环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格：实践检视与法理证成

吴卫星

(南京大学 法学院,江苏 南京 210093)

一、 问题的提出

《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第五十八条授权符合法定条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼,然而社会组织是否具有提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格却充满争议。修订前的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)第八十九条第二款授权“行使海洋环境监督管理权的部门”提起海洋生态环境损害赔偿诉讼(1)《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。,对于环保组织和检察机关能否提起海洋环境民事公益诉讼并没有做出明确规定。不过,值得注意的是相关司法解释和最新立法在这方面已有所变化。

《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定(法释〔2017〕23号)》(以下简称《〔2017〕23号司法解释》)明确了《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼性质上属于民事公益诉讼的范畴。有观点认为,《海洋环境保护法》第八十九条第二款将索赔权专门赋予了依法行使海洋环境监督管理权的行政机关(2)参见:最高人民法院.依法审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件服务保障海洋生态文明建设——最高人民法院民四庭负责人就《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》答记者问,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/76512.html;王淑梅,余晓汉.《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的理解与适用[J].人民司法(应用),2018(7):21-26.。然而这种“专门赋权说”却被新的司法解释所否定,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定(法释〔2022〕15号)》(以下简称《〔2022〕15号司法解释》)明确承认了检察机关就海洋自然资源与生态环境损害可以提起民事公益诉讼的主体资格。2023年10月24日全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称新《海洋环境保护法》)第一百一十四条在重申具有海洋环境监管权的部门行使损害赔偿请求权的基础之上,正式确认了人民检察院具有提起海洋环境民事公益诉讼的诉权(3)新《海洋环境保护法》第一百一十四条规定:“对污染海洋环境、破坏海洋生态,造成他人损害的,依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任。对污染海洋环境、破坏海洋生态,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。前款规定的部门不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”。。那么,在海洋环境民事公益诉讼“专门赋权说”被动摇、否定的新的情势之下,海洋环境民事公益诉讼的原告资格能否扩张到环保社会组织呢?本文将在回顾我国相关司法实践的基础之上对此问题进行法理探讨。

二、 社会组织提起海洋环境民事公益诉讼的司法实践

从已有的环保组织所提起的海洋环境民事公益诉讼的司法案例来看,部分案件的侵权行为和损害后果均发生在海洋区域,而部分案件发生在陆地与海洋的过渡区域,或因陆地项目累及海洋生态环境(见表1)。鉴于人民法院在裁判这两类案件时存在不同的观点,下文将选择部分案件分别进行论述。

1. 纯粹海洋环境民事公益诉讼

所谓纯粹海洋环境民事公益诉讼是指侵权行为发生地和损害结果地均位于《海洋环境保护法》第二条第一款规定的海域范围内。“北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称自然之友)诉荣成伟伯渔业有限公司(以下简称荣成伟伯公司)等海洋环境公益诉讼案”(以下简称“荣成伟伯案”)就属于此类较为典型的海洋环境民事公益诉讼案件。

“荣成伟伯案”历经三审,引发广泛关注。一审原告自然之友以荣成伟伯公司等在禁渔期内非法捕捞、破坏海洋生态环境为由提起民事公益诉讼。一审法院青岛海事法院认为,《环境保护法》第五十八条是环境民事公益诉讼的一般规定,《海洋环境保护法》第八十九条第二款是海洋渔业水域生态破坏损害赔偿方面的特别规定,本案应该适用《海洋环境保护法》的特别规定,自然之友不具有原告资格,裁定驳回起诉(4)参见:青岛海事法院(2018)鲁72民初741号民事裁定书。。二审法院山东省高级人民法院以类似理由裁定驳回上诉(5)参见:山东省高级人民法院(2018)鲁民终1334号民事裁定书。。自然之友向最高人民法院申请再审,其认为《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定与《环境保护法》第五十八条的规定在规范对象、请求权基础、救济方式与救济范围方面存在不同之处,不构成一般法与特别法的关系,原审法院排除社会组织的诉讼主体资格,属于适用法律错误。最高人民法院裁定驳回自然之友的再审申请,其裁判理由是《海洋环境保护法》第八十九条第二款是海洋自然资源与生态环境损害赔偿方面的特别规定,《〔2017〕23号司法解释》第三条明确了人民法院应予受理的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼为《海洋环境保护法》第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关根据其职能分工提起的诉讼,故本案应适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款之规定(6)参见:最高人民法院(2019)最高法民申6214号民事裁定书。。

