民政部长崔乃夫：灯火阑珊处的光芒

宋春丹

民政是做什么的？这是崔乃夫到民政部工作之初，到处去问别人的一个问题。但当时没有人说得清，只能对他历数民政部的20多项具体工作。后来，崔乃夫自己总结出，民政工作就是“三个一部分”。

崔乃夫1982年担任民政部部长，1993年卸任，是新中国任期最长的民政部领导人，也是新时期民政事业的开拓者。

2023年4月4日，95岁的崔乃夫去世。

在许多老民政人眼里，崔乃夫是一位低调谨慎的学者型领导，作风干练，满腹经纶，善谋善断。他主政的11年，被公认为中国当代民政事业发展的黄金时期之一。

原民政部社会事务司司长张明亮曾担任崔乃夫的秘书，他告诉记者，崔乃夫对他说过一句话：“经济部门等重要部门处在聚光灯下，耀眼醒目，而民政部是在灯火阑珊处，但照样可以绽放光芒。”

1978年3月5日，全国人大五届一次会议决定，国务院设置民政部，任命73岁的程子华为民政部部长。民政部的前身为内务部，此时已撤销达10年之久。

这一年，程子华的老部下、50岁的崔乃夫进入民政部，担任政治部负责人。

1982年，民政部换届。在第一方案中，排名在前的部领导基本都是老革命，年龄最小的崔乃夫在副部长中排名末端。但改革开放初期国家推行干部队伍“四化”，经程子华举荐，崔乃夫就任民政部部长。

甫一上任，崔乃夫就开始考虑民政部的定位，这是他思索已久的问题。他分析了民政部的20多项业务后，发现“社会保障、行政管理、政权建设”可以涵盖民政工作，但民政工作又只占这三方面的一部分，据此提出了民政工作是政权建设的一部分、社会保障的一部分、行政管理的一部分这“三个一部分”的概念。

张明亮回忆，崔乃夫在民政系统很有威望，他性格内敛，不苟言笑，不怒自威。工作间隙，他大多在看书，或者思考问题。出差途中，他对很多历史典故都能脱口而出，其宽广的知识面让张明亮印象深刻。

张明亮说，崔乃夫用人不拘一格，任人唯贤。而且20世纪80年代中央要求大胆使用年轻干部，因此民政部越级提拔时有发生，有些年富力强的副处级干部被提拔为副司长，年龄多在40岁左右。

崔乃夫提出，副部长中要配备三种人：第一种是地市委书记，有主持地方工作的经验；第二种是地方民政厅局长，对地方干部发展有标杆意义；第三种是民政部的司局长，熟悉本部业务。这样组成的班子各有长处，也有凝聚力。在这样的思路下，吉林省延边州州委副书记张德江和天津市民政局局长范宝俊先后调任民政部副部长。

每天早8点，崔乃夫准时走进二楼最西侧的办公室，常常一口气工作到下午三点多，再稍事休息。张明亮当秘书时，办公室位于崔乃夫和张德江的办公室中间，两位领导休息时习惯都到张明亮的办公室来聊聊天，交流业务工作上的问题。

在张明亮印象中，崔乃夫和张德江风格迥异，但配合默契。崔乃夫沉静稳重，抓大放小，重在出思想、出思路、用干部，具体业务都交由副部长负责。张德江则性格活跃，充满激情，雷厉风行。

除重大会议外，崔乃夫讲话基本不念稿，只带一张自己在纸条上写的提纲。他讲话声音不大，会场总是鸦雀无声，否则听不见。他惜字如金，总是在听众意犹未尽时戛然而止，认为点到为止是最高境界，这样会引发大家思考，讲透就不会有这样的效果。

崔乃夫认为，政府各部门职能不同，就像打篮球有前锋、中锋和后卫，民政部门的任务更多是打后卫，发挥社会稳定机制的作用。他说，新中国成立初期民政部门曾有效解决了禁毒禁赌、妓女改造、灾区生产自救等问题，改革开放后民政工作的对象主要是“最困难的人”和“最可爱的人”（军烈属、老红军、革命残废军人等），新形势下一些老办法已经不行了。

