党组织建设等学校内涵建设等。结合《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定,进一步确定并生成了29个省域民办高等教育的政策关注节点,即办学条件、运行机制、党的建设、人才培养、教师发展等五个维度。

2.Y 维度:政策工具维度

豪利特和拉米什(Howlett&Ramesh)的政策分类[11]主要根据政府或公众在物品(服务)提供中的参与程度,强化了政府的干预者和推动者角色,与我国推进的民办高等教育政策适配度较高。因此可将民办高等教育政策按照干预程度划分为强制型、混合型和自愿型政策工具。其中,强制型工具借助政府的权威和强制力,对目标群体的行动进行控制,具体分为行政管制、直接提供,典型的政策表述为“严格执行民办学校党组织活动经费列入学校年度经费预算”。自愿型工具几乎不受政府干预,主要是支持性政策,典型的政策表述为“鼓励社会力量依法设立民办教育发展方面的基金会或专项基金”。混合型工具允许政府干预但由个人决定,可分为信息与劝诫、补贴、引导,典型的政策表述为“引导高校明确定位、错位发展,支持民办高校加强内涵建设,提升学校办学质量”。

3.Z维度:省域维度

受到各省市经济发展不平衡、自然社会环境差异、文化科技水平发展参差不齐的显著影响以及各地区域化政策的不同引导,我国各地民办高等教育发展状况不一,因此本研究将省域单独提取出来作为一个维度,通过横向比较来分析不同省域的政策呈现。

(二)29省省域民办高等教育政策编码分析

首先,根据29份文件对民办高等教育的描述进行逐句编码,共形成25个主题、280个编码参考点作为一级编码的内容进行梳理,同时依据本文研究框架,在一级编码过程中将省域、政策工具编码到各个分析单元,按照“文本单元-省域-政策工具”进行分析单元编码(见表1)。

表1 29个省域“十四五”教育规划民办高等教育内容分析单元编码示例

其次,在二级编码中,通过进一步归纳和总结,共形成13个主题、310个编码参考点,将编码相似度高的子节点进行合并及归纳。最后,在三级编码中对13个二级编码主题进行提炼后得到五个核心节点。

三、数据分析

(一)政策内容X 维度分析

据统计,政策内容可根据覆盖率(相关表述占整个文本的比例)由高到低分为“运行机制”“党的建设”“办学条件”“人才培养”“教师发展”五个类属。“运行机制”覆盖率为33.54%,是各省政策提及最多的内容,包括规章制度、治理结构及财务资产;“党的建设”覆盖率为13.62%,讨论热度次之,包括发展规划、组织建设及书记选派;“办学条件”覆盖率为10.84%,包括办学准入、优惠补贴及基础条件;“人才培养”覆盖率为9.83%,包括教育评价、学科建设及质量保障;“教师发展”覆盖率为最低5.78%,包括教师权益、教师待遇及教师成长。五大要素辩证统一,党的建设起引领作用,运行机制和办学条件发挥兜底作用,而人才培养及教师发展是民办高校发展的核心要义。

首先,“运行机制”涉及最多。党的二十大报告中提出要“规范引导”民办教育,规范运行机制是降低办学风险、保障师生权益的重要基础。规章制度条例居多,均明确提出建立相关规程、机制、制度来规范运行机制,如要求“完善民办学校分类管理制度”“健全民办学校管办评分离制度,建立退出机制”“完善吸引社会捐资办学的税收激励机制”等。此外大多集中于对财务资产和治理结构的规范要求,如“规范民办学校财务和资产管理,加强信息公开,强化审计监督”“明确理(董)事会、党组织、举办者、校长等主体权责边界”。其次,“党的建设”是核心内容,体现了坚持党对教育事业的全面领导是教育事业发展的根本指导思想。各地政策规划中大部分有所阐述,但内容有限:或集中在关于民办高校特色化、公益性发展规划的阐述,或集中于高校党组织建设及书记选派。如“夯实民办学校党建工作基础,强化民办学校党组织政治功能”“完善民办高校党组织负责人选派管理制度”“民办普通本科高校党委书记选派实现全覆盖”,对民办高校党建质量提出高要求。再次,“办学条件”的政策内容彰显了政府对于规范、鼓励社会力量办学的具体要求。土地、建筑面积、教学资源等的完备是合法办学的前提。政策文件大多以政府的角度提供优惠政策、鼓励社会参与以及引导学校改善条件,如“健全政府补贴、购买服务、基金奖励、捐资激励等支持民办教育发展的机制”“鼓励社会力量依法设立民办教育发展方面的基金会或专项基金,用于支持民办教育发展”。

