湄公河流域国家的制度重叠困境：基于泰国和越南的案例研究

高湑喆 夏莉萍

※作者單位：外交学院外交学与外事管理系

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摘要：21世纪以来，欧洲和东南亚国家均积极利用制度重疊策略解决特定议题领域的实际问题。欧盟国家在安全合作领域进行的制度重叠产生了正面的溢出效应，有助于欧洲一体化进程，但东南亚湄公河流域国家在水资源领域的制度重叠却使得该区域合作环境受到不利影响。有关这种差异的逻辑路径为，大国的地区竞争越激烈，地区国家越秉持“国家至上”理念，地区规范越强调共识与非正式性，地区国家针对于特定议题领域的制度重叠越容易产生负面溢出效应，令区域局势紧张，反之亦然。一方面，泰国原为解决水资源议题领域问题的区域合作制度被延展为澜沧江—湄公河合作，但美国秉持冷战思维，借机推出湄公河—美国伙伴关系进行竞争，地区合作环境由此受到消极影响；另一方面，受地区“国家至上”理念的驱动，再加之“东盟方式”提供的便利条件，泰国和越南两国根据自身利益设计并领导了“三河流域机制”和“四国机制”，以解决水资源领域的具体问题，并进一步争夺区域领导权，区域合作环境又一次因流域国家的制度重叠而恶化。不论是从结构层次还是区域层次来看，湄公河流域国家的制度重叠最终产生了负面溢出效应。泰国和越南两国在湄公河流域的制度参与现状清晰体现了湄公河流域国家的制度重叠困境，这为东南亚地区未来的制度发展提供了启示。在东南亚国家处理具体议题领域事项的过程中，东盟的内外“中心性”必须得到加强。

关键词：制度重叠；大国区域竞争；国家至上；“东盟方式”；湄公河流域

［中图分类号］ D99;TV213.4           ［文献标识码］ A               ［文章编号］1003－2479（2023）06-61-15

The Institutional Overlap Dilemma of Mekong Basin Countries：

A Case Study Based on Thailand and Vietnam

Gao Xuzhe， Xia Liping

Abstract： Since the 21st century，European and Southeast Asian countries have actively used institutional overlap to solve specific practical problems. The institutional overlap of EU countries in the field of security cooperation has produced positive spillover effects， which is conducive to the European integration process. However， the institutional overlap of the countries in the Mekong basin of Southeast Asia in the field of water resources has brought about adverse effects to the regional cooperation environment. The logical path of this difference is that the more intense the regional competition between great powers is， the more Mekong basin countries uphold the "Country first" concept with more emphasis on consensus and informality of regional norms， and the more negative spillover effects are likely to emerge from the institutional overlap of regional countries with regard to specific issues，namely， to strain the regional situation， and vice versa. On the one hand，Thailand's regional cooperation institution for solving problems related to water resources has been extended to the "Lancang-Mekong Cooperation" （LMC），but the United States， who is obsessed with the Cold War mentality，still launched the "Mekong-U.S. Partnership" to compete with China， affecting the regional cooperation environment. On the other hand， with the regional concept of "Country first" and the convenience provided by the "ASEAN Way"，Thailand and Vietnam designed and took the lead inthe Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy （ACMECS） and the Cambodia， Laos， Myanmar， and Vietnam's cooperative mechanism （CLMV） according to their own interests to solve the problems related to water resources and compete for regional leadership，making the cooperation environment in Mekong basin countriesonce again deteriorate due to their institutional overlap， which has finally produced negative spillover effects at both structural and regional levels. Thailand and Vietnam's institutional participation in the Mekong basin clearly demonstrates the institutional overlap dilemma of countries in this region， which provides enlightenment for the future institutional development in Southeast Asia. In the process of dealing with specific issues，Southeast Asian countries must strengthen ASEAN's internal and external "centrality".

Keywords： institutional overlap; regional competition between great powers; country first; ASEAN Way; Mekong basin

一、研究背景與问题提出

21世纪以来，欧洲、亚洲和非洲等地区都见证了制度重叠（institutional overlap）的蓬勃发展。在区域合作传统深远的欧洲大陆，制度重叠已于诸多议题领域取得了卓越成效。例如，欧盟自2016年起通过防务领域的制度重叠逐渐提升了自身在地区安全结构中的重要性，超国家主义和政府间主义由此相辅相成。在此基础上，近年命途多舛的欧洲一体化进程也取得了一定突破1。

同一时，大量多边制度也开始在东南亚地区萌芽。至今，东南亚已然成为制度重叠的典型地区，其中，湄公河流域更是制度重叠的集中地。据统计，截至2019年，湄公河流域已有13个相关合作机制与框架，其中既包括湄公河流域的东南亚5国（柬埔寨、老挝、越南、缅甸和泰国）及域外行为体（中国、美国、日本和欧盟等）共同参与的合作机制，也包括湄公河流域5国内部组建的合作框架2。泰国和越南作为湄公河流域内综合国力较强的“中等国家”（middle power）3，相对于其他3国体现出更强的能动性，二者多次主导建立和参与合作机制来解决湄公河流域水资源利用的相关问题。

