上海乡村振兴示范村空间分布特征及连片发展建议

■ 薛艳杰

上海在实施乡村振兴战略进程中，按照点（单点探索的示范村）→片（多村共建的片、带、组团等）→面（全域所有规划保留保护村）的空间次序渐进式展开，探索出一条超大城市实施乡村振兴的推进路径。2018年，上海率先启动乡村振兴示范村建设试点，至2022年，推进至第五批，已建及在建乡村振兴示范村累计110余个。经过不断探索实践，上海乡村振兴示范村建设取得了较明显的阶段性成效，但也存在一些局限与问题。进一步引导推动乡村振兴示范村由点及片建设发展，是上海立足新发展阶段，实现乡村振兴示范区域扩围增效，全面推进乡村振兴的重要路径与抓手。

一、上海乡村振兴示范村空间分布现状

随着上海乡村振兴示范村数量逐年增多，空间分布特征逐渐显现，主要包括：

（一）位于永久基本农田保护区

上海乡村振兴示范村遴选的前提条件是各区2035总体规划确定的保留村保护村，这些村一般都具有较好的农耕基础和乡村特色，并将长期保有农业，因此大部分与永久基本农田分布范围一致。将各区乡村振兴示范村分布现状与其永久基本农田规划图进行对比，可以看出各区确定的乡村振兴示范村基本都位于永久基本农田保护区内。

（二）区际分布由均衡化向差异化转变

2018年，上海第一批乡村振兴示范村创建之初，共遴选了9个试点村，每个涉农区1个，区际之间均衡分布。自第二批起，各区示范村数量开始出现差异，总体呈现近郊区较少、远郊区较多的分布格局特征。从五批乡村振兴示范村总量来看，近郊区和远郊区之间呈现较明显的梯度差异，全市2/3以上的乡村振兴示范村位于崇明、浦东、奉贤、金山和青浦等五个区。

（三）区内布点由分散化向集中化转变

随着乡村振兴示范村数量逐渐增多，各区的示范村布点逐渐呈现由分散化向集中化转变的趋势特征。一些区的乡村振兴示范村明显集中于本区农业农村大镇，例如松江区的示范村全部位于浦南四镇，闵行区的示范村集中于浦江和马桥两镇。一些区近年已开始引导推动乡村振兴示范村集中连片建设发展，初步形成了连片化、组团化、条带状等空间结构特征。例如，宝山区将罗泾镇的塘湾村、海星村等五个地域相连的村确定为乡村振兴示范村，较早地探索乡村振兴示范村成片联动发展机制；《浦东新区乡村振兴“十四五”规划》提出以S32公路、大治河沿线之间的中部地区为实施乡村振兴战略的主战场，重点打造中部乡村振兴示范带。

二、上海乡村振兴示范村连片建设的主要意义

依托乡村振兴示范村已具备的良好基础与优势，引导构建集中连片的乡村振兴示范片区，具有重要意义。

（一）有助于适度加快上海乡村振兴进程

根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，到2025年全市将建设150个以上乡村振兴示范村。相对于全市行政村总量而言，仅占十分之一略多，总体覆盖面较小；也存在点上盆景的局限性。进入“十四五”时期以来，我国“三农”工作重心已转向全面推进乡村振兴，上海发展阶段及综合水平全国领先，资金、人才、科技、市场等支撑力拉动力较强，有条件在全面推进乡村振兴中走在我国前列。《上海市乡村振兴“十四五”规划》也明确提出要“在全国实施乡村振兴战略中走在前列、作出示范”。目前乡村仍是上海的短板与薄弱环节，但上海乡村也具有其他地区乡村不可比拟的优势与潜力，经过近五年以点上为主的探索实践，进一步推进乡村振兴示范村连片建设发展，是上海适度加快乡村振兴进程，促进乡村振兴示范区域扩围增效的重要路径与抓手。

