综合保税区设立与产业结构优化:实证检验与影响机制

杨仁发,刘金辉

(安徽大学a.经济学院;b.创新发展战略研究院,安徽 合肥 230601)

改革开放以来,我国产业结构不断优化,但与发达国家的“三二一”产业结构发展模式存在一定差距。随着我国进入新发展阶段,产业结构亟需进一步优化。“十四五”规划明确提出要加快发展现代产业体系,推动产业结构优化升级,着重强调要提升产业链供应链现代化水平。伴随新一轮信息革命和创新驱动的冲击,推动城市产业结构优化和现代产业体系构建已然成为我国产业发展的重要发力点。然而产业政策的实施会影响国内市场竞争,带来挤出效应,其产业结构优化效应的有效性并未达成共识。而贸易政策有利于国内外资源流动,打开国际市场大门,拓宽产品销路,产业结构优化效应显著。其中综合保税区作为承接国际国内贸易往来的重要载体,在城市产业结构优化历程中充当重要角色。《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》提出:综保区是开放型经济的重要平台,对发展对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级发挥着重要作用。深化综保区功能开发有利于提高产品国际竞争力,完善城市产业现代化体系,推动城市产业结构升级。

一、文献综述

国内外学者对贸易政策的研究主要集中于经济功能区,大致分为三个层面。一是经济功能区对地区经济发展的影响,多数文献表明经济功能区的设立通过政策效应和溢出效应[1]、物质积累和技术创新[2]、产业结构调整[3]、扩大就业规模[4]等多种途径对地区经济发展水平产生积极影响,对邻近地区具有显著的溢出效应[5],并且这种影响呈现出“边际递减”的规律[6]。二是经济功能区对地区对外贸易的影响,学者在分析经济功能区的政策效果、比较优势和产品竞争力的基础上认为经济功能区政策可以显著促进地区企业进出口[7-8],且经济功能区内部企业出口数量、种类以及质量都明显高于外部,这种影响存在显著的区域差异和产业差异[9-10]。三是经济功能区的产业结构优化效应,袁其刚等从地区异质性和产业异质性角度研究发现,经济功能区对企业生产率影响呈现出倒U型,一定程度上可以提高企业生产率,优化产业结构[11]。李贲和吴利华分析了开发区设立促进企业成长的“政策效应”和“集聚效应”[12]。戴萍萍等利用省级面板数据得出,保税区和出口加工区对产业结构高级化产生负向作用,对合理化起正向作用[13]。李富通过分析中国—东盟自由贸易区对我国制造业的影响发现,自由贸易区有效改善了我国制造业的产业结构,有助于其更高效率的发展[14]。此外,部分学者通过实证分析综保区对就业结构[15]和区域经济增长[16]的影响,进一步肯定综保区作为“地区增长极”对地区产业结构升级的促进作用。

产业结构优化是一个动态过程,伴随着相应主导产业更新迭代和要素向生产率高的部门流动,最终实现生产要素的合理配置和产业结构的稳固发展。干春晖等从产业结构变迁的两个维度将产业结构升级分为产业结构合理化和高级化,发现两者对经济增长均呈现显著的正向作用[17]。关于产业结构优化效应的研究中,肖琬君等研究发现,外资进入主要通过城市内产业间和企业间资源再配置效应实现产业结构优化[18],张林研究表明双向FDI的支持作用有利于产业结构升级[19],郭凯明等分析了传统基础设施和新型基础设施在供给侧的产业结构优化效应的差异性[20],孙伟增等验证了交通基础设施影响产业结构升级的分工效应、趋同效应和学习效应[21],韩峰和阳立高研究发现生产性服务业专业化集聚通过发挥规模经济效应和技术外溢效应推进产业结构升级[22],张治栋和黄钱利在此基础上加入了产业集聚的竞争效应对产业结构的促进作用[23]。