然而，欧洲和东南亚这两个地区的制度重叠并未取得相同成效。对外政策效用的评价并不具备客观数据标准，量化某一政策是否“成功”的可操作性较低。因此，政府官员和智库学者的表态或许能成为评估对外政策效果的标准之一。对于欧盟近年来在防务议题上的制度重叠，法国总统马克龙较为满意，并在此基础上提出了更远大的目标，希望今后欧洲国家在社会政策和移民等方面进一步加强合作4。欧盟共同外交与安全政策前高级代表费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini）认为，“欧盟在共同外交与安全政策领域取得了前所未有的进步”，“我们正在证明欧盟可以团结起来并实现目标”，“我们离欧洲一体化的衰落还很远”5。欧洲政策研究中心主任、欧盟防务联盟高级别工作组原成员史蒂文·布洛克曼斯（Steven Blockmans）也认为，欧洲共同防务领域的新制度能在防务市场中实现“去碎片化”，借此最终在欧盟内部产生“积极一体化”的趋势6。

对于东南亚湄公河流域以水资源议题为基础的制度重叠，负面评论声音明显更强。面对湄公河流域的制度现状，新加坡无任所大使比拉哈里·考西坎（Bilahari Kausikan）忧叹道，东盟需要在湄公河问题上放弃狭隘的交易方式，并将东南亚整体视为一个战略区1。布鲁金斯学会高级研究员沈大伟（David Shambaugh）认为，尽管中美之间有着深刻的相互依赖，可二者正日益陷入全面竞争关系中，这种竞争关系在东南亚尤为明显。二者在湄公河流域参与了不同的制度，在地区内形成了关于合作制度的“软性”竞争2。一些中国学者也认为，湄公河5国在综合国力和发展状况等方面都存在差异，它们在参与包括域外行为体的相互掣肘的合作机制的同时，也试图建立起以本国为中心的合作机制，以增强自身在区域内的影响力，这使得中南半岛次区域的竞争气氛变得浓厚345。

由此可见，欧洲与东南亚地区在议题领域的制度重叠产生了不同的溢出效应。前者推动了欧洲一体化进程的发展，后者却加剧了东南亚地区局势的紧张。那么，是何种原因使得两个地区的制度重叠产生了相反的溢出效应？哪些变量在其中发挥了主要作用？

二、现有研究述评

（一）制度重叠策略

制度重叠是指成员（membership）、任务（mandate）和资源（resources）等方面的重叠。成员重叠即两个不同制度的成员国资格可能部分交叉，一个制度也可能作为另一个更大制度的子集而存在；任务重叠即成员国必须承担相同的条约或协议中指定制度的任务和职能；资源重叠即在每个制度内都存在共有性和集中性的资源67。与之相似的还有“机制复合体”（regime complex）及“交叉多边主义”（intersecting multilateralism），是指管理特定问题领域的一系列部分重叠和无等级的制度及全球性与区域性制度的交叉8。

关于制度重叠策略，一部分研究偏向于分析大国利用制度重叠进行的竞争，其余国家则多扮演被动参与的角色91011。近年来，中外学界多以在塑造体系过程中起决定性作用的“大国”（great power）12角色来定位中美两国，有关二者间“大国竞争”（great power rivalry）的论述层出不穷。也有一部分研究注重其余国家的施动者地位，梳理了这一类国家运用制度重叠策略的进程和目标。有权威学者曾就东南亚国家提出了与制度重叠相关的“对冲”（hedging）策略，其指在高度不确定性的情况下，一国通过寻求多种政策选择来抵消风险的行为，这些政策选择旨在产生相互抵消的效果13。从应对大国地缘竞争角度来看，通过“两面下注”，参与由不同大国主导的合作制度以抵消风险是中小国家进行“对冲”的核心目标。还有部分学者认为，不似霸权国家一般具有威胁性的中等国家，希望通过这一策略来表现出与地区内其他行为体更多的网络联系，甚至成为行为体之间的关键桥梁。与小国不同的是，它们仍有能力和资源推动地区制度发展。制度重叠有助于中等国家放大外部对自身的信任，因其能将有竞争关系的不同行为体（如中美两国）联系在一起1。

也有研究者认为，中小国家的制度重叠策略大多是其对现实议题领域需求的回应，其目标并未达到应对或管控大国竞争的高度。理性制度主义者认为，国际制度产生于行动者的偏好2。制度会随着区域内新项目的出现而产生，或者当区域内出现新议题而现有制度未能充分解决时产生3。如果现有制度失去效力或合法性，无法满足行为者的需求，新制度就会建立起来4。制度重叠可以催生一种“小团体环境”（small group environment），成员国不但可以与其他政策制定者进行反复的面对面的互动，也可以收获期望、规范和共同目标，促进相互之间的信任5。大型多边论坛可能为区域内的小型会议提供机会，这些关注某些议题领域的小型会议本身可以随着时间的推移而实现制度化6。故而，制度重叠能够在一定程度上维持“关系”、维护“过程”，以最终在区域国家的交流和互动之中培育共同的规范和目标，找到所谓的“共题”7。

结合现有文献，本文认为，中小国家的制度重叠策略并非因管控大国地缘竞争而起，学界类似的论断过于高估了这类国家的能动性和客观能力。这类国家提出该策略的最主要动机还是解决某些议题领域的实际问题。

（二）欧洲与东南亚：不同的制度建设特点

如前所述，欧盟在防务议题领域的制度重叠产生了正面溢出效应，在一定程度上推动了欧洲一体化的发展。反观东南亚，湄公河流域在水资源议题领域的制度重叠产生的却是负面溢出效应，使地区局势趋于紧张。两个地区为解决相关议题而进行的制度重叠为何会产生相反的溢出效应？学界对这一问题尚无系统的论述，只是分别梳理了这两个地区制度重叠的状况8，但现有研究对两个地区制度建设特征较为全面的总结或许能为本文的研究问题提供有益思路。

