新发展阶段防范规模性返贫风险的机制设计与政策保障

王汉杰,袁铭璐

(西南大学 经济管理学院,重庆 400715)

一、引 言

脱贫攻坚战的全面胜利攻克了绝对贫困难题,随之而来的返贫风险成为了新时期亟需关注的重要问题。为此,2023年中央一号文件强调“坚决守住不发生规模性返贫底线”,并作出了完善监测帮扶机制、促进脱贫群体持续增收、增大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度等政策安排。这为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接奠定了坚实的基础。然而,部分脱贫群体的内生发展能力不足,贫困脆弱性凸显,脱贫成果仍不够稳固。[1]尤其是中西部民族地区、边疆边远山区和经济后发区的贫困脆弱性群体,容易受到自然灾害、政策调整和自身发展约束等影响,存在潜在的规模性返贫风险,可能引发返贫问题,[2-3]因此,巩固拓展脱贫攻坚成果面临巨大的挑战。

从理论来看,建立长效的分类防返贫预防和监测机制,能够动态地识别边缘易致贫户和脱贫不稳定户的致贫风险,从而采取点对点的帮扶措施,有利于阻断规模性返贫问题的形成,继而推进全面乡村振兴和全体人民共同富裕目标。但从现实来看,规模性返贫的预防和监测机制还尚未健全,[4]无法较好地匹配各地区的实际需求,返贫政策协调机制缺乏异质性和多维标准,[5]这直接制约了政策的实施效果。因此,厘清现有规模性返贫风险防范的政策体系,从分类防控的视角提出差异化规模性返贫风险防范的机制设计与政策保障,对于进一步巩固拓展脱贫攻坚成果、推进农民农村共同富裕具有十分重要的现实意义。

关于这一问题,已有研究重点关注了返贫概念界定、返贫风险诱因分析以及返贫治理研究。首先,返贫是指已脱离贫困的人口因某些原因无法维持正常的生存状况,再次陷入贫困的一种现象。[6-8]规模性返贫则是特定时期内一定规模人口发生的集中返贫,[9-11]同时伴随各类复杂的矛盾和挑战,极易引发“多米诺效应”和“风险传染效应”,形成系统性风险。[12]在返贫成因方面,学者们利用了FS方法[13]、TFR方法[14]和A-F方法[15]等,从可持续生计框架[16]、脆弱性脱贫理论[17]以及多维特别关注指数[5]等视角出发,探讨引致脱贫户返贫的原因和风险,总体而言,可分为内部的主体能力和外部的环境因素两方面诱因。从脱贫户个体来看,人力资本、物质资本、社会资本是返贫的主要成因,包括因病(残)返贫、文化性返贫、缺乏生计技能、家庭结构不合理和社会联系弱等形式。[7,17,18-19]从脱贫户面临的外部环境来看,自然灾害、社会动荡、经济危机、政策变动等外部因素可能导致贫困脆弱人口难以快速应对从而再度陷入贫困状态,包括生态环境失衡、社会保障缺失、农产品价格市场波动和基层政策执行偏差等形式返贫。[20-22]为防范和治理返贫,现有文献进行了多方位探讨。大量学者认为需关注人力资本积累,实现从外部帮扶到内生驱动的转变;[23]同时聚焦基础设施建设、政策体系完善、返贫风险监测与干预等方面,建立起长效返贫治理机制和常态化帮扶机制,守住守牢不发生规模性返贫的底线,推进全体人民共同富裕。[24-25]

现有关于返贫风险的诱因和防治措施的研究为本文提供了良好的理论基础和研究视角,但仍存在以下不足:一是已有文献更多地仅聚焦于个体返贫风险的诱发因素以及如何预防和治理返贫问题,对于规模性返贫问题的研究则相对较少;二是现有关于规模性返贫风险防控问题的研究主要停留于战略层面的讨论,对于返贫风险的分类防控考虑不足,亦缺乏相应的政策协同体系。鉴于此,本文将首先厘清现有规模性返贫风险防范的政策体系,探讨其中存在的问题与不足,进而从分类防控的视角提出规模性返贫风险分类防控机制与政策保障体系。相比已有研究,本文通过理论整合,探讨规模性返贫风险的分类防控体系,并针对不同的返贫风险提出相应的化解机制,以及针对不同的脱贫人口制定相应的培育机制,进而提出防止规模性返贫的政策启示,为巩固拓展脱贫攻坚成果提出了一系列具备可操作性的政策创新,能够在一定程度上弥补现有研究的不足。