他主张农村养老不能仅靠“养儿防老”，也不能全靠国家补贴，还是要以家庭为主，要引导农民自己投保，在有劳动能力时积蓄养老金，进入良性循環。政府包揽过多社会养老，不仅会让政府压力过大，对个人养老意识的培养也不利。救灾也是一样，中国是灾害频发国家，发生了灾害一要靠国家，二要靠保险，他说，当年曾提出搞农村灾害保险，但有人感到风险太大，怕赔付不起，所以不赞成搞，“殊为可惜”。

20世纪80年代初期，中国残疾人工作很薄弱。为了让残疾人群体也能自力更生，崔乃夫在80年代抓住乡镇企业和街道企业大发展的时机，提出小型、分散、集体为主的福利企业发展方针，并与财政部沟通，争取到减免税收的政策支持。很快，全国福利企业员工达200万，产值达到2000多亿元。

邓朴方回国后，想在中国成立一个残疾人福利基金会，建立类似美国、加拿大的康复中心。崔乃夫和卫生部部长崔月犁商议后，一致决定支持邓朴方。

1984年，中国残疾人福利基金会成立，挂靠在民政部下，崔乃夫在邓朴方母亲卓琳要求下出任理事长，李正、邓朴方等为副理事长。基金会刚走上正轨，崔乃夫就辞去了理事长职务，由邓朴方接任。

随着家庭联产承包责任制的推行，人民公社制度走到了尽头。而具体怎么改，中央把基层政权建设的任务交给了民政部门。

从1982年初到1983年10月，崔乃夫带领民政部做了大量调研，代中央起草政策性文件。文稿修改了20多次，摞起来有一尺多厚。其中，最关键的是确定乡镇政府和村民委员会设在哪里。

当时有人主张建大乡，也有人主张建小乡，有人主张在自然村建立村委会，在村委会之上建立村公所。崔乃夫组织力量调研后，力主在人民公社基础上建立乡镇政府，在生产大队基础上建立村民委员会。他认为这样折腾少，有利于集体资产传承，也有利于形成地域认同感和发展群众自治。

最终，中央采纳了这一方案。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。后来民政部牵头出台了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，被彭真称为“国家重要的基本法”，农村村民自治制度得以搭建起来。

崔乃夫就任民政部部长伊始就在为财政缺口忧心。全国有数以亿计的优抚、救济、受灾和残疾人口，但国家财政拨款很有限，民政系统没钱，要填补资金缺口，必须找到一条切实可行的路子。

1984年，崔乃夫与一位海外华人会谈时受到启发，想到了发行彩票这条路。他组织了一系列调研，发现大多数国家不论意识形态如何，经济发展水平如何，都不同程度地以发行彩票的方式筹集资金，弥补国家财政对福利事业拨款的不足。

1986年春天，崔乃夫与国务院主要领导一起出差，晚上住在湖北神农架。晚饭后，张明亮陪崔乃夫散步时，迎面与这位领导相遇。他问崔乃夫民政工作好不好干，崔乃夫说最难的是资金匮乏，一些社会福利事业很难发展，希望国务院能多拨些经费。对方问需要增加多少钱，崔乃夫说每年大约20亿。对方说国家没钱，有没有什么别的办法。崔乃夫说，可以依靠群众有奖募捐打通社会筹资通道，还介绍了民国时期发行“黄河水灾救济奖券”、淞沪抗战后发行“航空彩票”的情况，对方求学时曾耳闻目睹过“航空彩票”热，认为这个办法具有可行性，要他进一步研究，回去写个报告。

在宜昌开往武汉的船上，国务院领导召开了一场小型会议，崔乃夫介绍了发行彩票的设想。但一些人担心遭到老同志的反对，引起姓“社”姓“资”的争论。

崔乃夫回京后，立即派考察团去苏联和东欧国家考察，并买回了彩票样本。经过反复论证，民政部当年8月18日向国务院报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，建议每年发行10亿元的有奖募捐券，考虑到个人承受能力，面额不宜过大，以1元为好，经初算每年可筹集资金5亿元。报告还建议，成立中国社会福利有奖募捐委员会，作为发行有奖募捐券的法人。