第二次世界大战结束后，塑造东南亚命运的主要历史力量是民族主义、非殖民化及新独立国家为建立稳定的政治制度和发展国家经济而进行的斗争1。在此背景下，东盟一直处于“弱国地区主义”（weak states regionalism）模式之中。东盟成员国认为，发展仍然是区域安全的重要因素，但其主要关注的不是地区建设，而是国家建设。通过有效的区域合作保障主权和国家建设几乎一直是东盟成员国区域一体化战略偏好形成的优先方向23。在此基础上，由东盟主导的制度建设一般遵循“东盟方式”（ASEAN Way），即基于主权和不干涉原则，采取协商一致、共识性（如10-X原则）的决策模式，强调非约束性协议和自愿遵守。东盟的决定反映了其成员国在具体问题上国家利益的最低共同性45。东盟独有的规范使得本地区的制度性规则常具有非正式本质，且多采取不对参与者有严格标准要求的“俱乐部式”的会员国规则67。东盟地区论坛框架内的相关机制与湄公河流域的一些合作机制都是由东盟国家依照上述原则主导建立的。

第二次世界大战结束后，为了避免战争悲剧重演并进行国家重建，超国家主义思潮在欧洲兴起，推动地区国家一体化的欧洲联合运动开始发展，但法国等国对主权的重视也阻碍了欧洲共同体建设进程。冷战结束后，为减少对美国的依赖，同时以更为统一和强劲的姿态在国际社会发挥作用，欧洲一体化“三大支柱”问世，但超国家主义的适用范围仍然有限。总体来看，第二次世界大战线束后欧洲在保留国家主权观的同时，还渴望通过高度一体化的方式来处理地区内外事务。因此，由欧盟主导的制度建设多带有欧洲一体化的典型特征，即（新）政府间主义与超国家主义的此消彼長，二者针对主权国家于欧洲一体化的意义展开了深刻辩论。与“东盟方式”一致，（新）政府间主义也注重国家主权，认为国家是区域一体化的关键，主权让渡完全由国家政府调控。在超国家机构不再延展职能的情况下，欧盟成员国政府是推动欧洲一体化的主要动力89。然而，与东南亚地区不同的是，欧盟的制度建设还包含了超国家主义色彩。功能主义者认为，绕过国家主权的唯一可行方法是将特定的国家职能转移给专门的国际机构；新功能主义者则强调在区域层面进行更深入和更广泛治理的可能性，更重视区域一体化的方向10。近年来，欧盟设计的一系列防务机制符合上述特征，即在政府间主义的基础上探索主权让渡的超国家主义。欧洲防务基金采取了“欧共体方式”的特定多数表决，军事计划与行动能力行使的是欧盟战略与行动指挥权，永久结构性合作则需要参与国对约束性条款作出承诺并至少参与一项能力建设项目11。

三、研究方法与理论框架

（一）研究方法与意义

本文首先以比较研究的思路观察到欧洲与东南亚国家的制度重叠效果差异，进而提出研究问题，但可能影响这两个地区制度建设的因素较为繁杂，控制变量的难度较大。为了最大限度地控制变量、增强研究的科学性，本文的研究借由层次分析法，从国际体系和地区层面各选取一个变量来进行求异比较。

由对现有相关研究的总结可知，受历史环境影响，欧洲和东南亚两个地区的国家有着不同的观念，也遵循着不同的制度规范。地区规范与理念或许能够成为影响制度重叠溢出效应的一组自变量。然而，仅从区域本身出发来研究问题，即认为区域更多的是从内部而不是外来建构的，则无疑忽视了体系结构对区域的作用力。区域也是由各种各样的权力来定义的，如单极霸权国、大国和地区强国等1。外部权力与区域本身的既有条件同样值得关注，外部权力对于地区环境的塑造者角色与地区国家在环境内的施动者地位都不能被忽视。中美两个大国在区域的竞争态势或许能作为影响地区国家制度重叠溢出效应的另一组变量。

而后，本文采用案例研究法，以“澜沧江—湄公河合作”（以下简称澜湄合作）、“湄公河—美国伙伴关系”（以下简称湄美伙伴关系）、柬老缅越合作峰会（以下简称四国机制）、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域经济合作战略（以下简称三河流域机制）这几项由泰国和越南主导和参与的湄公河流域合作制度为研究对象，分析湄公河流域国家发起的议题性制度重叠造成负面溢出效应，即导致区域合作环境恶化、最终陷入制度重叠困境的原因。通过案例研究来检验理论假设能更为清晰地叙述研究假设的逻辑原理。

本文的研究具有一定的现实意义。通过研究泰国和越南两国在湄公河流域运用的制度重叠策略，亚太地区在冷战后制度建设的逻辑与问题或许能够被进一步探明，一种更加完善的地区制度建设方案或将打破地区国家身陷的制度重叠困境。同时，本文的研究也能为未来东南亚稳固自身的和平与中立地位，或者说东盟发展自身“中心地位”的途径提供新思路，议题导向的制度重叠完全有可能发挥积极的溢出效应。更重要的是，本文的研究强调了泰国和越南等东南亚国家的能动性与地区特有理念及规范的作用，从非大国视角出发看待地区问题，这或许能够为回归本地区国家特性的地区主义研究贡献薄力。