二、防范规模性返贫的政策背景

(一)规模性返贫的诱发因素

规模性返贫是指由突发性冲击诱发的脱贫人口集体返贫现象。规模性返贫现象容易在脱贫完成的初期出现,是由于冲击和脆弱性耦合所致,具有突发性、密集性等返贫特性。突发性体现在返贫风险无法准确测定,如地震、洪涝等自然灾害对脱贫人口家庭生产和对个体基本生计的影响;密集性体现在特定的时期和空间内,返贫容易形成传染效应和链式反应,包括产业链断裂导致村落大面积返贫、气候恶劣引致种植户或养殖户群体返贫等。[7,10]由此可见,相对于零星返贫,规模性返贫对社会的稳定和健康发展具有更严重的威胁。

规模性返贫的诱发因素相对复杂,大致可分为内生因素和外生因素两类。在内生因素层面,脱贫户的脱贫内生动力不足是返贫的重要诱因。贫困地区人口的自我认知程度不高,长期的贫困导致脱贫人口深陷贫困耻辱感中,极大地影响了个人摆脱贫困的能力和信心,成为返贫发生的重要因素。[26]此外,由于惰性和消极性,许多脱贫户产生了对外部帮扶的依赖,没有培育出有效的内生脱贫意识,使其在帮扶结束后不久又恢复了贫困状态。客观来看,人力资本是导致目前中国出现返贫的重要原因,包括脱贫户的健康水平、教育和经验等。[7]张车伟的研究表明了营养和健康在劳动生产中的重要促进作用,实证表明因病导致健康水平下降将直接减少农户收入,带来潜在的返贫风险。[27]周亚虹等、程名望等将农村技能培训和工作经验纳入人力资本分析框架,认为脱贫户的可持续生计能力相对薄弱,在遭遇冲击后主动增强生计能力的意识不强,而开展技能培训与分享工作经验有助于纠正农户的自我认知偏差,增强其脱贫能力。[28-29]此外,家庭资产结构也十分重要。周迪和王明哲基于脆弱性脱贫理论,以消费情况作为判定贫困的依据来解释返贫现象,认为脱贫群体中必然存在部分资金匮乏的脆弱性脱贫家庭,当面临突发事件冲击时,该类家庭内部缺少抵御风险的储备资金,从而导致返贫。[17]

图1 1990-2023年联合国粮农组织食品价格指数数据来源:联合国粮食及农业组织

在外生因素层面,规模性返贫风险的诱因主要来源于自然、社会、市场、政策等方面,这往往更容易引起集中性致贫和规模性返贫。据应急管理部统计,2022年我国自然灾害以地质灾害、森林草原火灾为主,共造成1.12亿人次受灾,农作物受灾面积高达12071.6千公顷,导致直接经济损失2386.5亿元。与近5年均值相比,因灾引致的直接经济损失虽然下降了25.3%,但仍处于高位。自然灾害破坏了农村的基础设施,破坏了脱贫户赖以生存的农业资源,也阻断了农户的主要经济来源,甚至可能危及到脱贫脆弱人口的生命安全,最终使其再度回到贫困线以下。[30]在以农作物为主要经济来源的农村脱贫地区,农户的收入水平与农产品市场价格波动紧密相关。由联合国粮农组织食品价格指数(见图1)可知,1990—2023年间,食品价格指数持续波动,尤其在2020年至2023年间,植物油价格指数和谷物价格指数的波幅较大,经历了先涨后跌的过程,社会恐惧心理大大增加了市场负面情绪,加之新型冠状病毒感染引发的负面冲击,农村经济受到了一定影响。脱贫人口尚处于脆弱性脱贫阶段和贫困边缘,家庭资产积累薄弱,缺乏抵御冲击的有效机制,在经济市场动荡和新型冠状病毒感染暴发的持续威胁下,易引致大规模的返贫致贫。此外,返贫外生监测的缺位和政策落实的偏差成为了返贫的重要隐患。在贫困监测和治理过程中,部分基层部门没有深入走访贫困地区,未将扶贫资源精准、有效地服务于真正贫困的人群,出现“扶富不扶贫”现象。[31]扶贫政策的执行效力越低,返贫风险也就越大。

(二)防范规模性返贫的政策梳理

脱贫攻坚任务完成后,部分脱贫地区的经济产业仍较为落后,脱贫人口的自我发展能力不足。由于部分脱贫人口存在返贫风险,以及边缘人口存在致贫风险,一旦扶贫政策停止,这部分群体很可能再次陷入贫困。对此,国务院扶贫办颁布出一系列防止返贫的政策要求,对脱贫攻坚与乡村振兴的过渡和衔接作出政策指导,切实防止出现规模性返贫,相关政策如表1所示。

表1 防止规模性返贫的相关政策一览表

自2020年《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》明确将防止返贫作为后脱贫时代工作的重点任务,并作出了总体的工作安排与目标设定以来,国家陆续出台了防返贫的具体政策要求。政策对基础设施(如电力、公路设施)、金融服务、就业安置、疾病医疗、乡风建设、数字兴农、人才培育等方面提出了要求和意见,防止规模性返贫的政策体系逐渐完善。