（二）有助于破解单个示范村建设瓶颈

在上海乡村振兴示范村建设中，土地是比较突出的共性瓶颈问题。对单个示范村而言，存在因建设用地指标不足或空间布局限制等导致一些项目无法落地，或用地可调整空间小、难度大、周期长，整体建设进程受阻等问题。但若置于镇、区等更大区域格局中谋篇布局，则可以通过指标总体平衡、空间布局优化调整等探求破解路径。例如，松江区泖港镇探索土地指标镇级统筹，推动曙光村和曹家浜村两村联动发展。从乡村产业振兴来看，上海郊区城市化水平高，农业农村受城市影响强烈，传统优势特色弱化，就单个村而言，可观、可食、可购、可参与、可慢享的资源及产品较少，客源吸引力、停留时间及回头率不足，季节性、潮汐性波动较明显；而通过示范片区建设，可以整合多村资源，丰富乡村产品，延长乡村产业链，产生“1+1＞2”的发展成效，增强乡村振兴区域整体的内生优势及长效发展动力。

（三）有助于重塑国际化大都市乡村风貌

因地处高度城镇化的超大城市郊区，上海乡村被城镇、产业园区、基础设施等多种非农用地分割得比较破碎，较多乡村自然肌理受到不同程度的破坏，传统乡村风貌特征弱化。而乡村作为上海超大城市稀缺而宝贵的资源，在乡村振兴中更要突出与城市互补的功能与特色，有必要对“乡村性”进行修复和重塑。建设乡村振兴示范片区，要更加重视保护各村的底蕴与特色，将地理空间相连、具备连片建设条件的若干村农田、水系、林地等乡村自然风貌进行整体规划建设，优化乡村空间结构，促进耕地集中连片，建设多样化的自然廊道，加强区域内农田、水系、林地、村庄等的连通性，重塑乡村自然肌理，打造连续性的乡村景观，重构自然、开敞、宁静的乡村空间，再现自然气息浓厚、乡村底蕴明显的大尺度乡村风貌区，使上海成为繁荣繁华的国际化大都市与宁静自然的美丽乡村并存典范。

三、上海乡村振兴示范村连片建设的政策思路建议

2021年4月，中共上海市委、市人民政府《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》发布，明确提出“打造乡村振兴示范片区”；同年7月，《上海市乡村振兴“十四五”规划》进一步提出“推进示范村集中连片建设，将已建、在建示范村串点成线，打造乡村振兴示范片区”；新修订的《乡村振兴示范村建设指南》也提出了区域联动、连片建设、连片发展的要求。为进一步引导推动更多涉农区开展乡村振兴示范片区建设，提升上海乡村振兴示范区建设发展成效，提出以下政策思路建议。

（一）研究制定市级专项指导政策

为深入贯彻落实市委、市政府《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》《上海市乡村振兴“十四五”规划》等政策规划要求，建议研究制定关于上海市乡村振兴示范片区建设的专项指导意见或建设方案，明确全市乡村振兴示范片区建设的总目标和总要求，建设任务和创建方式，以及市级层面的支持保障措施等重点内容，以此引导推动各涉农区更积极、更明确、更有效地开展乡村振兴示范片区建设探索。

（二）依托乡村振兴示范村建设示范片区

新的乡村振兴示范村选点中，可将与已建及在建乡村振兴示范村集中连片作为优先遴选的条件，鼓励各区在乡村振兴示范村分布比较密集，具备连片化发展条件的区域优先布点，为打造示范片区奠定空间格局基础。对于空间分布上已经相对集中的若干乡村振兴示范村，尤其一镇多点，具备连片化建设发展条件的各村，着力串点成线、成片、成团，打造连续性的乡村田园风貌，推动各村资源要素整体统筹、充分共享，建立联动共赢发展机制，整合升级为乡村振兴示范片区。一些区虽然乡村振兴示范村分布尚比较分散，但是规划保留保护村较多，是上海未来乡村格局的主体空间，也是全面推进乡村振兴的重点区域，可以因地制宜，以现状零星分布的乡村振兴示范村为节点或核心，划入周边若干具备集中连片建设发展条件的村，直接建设乡村振兴示范片区。

