衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价实践探索——以山东省东营市为例

●孔令坤 孙宏宁 赵亚可 王瀚麒

一、评价实施背景

实施乡村振兴战略是党的二十大作出的重大决策部署。 在贫困县全部摘帽、贫困人口全部脱贫的新形势下，原省级财政专项扶贫资金的用途、支持对象、分配因素、政策目标等，亟需顺应新形势、 围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的任务要求，与时俱进进行调整优化。

目前我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴两大政策的衔接过渡期， 如何提高脱贫攻坚与乡村振兴的政策匹配度和实践融合度、 巩固拓展脱贫成果成为学界和政策界关注的重要议题。 巩固拓展脱贫攻坚成果， 既要巩固脱贫攻坚“两不愁三保障”成果，持续关注弱势群体、边缘群体，防止已脱贫人口返贫、边缘人口致贫等，同时要在更广泛的层面上，采取与调整相关举措，提高贫困地区与贫困人口的发展能力，提升人民群众的获得感， 进一步向全面推进乡村振兴迈进，实现“三农”工作重心的历史性转移。 《中共中央国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，压紧压实各级巩固拓展脱贫攻坚成果责任，坚决守住不发生规模性返贫底线。 注重扶志扶智，聚焦产业就业，不断缩小收入差距、发展差距，力争将中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重提高到60%以上， 增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。 落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策。 习近平总书记也多次在重要场合对共同富裕、 巩固拓展脱贫成果等作出重要论述，强调“脱贫既要看数量， 更要看质量”“如何巩固脱贫成效，实现脱贫效果的可持续性，是打好脱贫攻坚战必须正视和解决好的重要问题”等论述，不仅为各地在脱贫攻坚期内的扶贫工作提供了行动指南和根本遵循， 同时也为更好实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接， 实现共同富裕目标打下了坚实的基础。

为深入贯彻落实习近平总书记关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要指示批示精神， 认真贯彻落实党中央、 山东省和东营市决策部署， 保持过渡期财政支持政策总体稳定， 积极适应巩固衔接工作形势的发展变化， 更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果， 进一步优化资金使用结构，突出资金支持重点，创新资金使用方式，强化资金项目管理，切实提升资金使用效益，党中央、山东省和东营市等层面不同程度地制定了衔接推进乡村振兴补助资金管理办法， 但如何进一步提高衔接资金的使用效率、避免盲目投入、优化资金结构，加强衔接资金绩效管理迫在眉睫。 本文以山东省东营市2022 年度衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价为例， 阐述衔接资金绩效管理和评价重点，合理构建评价思路，分析衔接资金绩效评价过程和结果， 以此助力东营市做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

二、评价实施

（一）评价重点

为保障本次评价工作顺利开展， 东营市财政局成立绩效评价工作小组，按照《东营市财政局东营市乡村振兴局等4 部门关于加强中央、省级和市级财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的意见》和《东营市衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》（东财农〔2021〕7号）的要求，重点围绕资金保障、项目管理、使用成效三方面进行评价（见图1）。

图1 衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价重点

（二）评价过程及思路

本次评价工作的过程主要包括收集与分析资料、非现场评价、现场评价、综合评价、撰写报告五部分。

结合评价重点和评价过程， 本次评价由东营市财政局全程指导和协调推进， 评价小组具体负责实施，在以下三方面持续发力，确保本次评价任务顺利推进。 一是科学合理制定调研方案，有序推进调研工作。 本次评价共覆盖5 个区县，涉及项目体量多且资金数额大，为保证数据获取质量， 东营市财政局指导评价组制定调研手册， 评价组根据手册在前期查阅资料的基础上，抽查部分项目开展实地调研，实地调研主要复核项目资料，查看项目现场，对资金拨付和支付情况、 项目实施情况等进行现场评价和深入审核。 二是坚持以民为本，深入群众。 对衔接资金覆盖的5 区县农户进行问卷调研，了解衔接资金对受访农户生活的帮助情况、 衔接资金巩固拓展脱贫攻坚成果情况以及农户对衔接资金总体的满意度等；同时，针对脱贫户和监测帮扶对象，采用电话回访、实地走访等方式，了解脱贫享受政策户“两不愁三保障”的落实情况以及收入支出情况等。 三是强化沟通协调，建立良好的沟通协调机制。 在东营市财政局的组织协调下，评价小组与乡村振兴局先后进行充分沟通， 了解评价需求以及项目基本情况，明确评价重点，并按要求及时报送评价工作实施进度， 东营市财政局积极协调解决评价过程中出现的问题，确保评价工作如期开展和推进。

