古代巡视制度的形成与演变

李宪堂

【关键词】监察制度 巡视制度 形成演变 【中图分类号】K23 【文献标识码】A

巡视制度是我国古代中央政权对地方进行行政监察的主要形式。它发端于原始社会后期的部落联盟时代，肇兴于秦汉大一统专制王权的建立，成熟于传统政治文化如日中天的隋唐，完备于中央集权盛极而衰的明清，在强化社会治理、维护中央集权方面发挥了重要作用。

古代巡视制度的发端与演变

据《尚书·尧典》记载，尧舜时期就有了“五载一巡守”的制度。《尧典》为战国儒生根据史传旧文编纂而成，是有一定的史实基础的。西周时期，天子巡守地方成为定制，同时还设“方伯”，负责对地方诸侯的监督和管理。春秋战国时期，国君有“巡县之制”。

秦朝创建独立的监察制度：中央设御史大夫，为丞相之副，位列三公，掌监察、纠劾百官；在地方上，派御史驻郡，称“监御史”，负责监察郡内官员违法犯禁之事。此乃监察制度肇兴之始。

漢承秦制而多有变通。汉初，中央设御史大夫为最高监察长官，以御史中丞为副，负责检举、弹劾百官，并派御史巡视郡国。汉武帝时，将全国分为13个监察区，称州部，各设刺史1人，刺史“掌奉诏条察州”（《汉书·卷十九上》），每年秋天出巡，对所属各郡“六条问事”——“六条”的提出意味着对督察的内容和处置的依据进行了详细规定。同时各郡设督邮一职，负责督察县乡。东汉时期，原来13个州部被重新规划为1个中央直辖区（司隶）和12个州。司隶的最高长官为司隶校尉，负责纠察朝廷百官和京师近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政绩，弹压不法豪强，受理沉冤大案。东汉末年，由于朝纲废弛导致刺史权力膨胀，逐渐变为凌驾于郡守之上的一级行政长官。

晋代继承了派遣御史巡察郡县的制度，并且御史有“风闻弹奏”的权力，即可依据传闻直接向皇帝陈奏。到南朝时，皇帝往往选派身边亲信担任“典签”，定期或不定期巡视地方。

隋朝在御史台外设谒者、司隶二台，其中御史台掌纠察朝廷百官，司隶台监察京畿和郡县，谒者台掌奉诏出使，持节巡察。

唐代以御史台总掌隋时御史、司隶和谒者三台事务，形成一台三院的格局。御史台是中央专司监察的最高机构，“掌以刑法典章以纠百官之罪恶”（《新唐书·百官三》）。御史台下设台、殿、察三院。侍御史所在称台院，掌纠举百官，必要时可参与三法司审判；殿中侍御史所在称殿院，主要负责朝仪纠察；监察御史所在称察院，掌“分察百僚、巡按州县”（《新唐书·百官三》）。察院派出的巡视官员称“巡察使”“宣抚使”“存抚使”等。唐中宗时，朝廷将全国划为“十道”，每道设巡按使，代表中央巡察州县。唐朝光宅元年（684年），废御史台，改置左、右肃政台，前者负责军官和朝官的纠察，后者主管监察地方。后来，左台也有了监察地方的职能。两台每年春秋两季派出观风俗使和廉察使巡察州县。神龙元年（公元705年），两台改称左右御史台。中唐以后，节度使、刺史等可带御史衔，称外台，监察权再一次与行政权合体。

宋初在中央与府、州、军、监之间设“路”，一开始类似于汉朝的监察区。路属机构有转运司（漕司）、提点刑狱司（宪司），两司都兼有监察本路地方官吏之责，故称“监司”。监司在下辖州军巡行，随时解决发现的问题。神宗熙宁二年（1069年），两司外又增设提举常平司（仓司）。三司本来就是因事而设的行政和司法机构，赋予监察权的结果最终会导致监察职能的失效，不过三者分权互制减弱了监察失效的危害。

元初，御史台设殿中司、察院，其中殿中司主纠察朝廷百官贪赃不法与其他渎职犯禁行为；察院设监察御史三十二员，定期出巡地方。后来为便于行政，又在江南和陕西地区分设派出机构——行御史台。行御史台对御史台名义上有隶属关系，实则都是直接向皇帝负责，两者职级也基本相同。元初还在山东东西道，河东陕西道，山北东西道，河北河南道设置了提刑按察使一职，掌管纠劾辖区内官吏之不法犯罪行为，分隶于御史台、行御史台。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）间，朝廷将全国分为二十二道监察区，同时改提刑按察司为肃政廉访司，“每道仍设官八员，除二使留司以总制一道，余六人分临所部，如民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之。俟岁终，省台遣官考其功效”（《元史·世祖本纪》）。肃政廉访司名义上隶属御史台和行御史台，但亦有相当大的自主权，可以越级直接奏报皇帝。

明洪武十五年，改御史台为都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，属下御史巡按全国。朝廷先后出台一系列法规和章程，致力于巡视制度的标准化、规范化。明成祖时，将全国划分为十三个监察巡视区，各设监察御史一名，按时分道出巡。监察御史直接对皇帝负责，拥有“大事奏裁，小事立断”（《明史·职官志》）的专断之权。同时地方各省置提刑按察使司，负责辖区内官员的巡查纠弹。

清代沿用明制设都察院，将明代的十三道监察御史增加到十五道，监察御史既负责巡察地方，也有权纠劾朝中官员。清代的省级长官由明代的三司改为布政使和提刑按察使两司。提刑按察使又称臬台，主管辖区内的司法与巡察，其下属机构称“巡道”。另外，各地总督、巡抚往往领有都察院右都御史、右副都御史、右佥都御史等衔，在行政管理外兼有巡察职能。

古代巡视制度的基本原则与经验教训

作为专制王权自我持存的内在机制，历代王朝自上而下的“巡察”在整肃吏治、维护社会秩序方面发挥了无以取代的作用。然而，专制权力的属性决定了，再完美的制度安排都敌不过人性的贪婪。可以说，中国传统巡视制度形成和演变的过程，就是在相关各方势力的博弈中由建立、退化、腐败、崩溃再到重建的不断循环的过程。政治过程其实是人性和制度博弈的过程。人性是相通的，巡视制度建设的基本原则也具有一定的普适性。根据对历代经验的总结分析，这些原则主要有：