此外,“人才培养”作为民办高校发展的第一要义涉及内容较多,主要是从加强教育评价、质量监管以及实施学科建设以提高民办高校人才培养水平。“教师发展”相对来说篇幅最少,内容有限,体现出依法保障民办高校教师发展各项权益的趋势,如“依法保障和落实民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、科研立项等方面享有与公办学校教师同等权利”。民办高校教师情感与专业发展极大程度决定了学生培养水平,各省正逐渐给予正视并尝试建立稳定的教师保障机制。

(二)政策工具Y 维度分析

通过政策工具节点的参考点及覆盖率可知,强制型工具使用频率最高为44.6%,混合型工具为27.5%,自愿型工具为1.6%,表明各地政府对于民办高等教育的规范和引导以强制政策执行为主。尤其表现为行政管制,即政府制定规则、给予指示并进行监督管理。混合型工具运用也较多,表明各地政府在引导区域民办高等教育规范、高质量发展中提供大量政策支持,主体表现为直接建议和引导,实际补贴内容较少。自愿型工具使用最少,表明民办高校的发展依赖多元化社会力量弱,未能调动市场积极性。

(三)维度交叉分析

1.政策内容X 维度与省域Z维度的二维分析

各省域政策覆盖率一定程度上反映了政府对于民办高等教育的关注度。如图2所示,覆盖率较高的五个省份为广东(8.87%)、陕西(5.42%)、广西(5.03%)、江西(4.52%)、云南(4.13%),而覆盖率较低的省份为海南(0.31%)、内蒙古(0.37%)、浙江(0.63%),绝大部分地区覆盖率为2%～4%。结合各地民办高校数量、民办本科数量来看[12],整体趋势成正比,覆盖率高的省域其民办高校数量、民办本科高校数量也较多,如广东、陕西、山东,反之较少,如宁夏、青海、内蒙古。

图2 省域政策覆盖率、民办高校数、民办本科高校数折线图

结合中国科教评价网发布的2021-2022民办院校综合竞争力百名榜来看[13],全国各省份中表现最优的是河南、山东及广东。截至2021年统计数据,全国仅7所民办高校拥有硕士学位授予点,即吉林外国语大学(吉林)、黑龙江东方学院(黑龙江)、北京城市学院(北京)、西京学院(陕西)、三亚学院(海南)、河北传媒学院(河北)以及宁夏理工学院(宁夏)。此外,部分民办高校拥有硕士学位的联合培养点,如黄河科技学院(河南)、江西科技学院(江西)、浙江树人大学(浙江)等。其中,吉林外国语大学与浙江树人大学专业硕士点较多。结合我国2021 年省域GDP 排名来看[14],区域经济发展水平与民办高校发展情况有一定关联,表现为经济发展水平较低的省域民办高校发展较慢,而经济发展水平较高的省域民办高校发展不一定领先,无直接因果关系。综上,民办高校整体发展实力较好的省域为广东、河南、陕西、浙江、山东等地。