在基础层面,相关政策聚焦农村发展薄弱环节,着力增强脱贫地区公共交通、水电工程、安置社区建设,提高地区服务水平和治理能力。此外,部分政策积极整改农村的封建乡俗,明确治理高价彩礼、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习,引导脱贫群体自觉践行移风易俗的长效机制,焕发乡村文明新气象。在发展层面,2022年国家乡村振兴局、教育部办公厅、人力资源和社会保障部联合启动的“雨露计划+”就业促进行动组织引导脱贫家庭的新成长劳动力接受职业教育,通过动员职业院校、用工企业、人力资源服务机构凝聚社会合力,为脱贫群体的长期发展奠基。随着经济化、数字化程度加深,《中国银保监会办公厅关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通知》要求银行业保险业聚焦农业强国建设重点领域,强化农村金融服务能力建设,提升“三农”领域的保险服务质效;《数字乡村发展行动计划(2022-2025年)》明确数字乡村发展的重点任务为升级数字基础设施、创新发展智慧农业、拓宽新业态新模式、提升乡村数字治理能力、构建乡村文化数字网络、深化网络帮扶政策等,充分发挥信息化在防返贫工作中的重要驱动引领作用,通过数字赋能促进农业农村全面升级。

三、规模性返贫风险防控机制中存在的问题

(一)规模性返贫防控机制的差异化不足

随着防止返贫工作的全面启动,全国各地也陆续印发了相应的防止规模性返贫的文件,相关举措如表2所示。

表2 全国部分省级行政区防止规模性返贫的主要举措

通过梳理各地防止规模性返贫文件可见,各省早已启动了防返贫的监测和帮扶机制。政策从巩固脱贫攻坚成果逐渐深入到拓展脱贫攻坚成果;从外部监测防止规模性返贫,到内部赋能实现脱贫人口可持续增收和脱贫地区有效发展,同时这也对各地做好后续监测和扶持工作提出了更高的要求。整体来看,部分省份的规模性返贫的防范机制大多是三个层面:一是脱贫个体自主申报;二是基层部门数据比对和专项排查;三是常态化筛查预警。对于脱贫个体自主申报,陕西、江西、云南等地区依托数字平台完善了农户的自主申请流程,提高了防返贫工作的组织化程度与透明度,数字平台的引入帮助提升脱贫农户的人力资本水平和信息化程度,更加注重对脱贫农户自身发展能力的培育;同时,河北省建立“村—镇—县”三级审核的快速响应机制,这有利于推动地区进行更加精准、高效和公平的监测和帮扶行动。对于数据比对和专项排查,多数基层政府部门设立了合理的预警标准,陕西、重庆等地对不同返贫风险的农户予以差异化预警标准,结合信息技术开展逐户逐项排查,确保精准控制返贫风险;江西省分类制定预警清单和排查工作,强调基层治理体系的完善,增强自治性和公共性。对于常态化筛查预警,江苏省分层分级推进行业部门信息实时更新,不断完善监测对象的基础数据库,统筹利用网络资源,定期集中排查规模性返贫风险隐患;江西省由基层干部设立专项小组,定期回访筛查,着重关注监测对象新增识别户或自然增减户的帮扶落实情况。通过“线上+线下”并行的方式,大部分省份和地区顺利开展了防止规模性返贫工作。此外,广西、海南等地充分考虑了区域发展差异,结合地方地理条件和文化根基形成特色产业、打造专项活动,实现多种要素的综合利用,提升脱贫地区经济增长的正向溢出效应,保障了当地脱贫群众稳定增收。

基于上述整理可以发现,目前规模性返贫风险防范政策的差异化仍有不足,主要体现在以下两个方面:其一,针对不同规模性返贫风险的化解机制缺乏异质性。现有政策的风险化解机制大多呈现系统化、规范化的特点,缺少对规模性返贫风险的分类探讨,即应对潜在返贫风险和显性返贫风险的针对性化解机制尚不完善,从而难以精准防范,例如:中西部偏远地区和东部地区所面临的规模性返贫风险和发展限制因素不同,需要与之匹配的化解机制予以控制;而陕西、重庆等中西部地区与江苏等东部地区尚未在突出风险差异、完善化解方式、提高支持效能方面分类施策。其二,针对不同脱贫群体的人才培育机制的差异化有待提升。目前政策体系仅停留在促进全体脱贫人口稳就业、稳增收层面,尚未关注到脱贫人口的思想转化和文化能力提升层面,难以考虑到不同类别的脱贫人群的个性化培育机制。因此, 如何从“输血式”帮扶转变为“造血式”帮扶,是当前培育防返贫内生性动力的关键所在。