12月20日，国务院常务会议原则同意开展社会福利有奖募捐活动，并提出意见：除民政部门外，其他单位和个人一律不准搞类似彩票活动；应把精神病人包括进帮助对象里；由民政部组织“社会福利有奖募捐委员会”，可请一些知名人士参加；要从严控制，只限社会福利。

由于事关重大，崔乃夫又受命代拟了给党中央的报告。1987年2月5日，中央书记处讨论通过了报告，报送中央政治局常委。报告获原则通过，只在返奖奖金数额上小有争议。

按中央指示，中央统战部召开了民主党派负责人会议，崔乃夫作了专题报告，与会者一致赞成在中国发行福利彩票。最后决定，不以民政部名义，而以群众组织名义发行彩票。

1987年6月3日，民政部成立了“中国社会福利有奖募捐委员会”，聘请赵朴初、程子华等为名誉主任，荣高棠、钱伟长、冰心等22人担任名誉委员。崔乃夫担任“中募委”主任，民政部副部长章明、中国残疾人福利基金会理事长邓朴方为副主任，国务院44个有关部委负责人担任委员。这是新中国成立后的第一家彩票经营、管理机构。

中募委成立之初身无分文，经崔乃夫协调，财政部借款550万元做开辦费，要求三年内还清。

为了不引起社会反感，当时彩票定名为“中国社会福利有奖募捐券”。返奖率暂定为销售额的35%，15%作为发行成本，剩下的作为社会福利资金。彩票印制成本从预计的3分5降至2分左右。

1987年7月19日，中募委召开最后一次试点工作汇报会。此时距发行日期不到10天了，但没一个省市表示做好了准备。崔乃夫说：“我们发行彩票的事早已通过中国新闻社在国外造了舆论。香港的报纸也说大陆7月份要发行彩票，现在一张发不出去，这怎么讲？”

最终，河北决定率先试水。7月27日，有奖募捐券首发式在石家庄举行，副市长孙永生带头买下第一张彩票。一个月后进行了第一次彩票摇奖，一等奖为2000元。

当时有两家媒体对有奖募捐提出了质疑，认为这是不合理的集资手段。经交涉，两家媒体都做了澄清。

到1990年，中国彩票销售额已达6.47亿元，550万借款也如期还清。

自1987年创立至2022年底，中国福彩累计销售26458.37亿元，筹集公益金近8000亿元。中国福彩发行管理中心副主任陈鲁南在2022年曾撰文表示：福彩虽然由民政部门负责发行销售，但筹集的彩票公益金科教文卫体各部门都在使用。除支持民政系统的养老机构、救助站、儿童福利院、精神卫生福利院等机构建设外，还向中央财政上缴了大量资金。中央财政通过福彩和体彩上缴的公益金，向社保基金注资近3000亿元，并用于支持各项公益活动的发展。

勘界是民政部20世纪八九十年代面临的一项十分棘手的工作。在张明亮看来，崔乃夫对勘界问题的处理，很能体现他的为政智慧。

改革开放后，因争夺资源权属，省际边界纠纷逐渐增多。其中，山东和江苏在微山湖地区的边界纠纷是一个相当典型的复杂案例。两省1953年的协议规定“以湖田为界”，但湖田会随着水位涨落变动，协议也未定义什么是湖田，因此纠纷频出。两省都寻求重新划界，江苏希望恢复传统的分治格局，山东则希望维持统管。

1980年秋，两省基层社队有4名社员因械斗致死。国务院派出民政部和水利部组成的工作组赴湖区调研，两省汇报了5个划界方案，都意在突破1953年协议。工作组提出“以湖中心线为界”方案，两省对此分歧很大，方案无果而终。

1983年9月，又有4名社员在械斗中死亡。10月23日，国务院再次派出工作组赶赴湖区，由崔乃夫带队。

崔乃夫初次会见两省官员就开宗明义地说：“时间我不想拖，这儿谈不成，请两省同志到北京，由国务院、中央书记处去解决。每年都这样，打死人，我们不好向群众交代。”