（三）以镇级区域为主体单元推进

乡村振兴示范片区选址的首要条件是若干村在空间分布上直接相连或邻近，另外从更具可操作性的角度，宜尽量不打破行政管理单元。建议起步阶段以镇级区域为主体单元探索推进，主要因为：一是与《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确的乡村区域范围一致，是对乡村振兴促进法的具体落实；二是上海乡村建设发展所依据的直接上位规划是以乡镇区域为主的郊野单元（村庄）规划，同时乡镇政府承担着农村经济社会发展的直接领导和管理职能，在镇域内进行跨村的用地布局调整、资源统筹利用、集体资产使用和收益分配等可操作性更强；三是乡镇的区域空间尺度一般比较适中，村与村之间具有地缘相近、人文相亲等优势，更易于塑造连片的乡村风貌，推动各村经济社会联动发展。当然，具备建设发展条件和需求的地区，也可直接探索区内跨镇共建乃至跨区共建的乡村振兴示范片区。

（四）建立市级支持保障机制

一是建立用地支持机制。各涉农区每年新增建设用地指标，研究确定一定比例用于支持乡村振兴示范片区建设，区、镇通过农民相对集中居住等在乡村减量化获得的建设用地指标，优先用于满足乡村振兴示范片区建设需求。在严格保护耕地和永久基本农田的前提下，支持在乡村振兴示范片区建设中，积极稳妥探索耕地占补平衡、建设用地增减挂钩等新机制新模式。合理简化郊野单元规划修编程序，支持通过科学合理的用地指标总体平衡、布局调整等措施，保障乡村振兴示范片区建设发展的用地需求。二是加大资金支持力度。对乡村振兴示范片区建设，可考虑设立高于目前单个示范村的村均奖补资金标准；探索示范片区涉农补贴资金整合发放机制，改革资金使用制度，使各示范片区可根据建设发展的实际需要规范、灵活、高效地使用。设立乡村振兴示范片区建设基金，引导政策性银行加大对乡村振兴示范片区建设的融资支持。三是探索建立分阶段、动态化的乡村振兴示范片区建设验收评估机制。例如三年框架形态初步建成，初步验收；五年初见成效，二次考核；十年成效明显，再次评估，并相应建立奖补激励机制等。四是完善配套政策，引导激励国有企业带动社会资本积极参与本市乡村振兴示范片区建设，缓解区、镇政府资金压力，同时通过引入市场化、专业化力量，为乡村发展注入新的源头活水，拓宽乡村区域固有的发展思路模式，更好地对接城市需求，挖潜乡村优势，激活乡村资源要素潜力，培育现代乡村产业，并与村集体经济发展、村民增收等建立长期关联机制，增强乡村振兴示范片区的发展活力与可持续发展动力。

（五）优化乡村振兴示范片区交通网络

完善乡村振兴示范片区的内外部交通网络。一是开展进入乡村振兴示范片区的主干路建设改造，完善交通标识，提高外部尤其是市区进入乡村振兴示范片区的通达性、便捷性，促进城乡之间资源要素流动及融合发展。二是完善连通乡村振兴示范片区内各村委会、主要功能区、重要节点等的乡村道路及沿线标识，提高示范区内各村之间的交通通达性，促进各村资源共享及联动发展。在乡村振兴示范片区内部，兼顾美学价值和景观功能，打造便于通行、适宜游憩的最美乡村路；有条件的区域可增设慢行通道，建设专供步行及自行车通行的乡间小路，回归乡村独有的自然、宁静、慢生活等环境与体验。在乡村振兴示范片区积极开展四旁绿化建设，以绿廊、绿带等连通区域内的村落、农田、水域及其他自然开敞空间，重塑连续性的乡村田园风貌。□