（二）理论框架

相对于利用制度重叠促进了欧洲一体化的欧盟国家来说，东南亚湄公河流域国家陷入了一种制度重叠困境：原本特定议题领域的制度重叠反倒可能成为一些国家进行大国博弈的借口，同时被不同区域国家用以争夺区域领导权，区域整体局势由此愈加紧张。制度重叠的溢出效应为因变量，两组自变量分别为大国的区域竞争烈度、地区规范及理念。

本文的具体研究假设为：大国在地区的竞争越激烈，地区国家越秉持“国家至上”理念且地区规范越强调共识与非正式性，地区国家针对特定议题领域的制度重叠越容易产生负面溢出效应，即恶化区域整体合作环境，反之亦然。

1.大国区域竞争态势

尽管积极发展周边外交、 助推区域合作是中国在东南亚的最主要国家利益，但美国却于近年屡屡在区域挑起与中国的竞争，湄公河流域国家议题导向的制度重叠为美国升级此类竞争提供了借口。面对结构性压力与现实需求，东南亚国家又无法有效限制这一趋势。大国区域竞争由此加剧，区域局势趋于紧张。

近年来，中美两国都不断提升对东南亚地区的重视程度。2009年，美国国务卿希拉里提出了“重返亚太”战略。同年，美国签署加入《东南亚友好合作条约》，并开始在湄公河流域组建合作机制。2012年中共十八大召开以来，周边地区作为中国外交优先方向在中国外交全局中的战略价值进一步凸显1。2013年，中国国家主席习近平在出访东南亚国家时提出了共建21世纪海上丝绸之路倡议。随后，美国特朗普政府和拜登政府相继提出“印太战略”和“印太经济框架”。2021—2022年，中美两国先后与东盟建立了全面战略伙伴关系。反观欧洲国家，暂且不论其与美国之间传统的政治与经贸关系，欧洲国家对华态度近年来已呈现出复杂化和一定程度的负面化， 甚至已经跟随美国， 将中国定义为“制度性对手”2。欧盟与中国的贸易量也已经被东盟超過，东盟如今是中国第一大贸易伙伴3。对于美国来说，中欧合作尚不具备美欧合作的深度与广度，多数欧洲国家也更偏向于站在自己这一边，而在东南亚地区主动与中国进行竞争、向实行“对冲”政策的区域国家施加压力，更可能为其带来可观收益。

在此情况下，美国会率先与区域国家建立合作机制，挤压中国的利益空间。出于“平衡”或国家利益的考虑，区域国家可能会随之经由制度重叠将中国也纳入区域合作进程中。中国的加入则会引起美国对自身区域权力及影响力被削弱的警觉，对东南亚国家“选边站”的怀疑会使美国主导制度重叠，升级与中国的竞争。随着中美竞争的加剧，东南亚国家的战略可操作性空间正在缩小，也面临越来越强的“选边站”压力，其游走在中美之间的能力正在逐步降低，公开支持其中一方的制度在很大程度上会被另一方视为对自身的削弱45。

面对大国竞争的结构性压力，区域国家束手无策。对东盟成员国来说，尽管其拥有独特的“关系性治理”能力，但是，在大国权力政治占上风时，“关系”只能服从于“权力”6。另外，在中美竞争背景下，这些国家在两大国之间的自主性也可能增强，其可以国内议程未得到满足为由来拒绝与某一方进行合作。也就是说，中美竞争的加剧为东南亚国家提供了替代选择，从而减少了它们对某个大国的脆弱性依赖78。正因如此，东南亚国家又有理由维持大国在区域的竞争态势。毕竟在不同大国对自身展开争夺时，本国的现实需求能得到满足，流域国家的韧性更能因不“选边站”而提升。最终，大国对湄公河流域合作的参与使得其利益在此交汇与冲突，呈现出“机制拥堵”的局面，各机制之间相互牵制，妨碍了各国在湄公河流域开展更深入的合作，区域局势也愈加紧张9。

2.地区规范与地区国家理念

东盟相关规范能降低地区合作制度的建立成本并增加多制度并立的可能性，区域国家公认的“国家至上”理念也助推流域内国家各自通过制度重叠来争夺区域领导权，以最终促进各自的国家建设。区域由此将处于分裂状态，区域合作环境也无法得到保障。

如前所述，欧洲对于一体化发展的地区国家理念有利于催生欧盟制度建设过程中的超国家主义色彩，特定多数表决及约束性义务与承诺等规范使新制度的建立需要成员国付出一定的主权成本，欧盟的制度重叠相对于东盟来说条件更为苛刻。同时，此类理念与规范在一定程度上能限制成员国对本国目标的僵化追求，以此模式运作的制度重叠相对更易调和成员国利益，推动构建区域良好合作环境。例如，欧盟在防务领域的制度重叠从一开始就将增强欧盟整体的防务能力设定为目标，并实行特定多数一致与强制性义务。即使欧盟成员国对于防务优先目标的看法不同，其也都承担了永久结构性合作机制规定的任务，并未出现个别成员国“另起炉灶”的现象，法国和德国作为地区强国还主动超额参与项目、关照小国利益。在此基础上，欧洲一体化才能因防务领域的制度重叠而取得突破1。

除了解决特定议题领域的实际问题，东南亚国家在“国家至上”理念的作用下还希望通过自身设计的制度重叠来把控区域领导权，使本国成为区域合作的最大受益者。例如，越南对多边主义尤为支持，渴望在地区事务与组织中发挥更为积极的作用，以维护与增进国家利益；泰国精英阶层也相信，泰国可以借由合作机制与倡议成为中南半岛的“核心”，以使区域发展更好地服务于本国利益23。国家利益的冲突会推动制度重叠的产生，现有机制中既得利益者对变革的抵制会在旧机制基础之上催生新的机制45。