各省域的政策内容表明各地对民办高校发展的关注重点及关注程度有所差异,本文以发展情况较好且各具特色的广东、河南、浙江为代表进行分析。第一,广东经济发展水平高,民办高校数量最多,政策覆盖率最高。广东教育事业“十四五”规划关注集中运行机制以及教师发展,加快推进营利性和非营利性民办高校分类管理,并加强民办教育地方立法及配套制度建设和政策引导。2022年4月,广东省依据《中华人民共和国民办教育促进法》实施条例制定了具体实施办法,对是否要求取得合理回报的两种学校发布了差异化优惠政策及扶持体系,为进一步规范民办高校发展做出进步[15]。在教师发展方面,广东以较大篇幅阐述了保障民办教师社会保障、工资体系、在职发展等内容。纵观全国,各地有关教师发展的建设内容寥寥,仅广东与山西阐述较多。第二,河南民办高校数量排在前列,且排名前一百名的高校数量最多,政策覆盖率也较高,整体实力较强。河南省政策文本关注度较高的是运行机制和党的建设,并积极推动民办教育有效监管与规范管理。特别是以专门篇幅强调教育系统基层党建,坚持和完善高校党委领导下的校长负责制,推进民办高校党委书记选派全覆盖。河南省对于民办高等教育的重视由来已久,黄河科技学院是我国第一所民办高校,是全国民办高校的学习典范,其创始人胡大白“十年找党”,始终坚持党的领导,加强党的建设,以党促学,打造了民办高校党的建设品牌。第三,浙江政策覆盖率不高但独具特色,办学实力强。浙江省是我国经济和文化教育水平比较发达的地区,它依托公立高等教育的雄厚基础和实力,采取改制院校和创办独立学院的办法,高起点创办民办高校,并不断发展壮大[16]。浙江省民办高等教育规划中较为关注运行机制,强调依法治校,支持与规范并举。

整体上看,运行机制是各地最为关注的重点,其他的均有所涉及,而表现较好的几个省域更能够在容易忽视的地方抓重点,如教师发展及党的建设,不仅对外部条件、涉外行为有规范和引导,还注重民办高校内涵建设与发展。

2.政策内容X 维度与政策工具Y 维度的二维分析

将政策节点与政策工具维度结合分析,发现“办学条件”相关内容主要运用混合型政策工具和自愿型政策工具。通过发布信息来劝诫、引导,如“加大经费投入”“改善办学条件”,以及提供相关补贴政策,如“完善政府购买服务、基金奖励、捐资激励等政策制度”来鼓励和支持民办高等学校优质化办学。同时还鼓励致力于社会援助的自愿型组织为民办高等教育提供社会支持。“运行机制”相关内容大多运用强制型政策工具,使用“建立”“落实”“设置”“规范”等对民办高校分类登记方案、治理结构、监管办法以及质量评估提出明确指示,能够为民办高等教育规范发展兜底保障,最大程度保障办学者及师生权益。“党的建设”相关内容主要运用强制型政策工具和混合型政策工具。目前各地民办高校党建质量参差,重视程度不一,政策工具也有所差异。部分地区要求民办学校必须建立党建工作激励、考核机制,严格执行学校党建经费制度并提出具体的建设方案,而有的地区以“强化”“加强”等词汇来引导民办高校加强党组织建设。“人才培养”和“教师发展”总体而言内容涉及较少,大多采用强制型和混合型政策工具,其中,人才培养的各个节点关注较为均匀,教师发展大多以强制型政策工具来保障基本权益,引导、鼓励改善教师待遇和发展。这从侧面反映了目前民办高等教育的核心——人才培养和师资保障仍然需要国家以强制或引导手段来加强规范与保障。

3.政策工具Y 维度与省域Z 维度的交叉分析

将政策工具与省域维度结合分析,发现大致呈现以下三种分类:最多的是第一种,以强制型工具为主,其他类型工具为辅,代表地为广东、贵州、陕西。通过大量的行政管制发布规则并要求服从,同时通过少量的直接提供来为民办高校供给资金、物资及其他服务,具有强制性,注重规则程序,但缺少灵活性。第二种是以混合型工具为主,其他类型工具为辅,代表地为河南、云南、浙江。政府通过一种较为温和的工具向民办高校传递信号,或通过信息发布与劝诫以提供信息并做出劝导,或提供更直接的引导、补贴来推动民办高校健康发展。这既体现了政府的引导性又发挥了民办高校的自主性,呈现向好的趋势,但缺乏强制性和效率。第三种是强制型工具和混合型工具为主,自愿型工具为辅,代表地为广西、上海、吉林。政府通过强制性的命令手段以及引导性的扶持政策来把控民办高校的发展,使民办高校在合规的道路上探索高质量多元化发展路径,同时积极鼓励社会力量参与办学。妥善运用多种政策工具,充分发挥政府提供物品及服务的能力,实现政策效力最大化。