综上所述,并没有文献直接阐述综保区的产业结构优化效应,因此本文尝试从以下方面做出探讨:一是从城市层面出发,运用多期DID策略考察综保区设立的产业结构优化效应,实证分析综保区设立对城市产业结构升级的促进作用;二是在研究综保区设立的产业结构优化效应基础上分析综保区设立对不同地区产业结构的影响,以期给不同地区的产业结构发展提供参考依据;三是分析综保区设立影响城市产业结构升级的内在机制,为评估综保区的政策效果提供文献支持。

二、政策背景和理论机制

(一)政策背景

20世纪90年代以来,我国借鉴国外自贸区的成功经验,在沿海地区设立保税区等海关特殊监管区域,并取得一定成果。随着我国加入WTO和世界经济走向全球化,保税区面临功能缺失、优势消减等难题。在此背景下,党中央国务院为更好适应全球贸易发展潮流开展了综合保税区试点工作,并于2006年设立中国第一个综合保税区——苏州工业园综合保税区。苏州工业园综合保税区设立加速了地区资源流动,有力提升了我国产品的国际竞争力,为综保区在全国推行奠定了良好基础。截至2021年1月,全国综保区数量达到147个,占全国现有海关特殊监管区域的90%以上。综保区数量和规模不断扩张,成为推动地区产业结构升级的重要增长极。此外,江苏是全国拥有综保区数量最多的省份,高达20个,海南、甘肃、宁夏、西藏四个省区各自仅有1个。从地区分布来看,东部地区综保区数量多于中西部地区,设立时间也较早,这种具有明显时间特征和区域特征的政策为多期双重差分研究提供了一个良好的“准自然实验”,有助于系统地评估综保区设立对产业结构的冲击。

为了保障综保区科学发展,国务院多次出台政策引导海关特殊监管区域整合优化:2015年印发《加快海关特殊监管区域整合优化方案》,2019年出台《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》。作为“开放新高地”“创新孵化器”“改革试验田”,综保区试点城市凭借突出的政策优势和高水平服务吸引了周边产业集聚,加强了各产业协同发展,极大发挥了产业结构优化效应。海关总署数据显示,2021年我国综保区实现进出口总额39.1万亿元,同比增长21.4%,明显高于全国对外贸易增幅,综保区已然成为促进地方经济发展、推动城市产业结构升级的重要引擎。

(二)理论机制

1.外资进入有利于综保区发挥产业结构优化效应。综保区的政策优惠会降低企业的生产成本和交易风险,进一步优化营商环境,吸引更多的外资投入到有发展潜力的产业,并带动相关产业发展。外商直接投资是推动我国产业结构变迁的重要原因之一,外资和国外管理模式涌入引导区域内部自由进行加工储存、贸易中转等业务,企业相应调整生产方式和组织架构,形成规模经济[24]。外资涌入为我国经济发展带来资本和技术,推动我国产业由劳动密集型转向资本密集型和知识密集型,丰富了出口产品的种类、数量和质量,有利于加快我国产业结构升级,提高我国的出口竞争力[25]。实际利用外资金额增加,有利于企业扩大再生产,完善生产管理方式,优化资源配置,大幅度提高国际贸易和国际物流的发展水平,推动我国的出口结构和产业结构由劳动密集型向资本密集型和技术密集型迈进,有助于城市产业结构升级。

2.基础设施完善有利于综保区发挥产业结构优化效应。综保区设立之后,地方政府会加快基础设施建设,其中包括标准厂房、物流仓储基地等生产配套设施以及通信、综合服务区和城市道路等基础设施。基础设施建设具有显著的外部性,特别是交通和通信基础设施有利于劳动、知识、信息等要素的传播,促进了产业专业化分工[26]。在需求侧,基础设施水平的提升可以刺激服务业与制造业互动,影响居民的消费和投资结构,在供给侧,基础设施建设可以拉动产业间劳动与资本的替代,提高企业生产效率,促进城市产业结构升级[27],尤其综保区的设立可以有效联动国际国内两个市场,降低贸易成本,进一步扩大市场范围和产业规模[28],实现城市产业结构优化升级。除了传统基础设施建设,人工智能、互联网、医疗服务等设施的优化也会推动产业朝着新兴产业和高技术产业演进,加快城市产业结构优化。