同时，不同于西欧国家经济发展水平的高度相似性，东盟“新四国”与“老六国”之间的发展水平差异较大，由“富国”和“穷国”组成的“两极东盟”有可能出现6。纵然泰国和越南会因此站在不同的角度在水资源议题领域规划制度重叠，但二者毕竟具有东盟成员国身份，需遵守“协商一致”（consensus）的“东盟方式”，无法强制域内国家奉自身的制度方案为圭臬。然而，“非正式性”（informality）特征也使得东盟国家之间的制度合作相对简便7，进行制度重叠并不会使其付出过多成本8。以解决特定议题领域的问题为原始动机，由区域内不同国家主导的、最终使本国相对收益最大化的制度重叠终究会高密度地同步进行，导致区域合作环境无法形成和谐局面。

泰国和越南在湄公河流域主导和参与了多个合作制度，前述的4个制度较为完整地体现了湄公河流域国家陷入制度重叠困境的过程，从而验证了本文提出的假设。

四、域外方案与制度重叠

为解决水资源议题的具体困难，泰国首先采取了制度重叠策略。中国积极与周边国家开展互利合作，推动流域国家共同发展；美国却借机推出湄美伙伴关系，使地区局势进一步紧张。

（一）澜湄合作：发展指向与被迫回应

起初，中国并未深度参与湄公河次区域的合作制度。1992年，在亚洲开发银行的倡议下，大湄公河次区域经济合作机制正式启动，中国主要由云南省政府作为代表参与其中1。1995年，湄公河流域4国成立“湄公河委员会”，尽管定期参加对话会议，并同意分享水文数据和大坝运行的信息，但中国并未正式加入，不受该委员会的正式约束2。

在此背景下，泰国率先采取了制度重叠策略，一方面是为了将中国这个上游国家纳入流域合作机制，以高效地进行流域治理；更重要的是，泰国也希望借新机制来满足自身在水资源议题领域的现实需求。泰国在之前与老挝的水电合作中受到了经济危机和两国边境冲突的负面影响，且下游国家在上述机制中加入了过多限制性条款，这都使泰国的水资源利用需求一直未得到满足3。

2012年，泰国提出了启动澜沧江—湄公河次区域可持续发展国际会议的建议并初步规划了水资源议题领域的合作项目，其具体侧重于水资源综合管理及与河流有关的问题，旨在为流域国家与中国就共同的水资源问题进行协调与合作提供平台，但中国以技术性原因等为由暂时搁置了这一提议4。两年后，中国表示将积极响应泰国倡议，探讨在中国—东盟（10+1）框架下建立澜沧江—湄公河对话合作机制的可能性。

与此同时，美国也开始有所行动。2009年，奥巴马上任后，面对受到经济危机重创的美国和快速发展的中国这一局面，亚太地区便成为美国外交政策的重点关切。奥巴马上任当年，美国国务卿希拉里就与湄公河流域的越南、泰国、柬埔寨、老挝4国外交部部长在泰国举行了首届美国—湄公河下游国家外交部部长会议并提出了《湄公河下游倡议》（以下简称下湄倡议），其合作的重点是环境、卫生、教育和基础设施等领域5。截至2013年，美國已经与湄公河下游国家建立了包括美湄5国外交部部长会议和下湄倡议等4个合作机制在内的完善的制度网络，为其在次区域的势力范围扩展储备了足够资源。随着双方合作的深入，下湄倡议的合作内容进一步扩展，最后形成了包括贸易联通、智能基础设施（能源、环境、土地和水资源）、劳动力发展、教育培训、妇女创业和健康卫生在内的六大支柱6。湄公河下游国家对美国在次区域积极角色的认同度不断攀升，美国在湄公河次区域逐步具备了与中国竞争的软实力7。

中共十八大召开以来，中国高度重视与周边国家的合作。2015年11月，以泰国首倡的流域合作方案为基础，中国与湄公河流域5国正式启动了澜湄合作机制的建设进程。原本针对水资源议题领域的“曼谷智慧”被扩展为内容更加全面的澜湄合作。澜湄合作的主体为“3+5合作框架”，包括政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱及互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫等5个优先合作方向，远远超过了由泰国设计的原版方案8。其中，除了对泰国关心的水资源利用议题投入大量的人力和物力，区域基础设施互联互通是澜湄合作着力推进的领域。

下湄倡议框架下的基础设施计划将重点置于引导湄公河国家成为政策制定与执行者的理念上。2016年，湄公河下游之友部长会议启动了可持续基础设施伙伴关系，寻求建立一个以湄公河国家官员为对象的培训平台，帮助其认识到制定可持续基础设施规划需要解决的问题1。对此，澜湄合作通过推动务实合作来回应。同年，澜湄合作首次领导人会议发表了《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》，表示要“改善澜湄流域线、公路线和铁路线网络，在澜湄地区打造互联互通综合网络。加快电网、电信和互联网建设”2。2017年，横跨中国、老挝和泰国3国的昆曼公路全线贯通，中老铁路完成奠基，中泰铁路合作项目启动。与此同时，澜沧江—湄公河航道二期整治工程开始实施，流域河道运载能力将进一步提升3。