(二)规模性返贫防控措施的精准性有待提升

返贫风险监测和防控措施的精准性很大程度上影响着规模性返贫是否发生。如何打通防止规模性返贫的“最后一公里”是实现精准防控的关键问题。有研究指出依托贫困脆弱性理论来加强防止规模性返贫的监测防控工作,如吕光明等通过测算脆弱线来甄别我国脱贫地区返贫防治的瞄准对象,再利用Logit模型找出瞄准对象动态变化的主要诱因,认为可以依托已有的全国扶贫开发信息系统,依据贫困脆弱性水平来制定返贫线标准,并定期进行动态调整,从而保障我国农村防返贫工作的精准开展。[32]从实践层面来看,云南省2021年首次设立了政府救助平台,通过手机移动端实现各种救助服务事项的申报,为突破防返贫监测的“最后一公里”提供了高效平台。据统计,2021年云南省政府救助平台收到的群众救助申请超过15万件,成功解决超过13万件。其中,救助涉及低保、就业、疾病、住房、饮食等方面,覆盖面较广,帮扶效率高,在此过程中脱贫群众的自我发展能力逐步增强。此外,江西省通过打造防返贫监测平台,以“自主申报、数据核对、干部摸排”三线并行模式实现了对规模性返贫风险的有效防控,同时推进对脱贫攻坚成果的暗访督导行动,深入村庄定期走访抽查核实,建立政策互动机制,提高脱贫农户的主体性意识,保障政策与需求相匹配。统计显示,2021年江西省累计识别存在返贫风险的农户共11.4万人,并消除了66.6%人群的返贫风险。

值得注意的是,虽然目前关于规模性返贫防控的理论研究和实践经验已取得了显著成果,但防控措施的精准性仍有提升空间。一方面,现有的防控机制存在一定的时滞性。以防返贫监测平台为例,脱贫农户在面临返贫风险时,首先需要在线上网站提交帮扶申请,经过数据审核等一系列流程后才能获取相应的帮扶措施。上述流程在实施过程中难免存在时滞,这可能加重脱贫农户的贫困状态,尤其是在面临重大疾病等问题时。另一方面,防控监测的精准度缺乏主动性。具体而言,大部分平台仅通过设立预警标准来瞄准返贫监测对象,没有对该群体进行分类排查,而是当农户自主提出需求时再进行帮扶。这类监测机制较为被动,防控措施缺乏精准性,无法及时、主动地捕捉返贫信号,从而使规模性返贫的防控措施与农户需求相偏离。

(三)规模性返贫的潜在风险挖掘不够深入

规模性返贫是在不稳定的社会生态体系中由返贫风险的叠加、扩散、连锁而逐渐形成的。一旦规模性返贫风险源被触发,脱贫群体将大范围地回到贫困线以下,这会对脱贫攻坚成果和社会稳定产生巨大的负面冲击,因此加强规模性返贫风险的预警和防控具有重要的现实意义。现有实践经验有效预防了显性返贫风险,但社会对于潜在的规模性返贫风险的挖掘还有待深入。

潜在规模性返贫风险包括自然因素、市场因素和主体因素。[11]长期以来,贫困与自然灾害总是相伴而生。自然灾害作为潜在的返贫风险,相比于其他因素而言抵御难度较大且不确定因素较多。在我国,农村脱贫地区大多分布于自然资源匮乏、生态环境复杂、易发生地震洪涝等灾害的地区。传统农业对生态环境的依赖性高,农户往往是“靠天吃饭”,维持生存的生产资料来源不稳定;传统农业体系下的农户综合素质较低,抵御灾害的能力有限,对灾害风险的预防意识和能力薄弱。[33]市场风险是新发展阶段下脱贫农户所面临的复杂风险。随着农村市场的不断完善和农户的市场参与度提高,农业保险、农产品期货期权等农村金融衍生品层出不穷,脱贫农户面临的市场风险呈现出多样化、高风险的特点,这将增大规模性返贫风险。此外,脱贫农户的主体因素是发生规模性返贫的内生原因,包括教育程度、健康水平、社会资本以及个人发展志向与意志力。当脱贫人口存在生计脆弱时易发生返贫;[25]当脱贫群众存在发展意志不坚定、内生动力缺乏时易发生规模性返贫。归根结底,持续性减贫仍然需要内生动力的激发,要求深入分析规模性返贫的潜在风险,多维度提升脱贫主体的基础素质。

目前地方性政策对于潜在规模性返贫风险的防控目标不够明确。大多数省份及地方部门采取的是统一标准的风险预警与防治机制,没有深入挖掘地方脱贫户面临的潜在返贫风险。考虑到不同脱贫地区的地理条件、发展基础和文化根基存在一定差异,基层政府后续应当根据地方资源的优势与劣势,灵活设计分类风险的化解机制与发展思路,完善防治规模性返贫的长效机制与政策保障体系。