3.产业集聚提升有利于综保区发挥产业结构优化效应。作为一项贸易特殊政策,综保区吸引劳动力、资本等生产要素的地理集聚,促进产业内部和产业之间的关联,为地区产业集聚提供了良好平台。一方面通过选择效应加剧“优胜劣汰”的竞争机制,提高区域内企业的服务质量和产品质量,实现企业生产效率的提高和各产业协调发展[29];另一方面通过集聚效应共享“资源蓄水池”和中间投入品,形成规模经济和外部经济,促进技术进步和知识溢出,提高区域内部和邻近地区的资源配置效率,对城市产业结构升级产生积极作用。

三、模型设定、变量选取和数据说明

(一)模型设定

考虑综保区设立的时间特征和区域特征,参考杨仁发和李胜胜的方法[30],选用多期双重差分策略实证分析综保区设立对城市产业结构升级的影响。具体模型如下:

Ii,t=β0+β1Di,t+Xi,tγ+λi+γt+εi,t

(1)

式中Ii,t是被解释变量,表示第t年i城市的产业结构水平,包括产业结构合理化和产业结构高级化两个方面,Di,t是本文的核心解释变量,表示第t年i城市是否设立综保区的虚拟变量,Xi,t是控制变量,λi和γt分别表示城市固定效应和时间固定效应,εi,t表示误差项。本文设置了treated和post两个虚拟变量,treated表示处理组和控制组的虚拟变量,处理组表示某城市设立了综保区,treated取值为1,控制组表示某城市并未设立综保区,treated取值为0;post表示政策时间的虚拟变量,对于已经设立综保区的城市,定义设立年份以及此后年份为1,之前的年份为0,未设立综保区的城市取值为0;同时生成本文的核心解释变量双重差分项D=treated*post,代表综保区政策的净效应。

(二)变量选取

1.被解释变量。产业结构优化效应,即产业结构不断优化实现各产业协调发展。本文借鉴干春晖等的研究方法,将产业结构升级分为产业结构合理化和产业结构高级化两个维度衡量综合保税区的产业结构优化效应[17]。对于合理化的测度,部分文献从要素资源利用角度着手,运用产业结构偏离度E来衡量产业结构合理化程度。其公式为:

(2)

其中,E是产业结构偏离度,Yi表示i产业的产值,Li表示i产业的就业人数,Y表示地区生产总值,L表示地区就业人数,i=1,2,3,分别表示一二三产业。Yi/Y表示i产业产值占地区生产总值的比重,Li/L可以看作i产业就业结构,当经济处于均衡状态时,各个产业的生产率水平相同,产业结构偏离度趋向于0,因此E便可衡量要素投入产出结构耦合程度。E值越大说明产业结构越不合理,但是结构偏离度并未考虑不同产业的异质性。本文选用泰尔指数并对其取绝对值来衡量产业结构合理化,并记作tl。其公式为:

(3)

相对于产业结构偏离度而言,泰尔指数更重视不同产业对产业结构的相对贡献,tl为负向指标,越趋向于0,说明产业结构越合理。

产业结构高级化是指各产业向高技术化、高集约化演进的过程。本文选用第三产业产值与第二产业产值之比来测度产业结构高级化,并记为ts,ts的值越大,说明第三产业产值增长速度大于第二产业产值增长速度,即社会经济朝着服务化发展,产业结构向高级化演进。

2.核心解释变量。核心解释变量为前文设置的双重差分项D,代表综保区设立的政策效应。

3.介变量。(1)实际利用外资(fdi)。综保区设立增强了地区产业对外资的吸引力,资本流入以及生产管理模式的革新有利于企业生产率提升,推动产业结构优化。(2)基础设施建设水平(infra)。本文选用城市公路密度作为衡量基础设施建设水平的指标,即公路里程与行政区域土地面积之比。政府设立综保区之后会加大基础设施投资,加快生产要素流通,进而促进产业结构优化。(3)产业集聚水平(aggl)。本文借鉴孙浦阳等的经验,采用年末单位从业人员数与行政区域土地面积的比值衡量产业集聚水平[31],产业集聚反映城市产业之间的共性和互补性,有利于不同产业间资源和信息等要素共享,加速产业结构优化。