4.省域民办高等教育政策相关性及差异分析

依据我国各地经济发展水平与地理位置相结合的标准划分东部、中部、西部地区,通过省域政策文本的探索性分析,选择皮尔逊相关系数计算省域政策之间的相关性,发现区域内部省域民办高等教育政策文本相关性较少且不明显,可以推断各省域民办高等教育政策内容与区域内经济发展水平及地理无明显相关性,区域性不强,难以发挥区域一体化效应。从全国范围对各省域进一步做聚类分析显示,陕西、广西、重庆、湖北、广东等地政策相关性较强且对其他省域辐射性较强,是其他省域政策的参考范本,也在一定程度上反映了这些地区的民办高校办学意愿及办学水平相对较高。

四、民办高等教育政策制定中存在的问题

(一)政策工具使用频次及适配性不足

政策工具影响政策制定的科学性以及执行效果,虽然整体上看三种类型的政策工具均有使用,但存在两点问题。第一,从比例上来看使用不均衡,强制型政策工具使用频率近45%,远高于另外两种,自愿型工具不到2%。强制型政策工具的使用主要体现了规范前提下的分类支持,运用大量的“不得”“严格”表述,通过“规制”来改变粗放发展的局面,但混合型、自愿型政策工具也起到重要作用,更鼓励自主发展以及社会参与,需要进一步加强使用。第二,从适配度来看,政策工具使用与政策内容节点不完全适应,导致政策指导性不足且难以执行。如关乎办学条件、运行机制、党的建设等部分应运用强制型政策工具奠定基础,但现实更多的是混合型政策工具,尤其是在治理结构、财务资产、党建及教学等关键内容部分使用“鼓励”“引导”“优化”等劝说型词汇,表述上模糊、宽松,使得约束力较弱。

(二)政策内容忽视内涵建设

导向功能是公共政策首要任务,包括对目标群体行为和观念的引导。研究结果表明政策内容主要集聚于五个核心节点,但从节点覆盖率可以看出比例失衡,且子节点有差异。此外,政策内容实质上存在公办民办同质化现象,未能挖掘民办高校优势与特色,难以突破限制性难题。第一,核心节点比例失衡。运行机制占政策内容的1/3以上,党的建设、办学条件占1/10以上,人才培养和教师发展占比最小,低于1/10。民办高校从招生、培养到就业的人才培养效果仍处于普通高等院校中下游,民办高校教师团队结构失衡现象多,教师科研能力较弱、创新意识不足,难以支撑学校高质量建设。分析历年政策可发现,规定和引导民办高校合规办学占据较大篇幅,开始出现从关注外延到内涵建设的趋势,体现了视角从办学到育人的转变。第二,办学条件、运行机制、教师发展等节点关注度差异大。如办学条件维度,有关办学准入和补贴办法的表述较多,而规定办学基础条件的较少;运行机制表述模糊,具体到财务资产管理、治理结构表述少;教师发展内容忽视教师权益,有关教师待遇和教师专业成长表述过少。政策中各节点内容均为民办高校发展不可回避的问题,应予以更多关注。

(三)省域政策相关性弱,难以发挥区域联动效应

第一,政策上存在省域互动,但未形成明显集群。大部分省份之间政策存在关联,表现为一个省份与多个省份内容相关,但聚类分析结果表明各省域政策呈散点状,无明显相关性。表明部分省份民办高等教育政策存在互相借鉴,但无确切依据,单纯学优、学近。实际来看,目前各省域民办高校交流少,形式有限,民办高校实践受政策指导,相关内容的缺失不利于开展省域互动。第二,存在盲目借鉴,忽视区域特征。各地政策相关对象无明显规律,呈无序状态。聚类分析结果表明以陕西、广西、重庆等地为聚集中心,其他省域由内向外呈放射状分布,内蒙古、浙江等地独立性较强。政策未能在学优、学近的基础上进一步加深互动,如依据地理区位、产业分布、经济发展程度等标准指导不同省域民办高校学习、借鉴、交流。