四、规模性返贫风险的分类防控机制设计

(一)规模性返贫风险防控的目标定位

为坚决守住不发生规模性返贫底线要求,需要从多层次、多角度、多领域建立起长效防控机制和政策保障体系。明确规模性返贫风险防控的目标定位是进行机制设计的首要工作,可以分为总体目标和阶段性目标两类。

从总体来看,作为巩固脱贫成果的首要任务,防止规模性返贫的总体要求是落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接,构建内生持续发展的长效机制,实现脱贫人口的可持续发展,继而推进共同富裕进程。从发展阶段来看,又可分为短期目标、中期目标、长期目标。在脱贫结束初期,脱贫群体大多处于脆弱性脱贫阶段和贫困边缘,因此短期目标重点在于防范规模性返贫风险,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。随着脱贫成果的不断巩固,返贫风险逐步获得有效防控,因此下一阶段需要着力培育脱贫人口的内生发展能力,即中期目标在于实现脱贫人口的可持续发展。最后,长期目标在于实现脱贫地区与脱贫人口的共同富裕,这要求多元主体和群体共同参与,形成利益联结共同体,以实现可持续发展。

(二)返贫风险防范的国际经验借鉴

当前,全球减贫工作有了巨大进展,有关防返贫的政策措施层出不穷。下面对国际上主要的防返贫措施进行梳理和总结。

1.主要措施

在南非地区,发展中国家的儿童贫困问题根深蒂固。由于非婚生率较高,许多南非儿童饱受着社会恶习的影响,得不到健康的家庭教育和良性的社会互动,家庭、环境、社会等负面因素的冲击都可能加剧儿童犯罪、脆弱性问题,使其进一步陷入代际贫困的恶性循环。[34]在初期,南非政府采取社会援助转移支付的形式作为帮扶方案的主要内容,儿童可以获得儿童抚养补助金、寄养儿童补助金和照料抚养补助金三种社会资金援助,但有报告指出,这些外援资金并不足以满足儿童的需要。[35]随后,Barnes等量化出南非儿童遭受的剥夺程度,从收入、就业、教育、生活环境和照顾五个方面形成了市镇一级多重剥夺指数,这是首次在南非小地区层面尝试编制儿童多重贫困指数,该指数清晰地反映了全国的儿童贫困情况和重点领域,为地方一级政策和干预措施的制定提供了有效信息和重点方向。[36]南非加强了对重点贫困领域儿童的幼儿教育、基础教育、住房和生活条件的政策保障,特别注重儿童早期发展阶段的教育,同时将处于弱势地位的非贫困儿童也纳入政策保障范围,在充分满足儿童发展需要的同时还能够有效预防边缘脆弱性儿童重返贫困的发生。此外,南非政府强调了父亲在儿童成长过程中的重要地位,尽量降低因家庭教育的缺位导致儿童受虐待和贫穷情况的发生率。经过实践数据证实,南非儿童多维贫困率在各个地理位置上有不同程度的下降。[37]

在欧美地区,多数发达国家较早完成脱贫,并进一步开展了相对贫困的治理实践。许多欧美国家实行“救济+福利补偿”的防返贫模式,具体而言,政府一方面开展返贫风险的监测与防治,另一方面对存在返贫风险的人群进行福利补偿和帮扶以消除返贫隐患。Andreß和Heien通过梳理,总结美国通过政府主导、社会参与以及农民评判的方式,为农户提供直接或间接救助,并引导其参与村社治理,增强农户责任意识和村庄凝聚力,有效减缓了农村相对贫困问题。[38]2022年2月,美国农业部发布了“公平行动计划”,致力于改善包括黑人、西班牙裔、印第安人、亚裔美国人等农户在内的欠发达地区利益相关者获得项目和服务的机会,并且在8月投入高达250亿美元于“从学习到领导:培养下一代多样化的粮食和农业专业人员”计划中,为下一代人口创造更多的职业发展机会。此外,欧洲其他国家的贫困治理体系逐渐完备,不同国家的贫困治理工作的目标和侧重点有所差异,具体措施如表3所示。

表3 欧洲部分国家治理贫困问题的主要措施比较

2.成功经验总结

无论是发展中国家的减贫治理还是发达国家的相对贫困治理实践,都存在能够优化中国防治返贫政策体系的可借鉴之处。正如英国差异化的济贫政策,分阶段和地域制定帮扶政策,能有效缓解不同地域的贫困矛盾。此外,Omotoso等指出,目前大部分社会政策制定往往更倾向于最贫穷的群体,而其他社会弱势群体基本上被排除在政策体系之外。[39]南非和西班牙的社会经验表明,社会政策需要充分考虑处于弱势地位的非贫困群体,这对于解决脆弱性脱贫具有重要意义。近年来,欧美国家在农村相对贫困治理方面的机制逐步完善,大致总结如下:首先,明确贫困门槛和参考标准;其次,通过加强教育培训和就业引导的方式降低弱势群体的知识贫困和能力贫困,同时对该群体实施心理干预以降低隐形贫困;最后是完善防返贫监测机制,将存在返贫隐患的人群作为重点监测对象。[40]