4.控制变量。结合已有文献对控制变量的选择和数据可得性,选取以下控制变量:(1)地区经济发展水平(lngdp),产业结构优化基于地区经济发展水平,本文选取地区生产总值的对数衡量经济发展水平来控制经济水平的干扰;(2)政府干预程度(gov),由于政府决策会影响产业结构发展,本文使用地方财政一般预算内支出的对数衡量政府干预程度;(3)消费结构(c),选用社会消费品零售总额占地方GDP的比重来表示当地的消费结构;(4)金融发展水平(fin),选用城市年末金融机构各项贷款余额占GDP的比重表示城市金融发展水平。

(三)数据说明

本文数据来源于《中国城市统计年鉴》以及各省市统计年鉴,综保区设立基本概况来源于《中国开发区审核公告目录(2018版)》,选取2003—2019年这一时间跨度,以避免加入世贸组织带来的冲击。由于部分城市的撤销、设立以及更名,本文删除部分城市,并对数据进行处理,最终选取全国262个城市2003—2019年的面板数据进行实证研究。表1展示各个变量数据特征。

表1 主要变量描述性统计

四、实证研究

(一)平行趋势检验

选用双重差分法评估综保区政策效果,首先要验证处理组和控制组之间是否满足平行趋势假设,即在政策冲击之前处理组和控制组具有相同发展趋势,在受到政策冲击后,处理组会偏离原来的发展趋势,与控制组产生显著差异。图1为平行趋势检验结果,可以看出,不论是对产业结构合理化还是产业结构高级化,在政策时点之前均不显著,说明控制组和处理组在政策施行之前的变化趋势具有相似性,在政策时点之后开始显著,说明综保区设立之后,产业结构优化效应受到政策冲击,处理组发生显著变化,满足平行趋势检验,确保了综保区政策的有效性和双重差分模型的可行性。

图1 平行趋势检验结果

(二)基准回归结果

表2展示了综保区设立的产业结构优化效应基准回归结果,列(1)和列(3)核心解释变量的系数在1%水平上显著,初步说明综保区设立有利于城市产业结构升级,并且对合理化的影响大于对高级化的影响。加入控制变量之后,列(2)核心解释变量的系数在5%水平上显著为负,列(4)核心解释变量的系数在1%水平上显著为正,进一步证明综保区设立显著促进城市产业结构升级。从列(2)可以看出控制变量经济发展水平和消费结构的系数显著为负,说明经济发展水平的提升和居民消费结构也有利于城市产业结构合理化发展,而政府干预程度的系数显著为正,可能原因是政府重视高新技术产业的发展,使得产业结构偏离合理化发展,金融发展水平的系数显著为正,说明金融机构的发展水平导致城市产业结构向第三产业倾斜,一定程度上不利于合理化进程。列(4)中经济发展水平的系数显著为负,可能原因是经济增长提高了人们的生活水平和人口素质,但并未全面推动人力资本迈向高端,导致劳动力大量集聚于第二产业,而金融发展水平的系数显著为正,说明金融发展水平明显推动第三产业的发展,促进城市产业结构向高级化迈进。

表2 综保区设立的产业结构优化效应基准回归结果

(三)稳健性检验

以上结果证明综保区设立的产业结构优化效应显著,为验证基准回归结果的可靠性,本文选用3种方法进行稳健性检验。

1.更换被解释变量衡量指标。借鉴韩永辉等提出的产业结构合理化的衡量指标sr来代替泰尔指数绝对值tl[32]。公式为:

(4)