另外值得注意的是，不同于之前由泰国提出的原版方案和美国提出的下湄倡议，中国在澜湄合作框架中坚定地将“政治安全”列为合作项目之一。一方面，中国希望澜湄合作成为澜沧江—湄公河次区域更为全面的合作机制；另一方面，中国希望体现出自身与域外国家的不同：中国与湄公河流域国家共享水域及边界，湄公河流域国家不应将中国视为发展伙伴而是次区域内的平等成员，中国在澜沧江—湄公河事务中也拥有同等权利4。但是，美国却秉持零和博弈的思维模式，借此升级竞争。

（二）湄美伙伴关系：借机升级竞争

面对中国与东南亚合作蓬勃发展的态势，美国特朗普政府将“亚太再平衡”战略升级为“印太战略”，东南亚成为这一战略的核心地区5。在湄公河流域，针对澜湄合作机制，2020年，美国政府将下湄倡议升级为湄美伙伴关系，该机制包括“经济互联互通”“可持续的水、自然资源管理、环境保护”“非传统安全”“人力资源开发”等4个重点合作领域6。对此，泰国和越南并未犹豫不决，而是高度认可了在湄美伙伴关系框架下继续合作的重要性78。

为与澜湄合作开展竞争，美国利用泰国和越南作为澜沧江—湄公河下游国家对上游相关数据的需求来设计和实施新的制度重叠。依然是在互联互通领域，湄美伙伴关系推动可持续基础设施伙伴关系，将湄公河水资源数据的共享和透明作为其主要着力点，该时期的湄美伙伴关系也启动了湄公河水资源数据倡议框架，重点建立湄公河大坝监测（Mekong dam monitor）系统，以获得流域全河段干流大坝的相关数据。该系统利用卫星和遥感等高科技工具监测湄公河干流已完工的大坝、水库及具有一定发电能力的支流大坝，其中包括中国境内澜沧江流域的多个大坝，相关机构定期发布流域所有规划、在建或已建成的大坝和水库的实时运行状态信息1。拜登政府也极其看重湄公河流域数字化及流域规划对水资源可持续及公平利用和疏解跨国问题的积极作用，美国国务卿布林肯在湄美伙伴关系部长级会议上宣布了新的基础设施项目，即向决策者、政府监管机构、金融机构和承包商提供相关信息和工具，使之在湄公河次区域基础设施开发上实施环境、社会和治理标准，促进基础设施决策透明的“守护湄公河计划”2。对于澜沧江—湄公河下游的泰国和越南来说，美国提供的相关数据也具有吸引力，这一项目正可成为澜湄合作框架内澜湄水资源合作信息共享平台的补充。

除此之外，为避免在相对薄弱的基础设施务实项目上与中国展开直接竞争，美国加大了对能源议题的投入。在人口增长、城市化、工业化和数字化的作用下，湄公河流域5国的电力需求在不断增长。面对这一情势，湄美伙伴关系特别重视与湄公河伙伴国开展合作，帮助其满足电力能源要求。2019年生效的日美湄公河电力伙伴关系为增加可再生能源、跨境电力贸易和能源市场改革提供了技术支持。在此基础上，美国和日本在湄美伙伴关系框架下继续就相关领域与湄公河流域国家确定新的合作内容，其中包括在越南开展由美国政府支持的电池储能试点项目，以及在泰国和老挝开展电动汽车合作项目3。美国国际开发署也发起了东南亚智能电力项目，旨在支持湄公河国家建立现代化、可靠和有弹性的可持续能源系统，具体包括通过增加区域能源贸易、加速可再生能源和零排放能源的部署来实现该地区电力系统的脱碳和升级4。

在对所谓基础设施数据透明化问题投入大量资源后，美国还组建了针对澜湄合作机制的话语攻势。在湄美伙伴关系全力推进有关项目的基础上，美国频繁批评中国将水资源管理看作“国家机密”，指责中国“不公开”相关数据。如此一来，美国在湄公河问题上的话语身份得以建构，反之，不利于中国合作项目话语环境逐渐成形5。与话语攻势相配合，美国国内通过了相关法案，以便引入私人资本在东南亚地区进行投资，进而回避可能导致基础设施建设债务过高的国营资本，最终达成相对较高的“透明度”6。泰国和越南两国为获得流域相关数据、完善流域的基础设施建设，不愿也无法对美国的举动进行实质性劝阻。

五、域内方案与制度重叠

受地区“国家至上”理念的驱动，再加上东盟相关规范提供的便利条件，泰国和越南两国根据自身利益设计了不同的合作制度，以解决水资源利用领域的具体问题，并进一步争夺区域领导权。区域合作环境又一次因流域国家的制度重叠而恶化。

（一）三河流域机制

1995年，老挝、泰国、柬埔寨和越南4国签订协议，成立了湄公河委员会，以对湄公河流域进行管理和开发（中国和缅甸于次年成为该机制的对话伙伴国）。但在协议谈判过程中，泰越双方就陷入了冲突。经济相对发达且处于上游的泰国不像越南等国那样需要湄公河委员会提供的发展资源和能力，故而并不愿意接受该委员会施加的诸多限制，例如审核国家内部相关发展项目的权力等12。尽管泰国最终在联合国的调解下让步，但是，其对湄公河委员会规则的不满仍然存在3。更糟糕的是，1993年，由泰国发起的“黄金四角”开发计划也因其受到经济危机的影响而最终并入大湄公河次区域合作机制，失去了原有的地区影响力4。

2003年，为了按照自身需求开展水资源等领域的区域合作，也为了适应此时泰国政府的亚洲地区主义意识形态，即试图在东南亚树立领导角色，以助推国家在经济危机后的复苏发展，泰国发起了包括柬埔寨、老挝、缅甸在内的经济合作战略（ECS），2005年更名为三河流域机制5。泰国在本次制度重叠中扮演了主导者的角色，规划了机制内的合作路径和目标。