3.启示

已有的理论研究和实践经验为中国规模性返贫风险的监测和防治提供了新的视角:其一,防返贫政策框架需要进一步扩大。贫困线的界定标准有必要从多维视角来综合考量,从而找出隐形贫困群体并予以监测。其二,从分类视角构建规模性返贫防控机制。充分考虑地区和个体的发展差异,因地制宜地进行政策配套设计。其三,着力培育内生发展能力。从主体参与度和扶志教育引领等方面激发脱贫群众的发展动力。

(三)规模性返贫风险的分类防控机制设计

1.风险监测预警机制

进行规模性返贫风险监测预警,首先需要准确界定返贫标准。目前在地方实践中,主要以“两不愁三保障”加上一定水平的收入贫困线作为返贫的识别标准,该标准主要参照的是脱贫攻坚期的识别标准,无法充分识别脱贫人口的发展能力,未来需进一步融入“发展能力”维度的指标,从而满足规模性返贫监测的多维需求。其次,合理设置返贫预警标准是预防规模性返贫的关键。脆弱性脱贫理论认为,贫困对象在脱贫初期处于贫困边缘,缺少足够的抵御风险冲击的资产储备,可能随时再度陷入贫困。[17]鉴于此,返贫预警标准线应适当提高,同时分层次设置预警标准。一方面,返贫监测标准的提高可以将更多贫困边缘人群纳入防控体系,而非仅关注重点返贫风险人群,避免机制设计与社会实际需求的偏差;另一方面,分层次设置预警标准,对重点监测对象予以针对性帮扶,对其他弱势群体进行常态化监测。最后,有效、可行的风险监测预警系统是落实防返贫政策的重要手段。随着数字化程度加深,线上防返贫监测平台得到了广泛应用与推广,大数据技术帮助各地政府掌握了精准信息,从而能够动态地、及时地推进返贫跟踪工作。但需要注意的是,根据中国家庭追踪调查2020年的数据,统计得出农村低收入群体(1)根据2020年农户家庭人均收入分布,将收入分布位于尾部25%的定义为低收入群体,即家庭人均收入不超过7500元的人群。中的移动上网率仅为40.15%,说明仍有将近60%的低收入农户从未使用过移动上网,且这部分群体大多是老龄人口,接受新技术的能力与意愿相对较低。这可能导致某些数字基础设施不完善的地区难以推进线上监测系统,因而需要建立“线上+线下”相结合的返贫监测体系,加快补齐落后地区的数字基础建设,健全数字乡村治理工作;同时应加强乡村老龄人口人文关怀,确保监测预警系统行之有效;强化数据的共享共用,通过信息化手段巩固拓展脱贫攻坚成果。

2.风险分类防范化解机制

不同脱贫地区的经济社会发展差异较大,所面临的返贫风险有所不同,这从客观上要求脱贫地区须建立差异化的风险化解机制,采取针对性的政策举措。精准把握返贫风险类别是构建风险化解机制的首要问题,再依据风险特点讨论出相应的解决方式。

根据返贫风险的程度不同,返贫可以分为零星返贫和规模性返贫。于前者,政策应以“重点对象重点防治”的模式开展,基层部门则负责贯彻落实,做好一对一的监测工作;于后者,政策需要积极完善和优化脱贫地区的特殊扶持政策,在突出支持重点、完善帮扶方式、提高帮扶效能上下功夫,从整体层面精准发力。根据返贫风险的诱因不同,返贫风险又可以分为自然因素、社会因素、市场因素、政策因素和内生因素等方面。对于自然风险,需要健全脱贫地区多灾种监测预警体系:一是制定统一的应急管理综合信息平台,实现地震、水文、气象等数据共享;二是加强专业勘测技术队伍建设,落实个人和干部责任,明确脱贫群众和干部的防治目标任务;三是针对重点薄弱地区,加强生态修复工程,提高脱贫人群的自然灾害抵御能力,引导脱贫农户适应气候、自然变化,预防饥饿和贫困;最后,还需完善后续重建保障工作。对于社会和经济风险,需要遵循经济社会的客观发展规律,因地制宜采取政策举措。具体而言,首先应充分了解地方资源的优势和劣势,灵活调整发展思路,加快形成地方特色产业,实现扶持资金的高效利用,进而营造真正益贫式的社会发展环境,为脱贫地区持续发展保驾护航。此外,可以充分利用普惠金融,提升脱贫农户的基本金融素养,借助保险手段缓解经济波动的负面冲击,降低脱贫农户的贫困脆弱性。[41]对于政策因素,一方面,地方政府在防返贫工作期间应尽量减少脱贫地区那些致力于长期发展项目的干部的频繁调任,从而避免政策失灵现象;另一方面,严格开展防返贫工作的监管,严厉打击地方存在的形式主义、官僚主义等问题。对于内生因素,则需要地方深入挖掘脱贫人口内生动力,变被动为主动。一是提升脱贫个体自主能力,继续统筹推进扶志扶智,加强职业教育和技能培训;二是提升脱贫地区自治能力,完善村委会治理体系,强调基层阵地内生发展能力的培育和建设。对应不同返贫风险变化,厘清化解机制和工作思路,才能使防返贫工作顺利开展。