江苏和山东拿出的五个方案基本没有实质性变化，工作组提出一个“小解决方案”，即：1953年经政务院批准的行政区划不变，湖田、湖产和水面的管理不变，南四湖地区的水利由淮委统管不变，对湖中发生争议的湖田、湖产按照双方群众实际使用情况和经济情况予以划分。

崔乃夫说，划界不能只考虑之前的协议，还要维持双方基层群众的利益均衡，如果划界后一边群众天天吃肉，一边群众天天喝汤，那这个界是不容易划的。因此要做的就是在有争议的地方划一条线，“使群众能活下去”。

该方案也未能达成协议。崔乃夫承诺，将不同意见都带回北京去，让中央领导同志兼听则明。

1984年1月20日，国务院副总理万里在听取崔乃夫汇报时说：“国务院要作明确决定。现在看从各方面权衡利弊，还是把双方打架闹事多的村庄划归山东省统一管理比较好。”万里指示工作组，由民政部研究提出具体方案，代国务院起草通知，如两省没意见，就按通知执行；如有意见，国务院开常务会议，请两省领导参加，会上做出决定后两省必须执行。

2月上旬，工作组拟出新方案：凡近三年来没有发生争议，由江苏省沛县群众收获的地段应允许其继续收获，但在行政区划上仍属山东省微山县管辖；凡近三年来发生争议和械斗的地段，以自然村为单位，连同以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县。

两省依旧无法达成一致。4月18日，国务院副总理田纪云主持微山湖工作会议。他说，国务院多次研究、权衡利弊，认为工作组的方案比较切实可行，并裁决：行政区划基本不变，水利统一管理不变，群众对湖田湖产现有经营权基本不变，对湖产和湖田争议最尖锐的地方，在行政区划上作些小的调整。对此江苏还想表态，田纪云说：“民主的阶段已经过去，现在是集中。”

但大问题解决了，还有“中问题、小问题”。

1984年5月，鲁苏两省在徐州举行会议，研究落实中央指示。两省在划村庄的数目上又有分歧，从5月的徐州会议一直研究到7月的济南会议。山东方退让到“划28留10”（28个村庄划归微山县，10个村庄放弃湖产），江苏方退让至“划7留5”。另一个争议是，在没有村庄的地方应该划在何处才能既让微山县统管湖面，又能尊重沛县沿湖群众入湖生产的习惯。

在协商期间，崔乃夫要求部里和省里的人超脱一些，“悠哉悠哉”，让基层去“叮当叮当”。见迟迟没有进展，他劝告微山、沛县两县不要“以身试法”，否则限期一到，两县主要领导对调；如仍然无法达成协议，则就地撤职。

最终，国务院发布109号文件裁决：14个村庄划归微山县，6个村庄仍留在沛县，但这些村庄的群众不再进入湖区经营湖产。湖西大堤以西有微山县管辖的村庄和湖田的，应以村庄和湖田为界；没有的地段，则以湖西大堤东堤脚起向东延伸60米处为界。

张明亮记得，苏鲁两省签字时，时任江苏省省长顾秀莲说：“崔部长，我签字，江苏人民要骂我。”崔乃夫说：“你是为江苏人民和子孙后代做了件大好事，让他们可以安定生活了。”

两省还在如何确定“东堤脚”上产生分歧。1984年11月底，崔乃夫劝前来北京汇报的沛县县长：“为什么赔了夫人又折兵呢？为什么敬酒不吃吃罚酒呢？”1985年3月，他对两省代表团说：“不要把事情扩大，等中央出面采取强硬措施。现在的中央不是软弱无力的中央，还是通过协商解决好。”

直到1986年，江苏省民政厅还准备趁崔乃夫在江苏视察时向他汇报微山湖问题，崔乃夫说：“我处理微山湖的问题有三个不满意：江苏不满意、山东不满意、我也不满意。我不能再解决了，再解决去找总理。”