五、讨论与建议

(一)合理利用多元化政策工具,提升政策执行效果

有效的政策集“强约束”与“有活力”为一体,要求合理利用强制型、混合型以及自愿型政策工具。根据民办高校政策内容节点选择政策工具,既能够保障民办高校各利益主体的合法权益,又能够在法律框架内给予举办者极大的办学自主权,使得民办高校能够充分发挥组织优势,提升办学效益。“强约束”是指政策的内容及政策的执行都应当更多地使用强制型政策工具。尤其是各地在推进分类管理的过程中应以更明晰、直接的政策供给来规范分类登记以及分类支持。“有活力”是指要发挥民办高校体制优势,应当恰当地运用混合型和自愿型政策工具。民办高等教育的制度优势在于机制灵活,其“个人化”的动力机制、市场化的运作机制以及简约的管理体制使得效率更高、选择更多、更公平[17],相对灵活宽松的政策环境能够无限拓宽民办高校可能的发展空间,因此应发挥混合型、自愿型政策工具来给予民办高校充分的施展空间。如具体办学中赋予民办高校办学自主权、招生自主权,鼓励民间资金进入,允许境内学校合作赴境外办学等,规定正确政策导向的同时鼓励民办高校自主发展,不再附着于公办模式。

(二)优化政策支持,进一步聚焦内涵建设

第一,保障高水平的教育资源配置。首先,各地应增加“办学条件”相关政策篇幅,引导民办高校加以提升。其次,政策需通过完善事关学生培养和教师发展的“人力条件”政策内容,构建质量监控机制和支持人才培养模式改革以保障人才培养质量。以新时代产业发展和区域经济需求为导向,构建具有针对性、特色性的人才培养体系[18]。第二,要坚持特色化发展。各地应出台相关细则,结合区域发展实际,打造特色发展战略。民办高校趋同发展问题在于自身定位不明确,政策应引导各校科学定位,各安其位,办有特色、有内涵的高校。首先,发挥民办高校体制优势。政策应鼓励民办高校在优秀教师的聘请、培养以及学生的招收与管理上发挥自主性。其次,基于区域应用型办学定位打造特色,如地方政策可基于区域产业化发展提出相关建议促成学科专业特色化,鼓励政产学研企螺旋式人才培养,推进产教融合、校企合作的创业教育[19],健全实习实训体系以实现就业实践特色化。此外,强化民办高校使命意识,以高质量办学提升社会效益,彰显服务经济社会发展的能力和水平。

(三)强化政策互通互联,发挥区域联动效应

省域间可开展民办教育政策协同发展总体部署,进一步促进民办高校教育资源的优势互补与共享发展。政策应鼓励各省横向建立民办高校协调治理机制,构建多元主体交流平台,促进各省域办学规范化、科学化,促进政策举措创新。一是进一步发挥全国性交流组织的作用,如国家级非盈利社会组织中国民办教育协会,开展民办教育各类教育培训、对外交流、编辑报刊、建言献策等活动,促进民办高等教育质量保障和办学水平的提高。二是搭建区域性民办高校发展交流平台,如长三角民办高校教学发展联盟,通过开展学术年会、课题调研、教师培训、资源共建等业务,建立和探索区域一体化发展路径[20]。三是组建民办高等教育利益相关者网络,如合作性质的创业联盟、研究联盟以及支持性质的校友社区、基金会等组织,提供相关主体协同发展平台,能够在充分交流、学习的基础上为政府政策提供科学咨询,促进政策创新[21]。四是推动政府政策层面的省域互动。目前民办高等教育民间交流大于官方交流,能够在一定程度上反哺政策、优化政策的出台。地方政策应广泛采纳专家、主要利益相关者意见,利用民间交流的优势,实现政府层面的互动。