3.内生动力分类培育机制

脱贫人群和脱贫地区的内生发展动力培育是一项系统性工程,涉及到多方利益主体,因此有必要分层分类构建对应的培育机制。首先,政府部门是脱贫地区和脱贫人口内生发展动力培育的重要主体,旨在为内生发展动力培育提供配套的政策支持体系,同时应合理利用资源禀赋和要素优势,吸引发达地区的市场资源,形成利益联结。其次,脱贫地区企事业单位是培育内生发展动力的有力支撑。由于脱贫地区产业发展能力有限、村部治理效能需提升,因此需要企事业单位等社会力量的对口帮扶和协同合作。由企事业单位牵头建立“一对一”“一对多”和“多对一”等对口帮扶机制,可进一步优化智力援助,将脱贫地区脱贫人口的被动性意愿转化为主动性、自发性行动。再次,在新发展阶段,新型农业经营主体是培育脱贫群体内生发展动力的重要补充。在脱贫地区积极引入专业技术人员,根据当地资源特点和优势,组建一支具备专业技能、多思路、懂管理的新型农业经营主体队伍,帮助脱贫人口掌握内生发展技能。此外,应发挥新型农业经营主体的示范带动作用,引导脱贫群众在典范学习中受启发,从思想上转变传统的发展理念。最后,基层干部是脱贫人口培育内生发展动力的重要保障。脱贫人口要获得长期内生发展能力,必须拥有良好的基层组织建设,依靠专业队伍的不断完善,切实强化整体工作效能。一方面,要提高脱贫群众在社会治理中的参与度,形成相互联结、相互成就、相互支持的良性过程;另一方面,要不断完善农村组织建设,利用多种组织形式开展内生发展动力的持续性培育。

脱贫人口是核心主体。内生发展动力培育是以脱贫人口为核心，多元主体共同参与的利益连带机制。客观来看，脱贫群众自身缺乏“造血”能力和自发性意识，仅依靠其单个主体无法形成协同发展的局面，因此要充分调动各参与主体的积极性和创造性，对不同脱贫主体建立相应的培育机制，合理打通梗阻。具体而言，可以从基本素质、社会能力、外界助力等维度构建内生发展动力培育框架。一是注重脱贫个体的基本素质提升。根据脱贫群众受教育水平不同，分类开展扶志扶智教育，对有特殊需求的脱贫群众提供汉字学习、上网学习、数学学习和职业技能指导，确保基础教育的全面覆盖；对有教育基础的脱贫群众开展市场素养、现代科技、法律咨询以及政治思想等宣讲和培训，激发脱贫群众确立自身发展目标，同时增强其自信心、参与感和幸福感。二是培育脱贫群体社会交际能力。对基础薄弱的脱贫群体开展普通话学习、生产经营培训、数字技能指导等；对具有一定社会经验的脱贫群体则开展生产经营专业知识学习、社会交往能力培训，加强脱贫主体的社会关系网络。三是转变外界助力方式，强调脱贫人群主体意识。一方面，为脱贫人群提供充分的就业和创新创业平台，以匹配不同年龄阶段、不同类型脱贫群体的实际需求，包括：落实就业支持政策，及时公布就业信息，引导脱贫人口合理就业；建立劳务协作平台，完善东西部跨区域人才对接机制，进一步加强就业供需对接；扩大社会保障范围和深度，合理发展公益性岗位，鼓励丧失自主活动能力的弱势群体实现自我价值。另一方面，应加强脱贫地区基础设施建设，培育地区性特色产业，包括：加速推进村庄高速公路、水利电力、互联网点等基础项目建设，做好垃圾分类、污水治理和资源回收等环境整治工作；构建村镇服务，提供就业指导、医疗救助、卫生健康、法律咨询等公共服务；结合地区优势培育出特色的、具有差异化的龙头企业，同时将特色产业项目下沉到脱贫村和脱贫户，带动相关产业发展，促进脱贫群众就业，共享产业成果。最后，培育长期内生动力需要坚持常态化激励。对于脆弱群体，需要及时掌握其思想动态，着力预防精神返贫；对于弱势群体，需要发挥社会保障的兜底作用，在帮扶过程中提升该群体发展能力；对于普通群体，可以借助金融手段、数字技术等优势，发挥金融对农户收入的保障作用，发挥数字化对农户增收的驱动作用。