三河流域机制合作首先包括水资源利用和农业的可持续发展6。从湄公河大坝监测系统提供的数据来看，早在2006年春夏，湄公河流域泰国段的平均降水量已经低于越南境内的湄公河三角洲7。2019—2020年的干旱又导致湄公河水位降至历史新低，粮食供应链中断，大大影响次区域的农业和生态系统8。泰国作为东南亚最大的稻米出口国之一，有约8.5万平方千米缺水适耕土地需要灌溉9。为此，三河流域机制一向重视水资源和农业合作，致力于保护和恢复与水有关的生态系统，包括湿地、河流和湖泊；大幅提高包括农业在内的所有部门的用水效率，并确保淡水的可持续提取和供应，以解决水资源短缺问题；评估三河流域资源、环境和水源的变化，提出改善、恢复自然资源和环境的措施；加快实施大米合作机制，促进流域国家大米生产合作；鼓励流域国家与发展伙伴之间的协商与合作，促进水稻生产和确保粮食安全；等等1011。

此外，三河流域机制的合作领域还包括贸易和投资便利化、農业和工业、交通联系、旅游合作、人力资源开发，以及公共卫生等。三河流域机制合作的目标是提升区域竞争优势能力，推动农业产业和生产向优势地区转移，创造就业机会，减少成员国之间的收入差距，促进区域和平稳定与可持续的共同繁荣。随之出台的10年期经济合作战略行动计划也细化了合作方案和项目，其中包括在边境地区建立批发和出口市场及贸易和旅游一站式服务平台，鼓励在边境贸易中更多地使用当地货币，以及发放教育奖学金等。与此同时，泰国与三河流域机制其他成员国之间的双边合作又包括内容更广泛的合作清单12。

更重要的是，三河流域机制也采用了东盟的规范与惯例，即并不具有对成员国的强制性约束力，这使得三河流域机制的扩容变得更为顺畅1。2018年，《三河流域机制总体规划》在泰国曼谷举行的峰会上正式通过，在泰国主导下提出了合作的几个重点领域，即促进陆海空多式联运更紧密的联接，包括数字互联互通和能源基础设施互联互通；促进包括贸易、投资和产业合作、金融合作在内的“软联通”；促进智能和可持续发展，包括创业、农业、旅游、医疗服务和教育等战略领域在内的人力资源发展和水资源可持续管理的环境合作2。

由于未与现有机制“协商一致”，泰国通过非正式性的制度重叠极为简便地创造了三河流域机制，湄公河委员会对泰国施加的限制被泰国用新的次区域合作机制顺利抵消，泰国在流域水资源利用和农业议题上的需求得到了满足。三河流域机制的合作项目又额外包含了湄公河次区域内资本、服务和高新技术的流动和联通，泰国作为流域内经济最发达的国家在上述领域经验颇丰，自然牢牢把控着三河流域机制的发展方向和路径，成为三河流域机制的最大受益者。

（二）四国机制

与泰国一样，湄公河流域的水资源利用对越南的国家发展也有着极为重要的意义。湄公河三角洲是越南最肥沃的地区，是越南大米和水果主要产区。但近年来，气候变化和极端天气已经影响到生活在湄公河三角洲地区近2000万人口的生计、粮食安全及整个地区的生态系统，上游水电基础设施的建设和该地区密集的经济活动也造成了水质的退化3。

尽管在2004年加入了三河流域机制，但越南也想借助区域合作机制来开展国家建设。在柬埔寨问题得到妥善解决后，越南特别重视参与东盟在中南半岛的行动，这不仅源于地理上的接近及越南发挥地区领导者作用的历史愿望，还源于柬埔寨、老挝、缅甸和越南4国经济状况的相似性及越南与东盟其他成员国的明显区别。参与连接中南半岛各国的合作有助于整个区域的经济发展和人民生活水平的提高，也有助于缩小其自身作为东盟新成员国与东盟老成员国之间的发展差距4。

为解决水资源利用的现实问题并加快自身作为东盟新成员国的国家建设进程，再加之东盟框架内合作“非正式性”和“协商一致”的影响，不完全符合越南期待的三河流域机制并未阻挡越南寻求区域合作的脚步，越南积极投身相关新机制的筹划，并很顺利地取得了成果。2004年11月，柬埔寨、老挝、缅甸和越南4国领导人在老挝万象举行了第1届峰会，签署了关于加强4国经济合作和一体化的相关文件，提出了推动次区域经济可持续发展的目标及多个合作领域，四国机制由此成形5。在泰国被排除在外的情况下，越南在四国机制成员中的国内生产总值（GDP）总量和人口总数均位列第1，其在四国机制中占据绝对的主导地位6。

具体来看，越南在开展四国机制合作时经常扮演议程设置者的角色，合作重点首先包括水资源利用问题。近年来，湄公河下游水位降低，导致湄公河三角洲海水倒灌，对越南农业生产造成严重威胁。有关机构的统计数据显示，湄公河三角洲盐碱化状况逐年恶化。早在2016年末，海水就已经侵入湄公河三角洲的主要河流，并覆盖了前江（Tien River）约20平方千米的流域面积，这严重威胁了当地居民的生计1。为防止湄公河三角洲土地进一步盐碱化，越南希望从湄公河中引水，以保证一定的河流净流量2。因此，与三河流域机制不同，四国机制更偏向于促进淡水资源利用的可持续性，为4国实施《东盟水资源管理战略计划行动》提供更多援助，以应对气候变化对水资源造成的负面影响等3。四河机制企望加强在水资源可持续利用和管理方面的合作，以适应气候变化和灾害管理的需求；继续深化农业可持续发展和智慧农业合作，促进安全和环境友好型农业生产，以及适应气候变化的生态农业，推动实施参与性保障制度和良好农业准则等规范4。