（三）评价指标体系设计思路

本次绩效评价指标体系设计遵循《东营市衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》进行， 并结合东营市各区县实际情况以及2022年衔接推进乡村振兴补助资金扶持项目内容，对指标体系进行详细分析，形成指标体系评价思路及评价具体内容（见下页表1）。 评价组通过考核东营市5 区县衔接推进乡村振兴补助资金各项指标完成情况，进而确定东营市衔接推进乡村振兴补助资金使用和管理效果。

表1 评价指标体系设计思路及评价内容

表2 光伏类项目成本构成表

东营市衔接资金实施项目主要包含补助类、基础设施类、产业类三种类型。 不同的项目类型在资金使用效益指标上所对应的评价内容和重点也有所差别。 补助类项目侧重于核实补助发放对象是否符合政策要求、 补助资金是否及时足额发放、补助是否达到预期目标等；基础设施类项目重点通过查看项目实施方案、项目合同、竣工验收等资料以及现场勘察， 确定项目施工质量是否达到响应标准、 后续管理维护等是否存在问题； 产业类项目重点核实是否明确项目收益分配制度、联农带农机制，项目收益是否优先覆盖防止返贫监测对象， 并通过查看项目现场和核实项目分配到户流水资料确定往年产业类项目是否仍在持续有效运行。

（四）项目成本分析

近几年， 我国财政收支长期处于紧平衡状态，秉承财政部“坚持过紧日子”，将“财政资源更好用在刀刃上”的精神，有必要在预算管理过程全面融入成本理念，按照《山东省财政厅关于全面实施成本预算绩效管理的通知》（鲁财绩〔2023〕4 号）的最新要求，成本分析需融入项目绩效评价中， 故本次评价针对衔接资金投入项目进行成本分析， 评价组根据不同项目类型从宏观和微观两方面对项目成本情况逐一分析。

1.宏观层面。 主要从成本控制的角度出发，考察衔接资金投入项目整体的成本控制情况。本次东营市衔接资金投入项目从不同项目类型进行成本控制情况分析。 一是补助类项目，涉及的成本分析为实际补助金额是否达到政策要求的补助标准， 如达到标准则说明项目符合具体成本要求。 评价组根据现场调研和资料核查情况， 确定东营市5 区县补助类项目实际补助金额是否达到政策要求补助金额。 以雨露计划职业教育补助项目为例，根据山东省《关于做好2022 年春季雨露计划职业教育补助项目实施工作的通知》明确要求：“有子女中接受中、高等职业教育的脱贫享受政策家庭以及纳入防止返贫动态监测范围家庭。 每人每学期补助1500元。 ” 据此评价组通过查阅补助名单和补助流水，核查实际补助金额是否为1500 元。 由此判定补助类项目是否符合成本控制要求。 二是产业类项目， 东营市产业类项目主要包括光伏项目和种养殖项目， 此类项目成本控制程度主要考虑项目预算金额是否低于项目结算金额，如项目预算金额低于项目结算金额， 即成本控制率大于0 的情况下， 说明项目成本控制得比较好， 且成本控制率越高， 说明成本控制能力越强。 评价组通过列举东营市5 区县产业类项目的预算金额和结算金额，并计算得出项目的成本控制率，以此判定产业类项目成本控制能力。基础设施类项目参考产业类项目的成本控制程度进行分析。

2.微观层面。 主要依据《山东省财政厅关于开展成本预算绩效管理的实施意见》（鲁财绩〔2022〕4 号），对具体项目开展成本分析，本次东营市微观层面的成本分析以产业类的光伏项目为例进行。一是明确项目成本构成，光伏项目成本构成一般包括材料费、安装费、维护费。 材料费主要包括光伏板组件、逆变器、光伏支架、并网柜、汇流箱、线缆等光伏材料的采购费用；安装费包括安装光伏组件的安装费、 材料运输费等；维修费包括长期维护人员工资及社保费、设备更换等材料费。 二是分析影响项目成本变动的因素， 光伏项目成本变动主要围绕材料费的市场价格、人工费的增长等发生。 因此，围绕各影响因素，一方面通过横向比较，比较当年同等发展水平的其他地级市成本规模或当年期全国平均成本规模；另一方面通过纵向比较，收集近三年数据信息，梳理历史成本。结合横向和纵向两方面结果综合判断成本规模的合理性，分析是否存在成本保障过高或过低的问题， 进一步实现节约成本或加大成本保障力度， 同时根据项目需求及影响因素变动情况， 预判成本变动趋势，核实成本变动是否处于正常范围内。