同时本文对sr先后进行了缩尾和取对数处理,处理后的指标记作lnsr,lnsr既考虑不同产业的权重又保留产业结构偏离度的特点;对于产业结构高级化,本文选取第三产业产值占GDP的比重来替换,并记作ts2。回归结果如表3前两列所示,城市产业结构合理化lnsr和城市产业结构高级化ts2的系数显著说明综保区设立有利于产业结构合理化和高级化发展,确保了基准回归结果的稳健。

2.被解释变量滞后一期。考虑内生性和反向因果的影响,本文对被解释变量分别滞后一期进行回归,表3的列(3)和列(4)显示核心解释变量D的系数均通过显著性检验,说明综保区设立显著促进了城市产业结构的合理化和高级化发展。

3.剔除特殊年份。综保区设立通过影响实际利用外资以及对外贸易等方面对城市产业结构升级产生影响,国际经济局势发生动荡必然会制约产业结构升级。考虑到2008年美国金融危机严重影响全球贸易和经济发展,本文参照姚星等的方法将2009年的数据剔除然后进行回归[33],以减少异常事件对回归稳定性的冲击。列(5)和列(6)显示核心解释变量D的系数显著,说明在剔除了异常年份的数据之后,综保区设立依然有利于城市产业结构合理化和高级化。

表3 稳健性检验

综上所述,在采取更换被解释变量衡量指标、被解释变量滞后一期及剔除特殊年份三种方法进行回归之后,综保区设立依然能够显著促进城市产业结构升级,进一步保证基准回归结果的稳健性。

(四)异质性分析

1.城市拥有综保区数量异质性。考虑到各个城市设立综保区的时间以及拥有的综保区数量不一致会对城市的产业结构发展水平产生不同程度的影响,为了验证城市设立综保区时间早晚和综保区数量多少与产业结构优化效应是否一样,本文按照城市拥有综保区数量进行异质性分析,在基准回归模型的基础上加入了交互项Di,t*num,构建了新的回归模型:

Ii,t=β0+β1Di,t+β2Di,t*num+Xi,t+λi+γt+εi,t

(5)

其中,num代表城市拥有的综保区数量,其余变量均与基准回归模型具有相同意义,回归结果如表4所示,列(1)交互项Di,t*num的系数显著为负,列(2)交互项Di,t*num的系数显著为正,均表现为促进城市产业结构升级,说明拥有多个综保区更有利于地区产业结构升级,进一步肯定了本文的基准回归。

2.东部和中西部的地区异质性。由于东部地区和中西部地区经济发展水平等方面存在差异,综保区设立对不同城市产业结构发展的影响也会不同,因此本文分东部和中西部两个层面分析综保区设立效果,回归结果如表4所示。从列(3)和列(4)可以看出综保区设立对东部城市产业结构合理化的促进作用并不显著,而是有利于中西部城市的产业结构合理化发展,这种现象可能是由于东部城市凭借区位优势和政策优势,产业结构合理化水平几近瓶颈,导致综保区设立显著促进中西部城市产业结构合理化进程,对东部城市产业结构合理化影响较小;列(5)和列(6)显示综保区设立促进东部城市的产业结构高级化发展,对中西部城市产业结构高级化作用并不明显,可能在于产业结构高级化是在合理化的基础上不断演进的,东部城市合理化水平较高,更利于高级化发展,因此综保区设立对东部城市产业结构高级化的促进效果更为显著。

表4 综保区异质性回归结果

五、机制分析

基于上述分析,进一步考察综保区设立通过实际利用外资(fdi)、基础设施建设水平(infra)和产业集聚水平(aggl)三个中间变量对产业结构优化效应的影响,借鉴温忠麟和叶宝娟的研究方法,构建以下综合的中介效应检验模型[34]。具体方程如下:

Ii,t=α0+α1Di,t+α2Xi,t+λi+γt+εi,t

(6)

Mi,t=β0+β1Di,t+β2Xi,t+λi+γt+εi,t

(7)

Ii,t=η0+η1Di,t+η2Mi,t+η3Xi,t+λi+γt+εi,t

(8)

其中,M表示中介变量,包括实际利用外资fdi、基础设施水平infra和产业集聚水平aggl三个方面,其余变量与基准回归模型一致。若α1、β1和2均显著,说明存在中介效应,若1显著,说明中介变量Mi,t表现为中介效应,否则表现为完全中介效应。