除此之外，越南主导的四国机制还试图通过主持东盟“新四国”在基础设施和商业投资等更广阔领域的合作来缩小其与东盟“老六国”之间的差距。越南曾提出，四国机制合作的首要任务是提升区域竞争力，具体领域包括加强互联互通政策和基础设施建设，改善投资环境，开展商业中心和生产基地的建设；提高人力资源质量，以更好地为工业化和融入全球供应链服务；更好地就4国的发展潜力、竞争优势和新商机开展信息交流活动，从改革方案中争取发展伙伴和国际工商界的支持5。在人力资源开发方面，柬埔寨、老挝和缅甸3国对越南政府每年提供的奖学金和其他培训课程表示感谢，并期待越南一直保持四国机制的奖学金计划6。2022年，在对越南于前期主持多场合作博览会的贡献进行肯定后，4国经济部部长批准了《2023—2024 年四国机制行动计划》，该计划包括贸易和投资合作、数字经济、执行区域承诺、疫情恢复计划，以及人力资源开发等领域的合作，大致与越南所设计的合作路径相符7。

由此可见，对水资源利用议题的现实需求和通过领导区域发展来助力国家建设的意愿使得越南并不甘于接受之前的“泰国方案”，而是聚拢三河流域機制中的柬埔寨、老挝和缅甸3国“另起炉灶”，以四国机制中实力第一的身份来重点规划4国在水资源利用、农业生产、基础设施建设、营商环境和人才培养等相对基础领域的协同合作，并享受相对来说最高的合作收益。

从地区层面来看，湄公河流域国家的制度重叠策略还是陷入了困境。东盟的相关规范为泰越两国主导的机制重叠提供了便利，“国家至上”的地区国家理念也使得泰越两国均试图以自身设想来建构区域发展观念。最终，由泰越两国分别主导、重点在水资源议题领域发挥作用的制度重叠成为两国竞争区域合作领导权的工具，湄公河流域的合作环境也因此受到了冲击。

六、余论与展望

尽管泰越两国原本希望通过制度重叠来解决水资源议题领域的实际问题，但是，二者最终导致了区域合作环境的恶化。反观欧洲，其在防务领域的制度重叠却产生了正面的溢出效应，欧洲一体化的进程被制度重叠进一步推动。本文试图解释这一差异现象的原因。

本文以湄公河流域的4项合作机制为分析案例，得出如下结论：在东南亚地区，由美国主动挑起的大国竞争相较于欧洲更为激烈，东南亚国家也更为强调“国家至上”的理念，且东盟规范更强调共识和非正式性，故而东南亚国家在水资源议题领域的制度重叠更容易产生负面的溢出效应，致使区域局势愈加紧张。在采取制度重叠策略解决特定议题领域的问题时，泰越两国陷入了制度重叠困境。

然而，本文研究也存在一定问题。本文并未将议题领域作为自变量之一进行考虑，议题领域的不同也可能影响制度重叠的溢出效应。例如，一方面，与水资源等低政治性领域相比，欧盟在防务等具有较高政治性的领域进行的制度重叠可能更容易对区域整体的合作产生积极影响；另一方面，相对于防务等高政治性领域而言，东南亚国家在水资源等政治性较低的领域进行的制度重叠可能更容易被美国用来借题发挥，成为其与中国开展竞争的工具。议题差异对制度重叠溢出效应的影响还需进一步研究。

在本文结论的基础上，东南亚地区未来的制度发展或许能够略微得到启发。在东南亚国家处理具体议题的过程中，东盟的内外“中心性”必须得到加强。从区域角度出发，即便泰越两国各自主导的合作制度能从客观上缩小东盟内部的发展差距，但其更有可能发展成为使东盟分裂的小集团，不利于东盟国家的团结和共同发展。泰越两国根据自身需求提出地区合作倡议，以及流域其他国家做出的回应都属于东盟成员国内政，受不干涉原则的限制，东盟对这些行为并不能过多置喙。然而，当湄公河次区域重叠的合作制度侵蚀东盟共同体的根基时，不干涉原则也应适时调整，“灵活接触”与“建设性介入”或许应再次被东盟纳入考虑范围，只有如此，东盟的国际声誉和内部凝聚力才能得到维护。

除了注重东盟在内部合作的“中心性”，东盟对外部大国的“中心性”也需要受到重视1。东盟通过关系性权力政治实践、关系网络化和情感关系过程等3个机制将“关系平衡”制度化为“东盟中心”2。“东盟中心”不仅是地区合作的制度中心和规范基础，而且塑造着“东盟方式”的地区协商合作及协商治理秩序3。尽管权力政治在当下愈加突出、大国博弈不断加剧，东盟或许能够利用自身的优势地位，作为整体来首倡制度重叠，建立与东盟地区论坛等亚太区域合作框架相联系的湄公河次区域合作制度，维护区域的中立和平，推动区域整体发展。

注：本文系国家社会科学基金重大课题“完善我国领事保护制度研究”（项目编号：20&ZD206）的阶段性研究成果。

（责任编辑：颜  洁）