五、规模性返贫风险分类防控机制的政策保障

建立规模性返贫的分类防控长效机制,需要有效的政策保障体系和措施予以实现。下面将从风险监测预警、风险分类防范化解以及内生动力分类培育三个层面进行具体的政策布控,确保上述机制的有效运行,精准控制规模性返贫风险。

(一)风险监测预警机制的政策保障

政策要协调综合优势,完善风险监测预警制度。一是抓好基层组织建设,夯实运行监测基础。诸如在公共交通、水电设施、基础教育、健康养老、职业培训等方面,保障不同脱贫群体平等地获得社会服务;建立村级、县级的信息互通和情报传递制度,捕捉脱贫地区发展中的趋势性问题,适时提出风险监控的修整建议。二是创新防返贫工作思路,提高风险监测的科学性。合理应用科技、金融等第三方手段赋能政策发展。在新发展阶段,不仅要充分发挥金融的普惠性优势,合理利用小额信贷支持脱贫地区经济发展,利用农业保险规避风险,稳定增收,还应当不断开发大数据、云计算等数字技术的优势,建立全方位、多层次、宏微观相结合的数据监测网络,准确及时地捕捉脱贫个体的返贫风险,实现立体化的运行指标监测。三是关注形式变化,做好预警,实现长远发展。政策需围绕不同时期的经济工作重心,不断更新风险监测的指标体系,建立先行指标,重点监测脱贫地区的基本指标,为实施有效调节提供参考依据。

(二)风险分类防范化解机制的政策保障

政策要依托风险监测的实际数据,分类制定防范化解的支持体系。一是因地制宜发展地方特色,根据地方资源创新返贫风险的防范化解模式。政策引导脱贫地区发展特色产业,建设绿色产业园、休闲农业园、有机种养殖园等特色农业项目,利用当地资源特点和独特地势,做出差异化定位,防范规模性返贫风险;再依托互联网平台发展旅游业、特色商业等附加值较高的新兴产业,盘活脱贫地区的思想、文化和经济,有力化解返贫风险,带动脱贫群众共享和发展脱贫成果。二是广泛借鉴不同风险的化解机制,搭建风险信息交流平台。一方面,应当充分了解脱贫地区的地方发展特色、地理条件、文化根基等基本条件,合理利用制度框架衔接多方主体的防返贫工作,既不能照搬照抄其他脱贫地区的风险化解模式,也要防止对本地区传统模式的“一刀切”;另一方面,借助互联网平台交流风险的分类化解方式,共享返贫风险的控制方法,协力筑起资源互助平台,对于类似的返贫风险,不同地区有机会分享其化解经验、总结教训。

(三)内生动力分类培育机制的政策保障

政策要根据脱贫地区和脱贫群众的重点需求进行优化,加大益贫式政策支持力度,因地制宜、分类施策,落实好分地区、分群体的精准防控策略,例如:面向脆弱群体提供特惠性保护政策支持体系,着力做好返贫风险的重点监测工作;面向脱贫大众提供普惠性政策支持体系,做好风险监测预警的常态化工作。一是注重文化、政治和社会素养的提升,激活脱贫主体的能动性和自主性。健全基础教育和高等教育鼓励政策体系,为不同发展需求的脱贫群体提供相应的发展路径;开展实用技能、经营管理、创新思维等培训,加强脱贫群众的励志性学习,在潜移默化中逐渐消除农村传统封建思想,激发致富动力;定期对脱贫人群进行政治素养和法律素养培训,拓宽脱贫人口的政治参与渠道,增强其社会参与感与责任感。二是完善技能培训体系,加大就业支持与保障力度。完善脱贫地区的技能培训政策体系,实行就业、创业分类指导,从而满足不同年龄阶段、不同家庭背景人群的实际需求;合理发展公益性岗位,依托乡村发展实际情况,通过以工代赈等形式提供就业,对丧失内生发展能力的群体通过兜底安置予以扶持。三是综合利用多方帮扶资源,培育有效的内生动力。通过加强东西部协作,搭建起资源共享平台。优先支持弱势脱贫人口就业,与此同时,密切跟踪风险密集区域的脱贫人口情况,及时落实好兜底保障工作;通过可持续发展机制和内生激励机制为脱贫地区政策的长效发展赋能,不仅能够带动更多外部资源向脱贫地区汇集,也为脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接、进一步推进农业农村现代化和农民农村共同富裕提供有力的政策保障。