表1 社会组织提起的海洋环境民事公益诉讼一览表

2. 陆地与海洋的过渡区域

对于上述侵权行为发生地和损害结果地均位于《海洋环境保护法》第二条第一款规定的海域范围内的海洋环境民事公益诉讼案件,法院否认了环保组织的原告资格,如果侵权行为发生地和损害结果地中有一个在陆地或者海陆交界区域,环保组织能否提起民事公益诉讼?现实的复杂性就在于,不少案件中损害行为和损害结果发生在陆地与海洋的过渡区域,或者损害行为发生在陆地区域,损害后果涉及海洋区域。对此,环保组织是否具有诉讼主体资格,司法实践尚未达成一致,以下试举几例。

(1)重庆两江志愿服务发展中心(以下简称重庆两江中心)、广东省环境保护基金会诉广东世纪青山镍业有限公司(以下简称青山公司)、广东广青金属科技有限公司、阳江翌川金属科技有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼案

本案系广东省首宗滨海湿地和海岸带保护生态环境公益诉讼案,青山公司等一审被告均为生产镍合金的公司,在未做任何防护措施的情况下将大量工业固体废物堆填、倾倒在厂区周边及临海岸线边的滩涂、湿地及红树林分布区内,导致大量红树林死亡,并造成大面积的海岸滩涂、湿地及近海海域被严重污染。本案一审法院广东省茂名市中级人民法院认为,本案公益诉讼涉及海洋生态破坏问题,应当适用《海洋环境保护法》的特别规定,社会组织不具有提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格(7)参见:广东省茂名市中级人民法院(2016)粤09民初122号民事裁定书。。二审法院广东省高级人民法院认为,青山公司等一审被告倾倒炉渣堆填滨海滩涂、湿地、红树林的行为,并不单纯破坏了海洋生态环境,同样破坏了陆地生态环境,依据《环境保护法》第五十八条,重庆两江中心、广东环保基金会具有作为提起本案公益诉讼的主体资格,遂撤销一审裁定,指令茂名市中级人民法院审理本案(8)参见:广东省高级人民法院(2017)粤民终2635号民事裁定书。。

(2)中国绿发会诉广东省深圳交通运输局等环境污染责任纠纷案

本案一审原告绿发会向广州海事法院提起公益诉讼,诉请法院判决深圳交通运输局等单位立即停止深圳湾航道疏浚工程(一期)的环境影响评价公示、停止深圳湾航道疏浚工程的一切建设行为等。一审法院广州海事法院认定本案是海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷,根据《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定绿发会不具有原告资格。二审法院广东省高级人民法院认为,绿发会据以起诉的事实与理由是即将开工的深圳湾航道疏浚工程会对鸟类及其栖息地造成生态破坏,该工程项目位于内水与沿海陆域,不仅可能会影响海洋生态环境,也可能影响陆地生态环境,绿发会提起本案民事公益诉讼,符合《环境保护法》第五十八条的规定。二审法院认为一审法院裁定属于确定案由及初步审查事实有误,故作出撤销一审裁定、指令广州海事法院立案受理本案的裁定(9)参见:广东省高级人民法院(2020)粤民终1980号民事裁定书。。

(3)北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心(以下简称绿家园中心)诉大连船舶重工集团有限公司(以下简称船舶重工公司)环境污染责任纠纷案

本案一审被告对绿家园中心的诉讼主体资格提出异议,认为其在沿海陆域内从事的生产活动如果对海洋环境造成影响,应当适用《海洋环境保护法》的相关规定。绿家园中心则认为案涉侵权行为地位于陆地以及海陆交叉区域,侵权后果发生在交叉区域以及海洋,根据司法政策,环保组织可以提起涉及陆地与海洋结合部位损害的公益诉讼案件。一审法院大连海事法院认为,作为支撑绿家园中心所主张之司法政策的裁判文书均为广东省高级人民法院作出的指令茂名市中级人民法院或广州海事法院审理的民事裁定书,目前仅是广东省高级人民法院的司法观点,并非生效的司法解释,故绿家园中心的主张并无法律依据,裁定驳回起诉(10)参见:大连海事法院(2021)辽72民初91号民事裁定书。。