至80年代末，国内省际边界纠纷共发生了800多起。民政部会同有关部门调研后认为，其根本原因是行政区域界线不清，多是由习惯线、争议线组成，真正具有法律效力的仅占5%。为了根本解决问题，崔乃夫向国务院建议，全面勘定行政区域界线。

1989年，国务院批准民政部会同有关部门在宁夏、陕西等6条省级界线上开始试点。1995年起，勘界工作全面展开，国务院成立全国勘界工作领导小组，组长由国务委员担任，办公室设在民政部。七年后，行政区域界线全部划定。

崔乃夫曾说，他一生受两个人的影响最大。

第一个是程子华。崔乃夫1950年调到山西，担任山西省委书记程子华的秘书。同年10月，程子华调任全国供销合作社主任，第二年崔乃夫也调进京，在程子华手下担任科长。他将程子华视为入门导师。

第二个是原兰州大学校长江隆基。江隆基曾担任北大党委书记，在20世纪50年代实际主政北大，反右后被调往兰州大学担任校长兼党委书记。崔乃夫很崇敬江隆基的人品，称之为“一个真正的共产党员”，认为自己在为人处事和做管理上深受江隆基影响。

崔乃夫从1958年起在兰大工作了20年，先后担任党委宣传部部长、教务长等职务，其间大部分时间都在政治运动的冲击之下，只有1961年至1963年间能用心做事，在教务处配合江隆基整顿教学。那时，他头脑中有一本“字典”，学校讲师以上的教师情况他都了如指掌，教师开课也都由他批。但就在学校工作稍有起色之际，更大的政治运动接踵而至，因为派性太严重，工作难以进行。崔乃夫决定找一块净土，于1978年离开了兰大。

崔乃夫曾说，兰大是他深入了解社会的一个窗口。他在兰大期间，头脑中对人与人之间的关系、一个单位的构造和内部矛盾等都形成了自己的认知模型。他担任民政部部长后，在分析社会现象时会拿兰大的人和事作为样本来剖析。

1993年，63岁的崔乃夫主动请辞，并推荐民政部副部长、党组书记多吉才让为继任部长。他退休后经常从媒体上关注民政工作的动向，但具体事情从不过问，也不参与。

他曾说，担任民政部长11年，最大的遗憾就是在法治化、专业化等方面做得不足，在立法工作方面还比较薄弱。

他认为，民政工作在整个社会中所起的最主要作用是照顾弱势群体，是社会安全网的最后一道防线。民政干部必须把主要精力集中在这方面，像毛泽东所说，要学会弹钢琴，需要的地方全点到，但是要注意哪些音重哪些音轻。

1993年底，时任民政部副部长阎明复找到崔乃夫，提出成立一个“中国福利慈善协会”。崔乃夫思考和调研了数月后，认为此事可行，但建议把“中国”改为“中华”，这样有利于更好地团结海外华人，更好地与中国香港、澳门、台湾地区的慈善组织交流合作；把“福利”两字去掉，因为福利是政府的事，慈善是民间的事，而中华慈善总会的定位应该是公益社会团体。他提出，应办一个有别于政府、立足于民间的独立慈善机构，不向国家要编制、人员和经费。1994年4月，中华慈善总会成立，崔乃夫出任首任会长，阎明复等出任副会长。

退休后，崔乃夫少与人往来，而是拜书法家欧阳中石为师，悉心研习书法。崔乃夫位于中華慈善总会的办公室临近华国锋住所，因此他偶尔会去同样喜欢书法的华国锋家聊聊天，交流书法。

收藏奇石也是崔乃夫为数不多的爱好。他无论走到哪都会下意识地关注各种石头，也常去逛石头市场，对石种的特点和产地都如数家珍。

他最享受品石时的悠然和惬意。他说，每个人都是这世间的匆匆过客，一切繁芜都是羁绊，生存的最高境界就是人与自然的和谐，而石头恰恰体现了人与天地万物之间的亲和关系，从赏石中可以体味人生之“道”。（本文参考了吴贵民、卢芳的《1982—1993民政记事》、田雷的《继往以为序章》）

（摘自《中国新闻周刊》2023年第22期。作者为该刊记者）