三、评价结果反馈与应用

经评价， 东营市衔接推进乡村振兴补助资金总体成效较好，“两不愁三保障” 和饮水安全状况持续得到落实。 农村居民人均可支配收入和脱贫享受政策户人均纯收入同比提高。 联农带农富农机制落实到位。 衔接推进区建设发展势头强劲。 受益人员满意度水平总体较高。

同时， 本次评价也对东营市衔接推进乡村振兴补助资金投入项目存在的问题进行了总结，主要包括以下几个方面：一是光伏类产业项目占比偏高，产业项目遴选有待优化；二是项目管理有待进一步加强，跟踪督促机制不够完善；三是个别脱贫户和监测帮扶对象住房安全仍有改进空间。为更好地提高财政资金使用效率， 东营市财政局通过组织报告论证会、专家评审等方式，充分征求被评单位意见，提出以下改进建议：

（一）优化产业项目遴选，深入挖掘东营特色优势产业资源

《山东省财政厅山东省乡村振兴局等5 部门关于加强中央和省级财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的意见》 中明确指出：“重点支持具有较好资源禀赋、良好市场前景、带动增收能力强的种养业，延伸支持农产品精深加工、副产物综合利用和以农业产业为主体的一二三产业融合发展，统筹支持具有民族特色、地域特色的手工业。 ”鉴于此，评价组建议东营市各区县在以后的产业项目选择上， 可以侧重于有地域特色的种养业而非局限于光伏产业，在产业项目规划上，围绕“创新”“特色”做文章；在产业发展方向选择上，围绕“技术”“生态”突重围，坚持“一乡一业，一村一品”，科学发展特色优势产业，帮助特色产业提质增效，延伸产业链条，纵向发展，增加其可持续性和发展的内生性动力。

（二）加强项目业务管理，规范项目实施

1.科学设置指标体系。建议项目单位在设置年初绩效目标时，可参照项目规划、年度计划、行业标准或历史数据， 科学合理地设置绩效目标， 便于财政及相关部门依据绩效目标安排资金和实施绩效评价。

2.统一项目简介牌建设。建议东营市从市级层面对项目实施流程进一步梳理， 在衔接资金投入项目前期申报、中期执行、项目调整变更、项目监督管理、项目公示公告、项目后续管护等方面制定和完善相关要求，形成统一的标准，并严格督促各区县按规定要求落实。

3.建立健全跟踪督促机制。建议各区县严格落实跟踪督促制度， 持续加强资金政策落实情况跟踪督促，按规定的监督频率、内容、归档要求等开展跟踪督促工作，及时发现问题、推动整改，为资金管理和项目良好运行保驾护航。

（三）持续推进农村房屋安全隐患排查和整治工作

一是对经鉴定存在C、D 级安全隐患的房屋，各区县应督促相关乡镇（街道）进行全面整治，发现一户整治一户，确保消除安全隐患，对B级安全隐患的住房及时修缮；二是压实镇村两级工作责任，做到责任到人、任务到人，健全农房建设管理机构建设管理， 针对不同的房屋风险类别， 制定有针对性的方案， 进一步加大财政投入，真正做到“好钢使在刀刃上”；三是适当释放基层干部的自由裁量权， 在严格的监督体系下适当给予基层干部更多自由裁量的权力， 由基层部门根据实际情况及房屋隐患排查结果，及时为存在房屋安全隐患的人员提供房屋修缮等帮扶措施。

通过衔接资金绩效评价工作， 东营市各区县、 乡镇单位等增强了衔接资金管理使用的绩效意识，提高了资金管理使用的规范性，为今后不断提高财政衔接资金使用科学性和规范性奠定了基础。 下一步，东营市财政局将根据本次绩效评价意见，持续推进本次绩效评价工作的结果应用和反馈工作，高标准，严要求，督促相关项目主管单位根据评价结果进行整改，进而确保巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。