1.综保区设立通过吸引外资促进产业结构优化效应。表5列(1)显示,综保区的设立显著促进了实际利用外资,列(2)和列(4)显示实际利用外资水平有助于推动城市产业结构合理化和高级化进程,并且通过了1%的显著性检验,列(3)和列(5)为运用中介效应模型的回归结果。对于列(3),双重差分项D的系数为负,但是不显著,fdi的系数在1%的水平上显著为负,实际利用外资fdi为完全中介。对于列(5),双重差分项D的系数在5%的水平上显著正,实际利用外资fdi的系数1%的水平上显著为正,说明综保区设立有利于外资涌入,发挥产业结构优化效应。

表5 机制分析回归结果1

2.综保区设立通过完善基础设施建设促进产业结构优化效应。表6列(1)显示双重差分项D的系数在1%水平上显著为正,列(2)表示基础设施建设水平显著,列(3)表示在基准模型中引入infra之后双重差分项D和基础设施建设水平的系数依然为负显著,说明综保区设立确实通过改善基础设施建设水平促进产业结构合理化,但表7的最后两列显示,综保区通过提高基础设施建设水平促进城市产业结构高级化这一路径并不显著。

表6 机制分析回归结果2

3.综保区设立通过提高产业集聚水平促进产业结构优化效应。表7列(1)显示,双重差分项D的系数显著为正,说明综保区的设立可以显著提高城市的产业集聚水平,列(2)和列(3)产业集聚水平系数不显著,表明产业集聚水平这一中介变量并不能促进城市产业结构合理化,列(4)和列(5)显示产业集聚水平显著为正,说明综保区设立确实通过提高产业集聚水平加速产业之间的纵向延伸,引导产业结构高级化发展。

表7 机制分析回归结果3

六、结论与政策启示

本文利用2003—2019年我国262个城市面板数据,选用多期双重差分作为识别策略考察综保区设立的产业结构优化效应。实证结果表明:(1)综保区的设立显著促进我国城市产业结构合理化和高级化,并且通过了稳健性检验;(2)异质性检验发现,综保区有利于东部城市产业结构高级化和中西部城市产业结构合理化发展,对东部城市产业结构合理化和中西部城市产业结构高级化进程并无显著促进作用;(3)机制分析可以得出综保区设立的产业结构优化效应主要是通过吸引外资、完善基础设施建设和提高产业集聚水平三种渠道来实现,其中外资涌入有助于城市产业结构合理化和高级化进程,而基础设施建设水平的提升仅有利于产业结构合理化,产业集聚水平的提高仅有利于城市产业结构高级化。

政策启示:(1)综保区要明确自身发展定位,积极发挥综保区的产业结构优化效应,合理调整政策发展目标,充分激发自身“承前启后”的潜力,把握综保区服务质量,积极适应新形势下城市产业结构升级步伐。(2)地方政府要正确把握产业演进方向,有效发挥综保区优化资源配置的调控作用。综保区应配合相应产业政策,克服城市产业转型升级过程中的效率低下等障碍,充分依托政策优势和地区优势,巩固城市主导产业地位,引导传统产业及新兴产业积极发展,实现产业结构转型升级。(3)政府应注重城市之间发展水平的差异,因地制宜,合理分配要素,推动地方经济高质量发展。对于欠发达地区要以提高经济发展水平为目标,鼓励产业协同发展,兼顾产业内部和产业间的均衡发展,针对经济发展基础较好的地区,在提高原有产业发展效率的同时,通过政策优惠呼吁新兴产业和高技术产业,激发产业创新能力,推动城市产业高质量发展。(4)除吸引外资、改善基础设施和提高产业集聚水平外,要积极探索综保区推动城市产业结构升级的其他渠道,正确把握综保区和产业结构升级的双向因果关系,通过提高产品竞争力和扩大企业进出口规模等方式,推动综保区和地区产业的协同发展。