(4)中国绿发会诉福建省平潭县流水镇人民政府、平潭县龙翔房地产开发有限公司案(以下简称“福建平潭案”)

与前述“荣成伟伯案”类似,本案历经三审。一审原告绿发会以被告对平潭县山门湾区域的生态破坏为由,向厦门海事法院提起诉讼,要求被告承担停止侵权、排除危害和赔偿损失等法律责任。厦门海事法院认为,针对海洋自然资源与生态环境损害进行索赔的权利为依法行使海洋环境监督管理权的行政机关所享有,绿发会系基金会,不具备起诉的主体资格,裁定不予受理。二审法院福建省高级人民法院以同样的理由裁定驳回上诉,维持原裁定。绿发会遂向最高人民法院申请再审,并提出了新的再审理由:绿发会提起的诉讼针对的是海滩生态环境损害,而不是海域生态环境损害。最高人民法院认为,案涉工程为滩涂筑堤围垦工程,滩涂属于土地,并非海域的一部分,对于针对滩涂环境污染、生态破坏提起的环境民事公益诉讼,人民法院应当依据《环境保护法》第五十八条等法律及司法解释的规定,审查判断其是否具备相应的主体资格。最高人民法院认定绿发会是本案的适格原告,遂撤销一、二审法院的裁定,并裁定由厦门海事法院立案受理(11)参见:最高人民法院(2020)最高法民再260号民事裁定书。。

3. 对现有司法裁判的总结

总结我国现有的司法实践,可以发现,人民法院一致认为现行《海洋环境保护法》是《环境保护法》的特别法,其第八十九条第二款排除了社会组织提起纯粹的海洋环境民事公益诉讼的原告资格(即侵权行为发生地和损害结果地均位于《海洋环境保护法》第二条第一款规定的海域范围内的海洋环境民事公益诉讼案件)。然而,适用《海洋环境保护法》的前提之一为损害发生在我国管辖的海域范围内。如果损害发生在海域之外的陆地或者水域上,则社会组织可以依照《环境保护法》第五十八条提起环境公益诉讼(12)《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2017〕23号)第二条规定:“在海上或者沿海陆域内从事活动,对中华人民共和国管辖海域内海洋自然资源与生态环境造成损害,由此提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼,由损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖”。。因此,如果某一个案件中损害发生在陆地或者水域与海洋的过渡地带,那么识别海域及其范围就成为判断社会组织能否提起公益诉讼的关键之所在。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第二条之规定,海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土,其中内水是指我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。由此可见,海岸线就是判断是否属于海域范围的分界线,在海岸线以下面向领海的一侧(海岸线内)是海域,在海岸线以上面向海岸的一侧(海岸线外)就不是海域。在前述“福建平潭案”的再审程序中,最高人民法院认为滩涂属于土地,并非海域的一部分,符合《环境保护法》第五十八条等相关法律和司法解释规定的社会组织具有针对滩涂环境污染、生态破坏提起环境民事公益诉讼的主体资格。笔者认为,这个论断值得商榷。滩涂不能笼统地说属于海域还是土地,关键得看其是在海岸线之内还是之外。国务院原法制办在《〈关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函〉的复函》(国法函〔2002〕142号)中指出,“滩涂”与“海域”的划分,关键在于“海岸线”的划定,“海岸线”是土地和海域的分界线,滩涂是在海岸线以内还是以外是分歧的焦点。

从上述案例来看,对于环保组织提起的同时涉及陆地与海洋区域生态环境损害的民事公益诉讼案件,人民法院竭力从陆地部分寻求法律支持,而没有一概否认环保组织的诉讼主体资格,此种方式本身就暗含人民法院对海洋环境监督管理部门对于纯粹的海洋环境民事公益诉讼所拥有的排他性原告资格的肯认,这种肯认的逻辑仍然来源于“特别规定优于一般规定”原则。然而,这样的逻辑认知和判断能否成立,仍有待进一步探究。

三、 环保组织提起海洋环境民事公益诉讼原告资格的证成

无论是司法实践还是学术讨论,目前较为普遍的观点认为,《环境保护法》第五十八条和《海洋环境保护法》第八十九条第二款(新《海洋环境保护法》第一百一十四条)之间构成一般与特殊的关系。在过去,学界存在否认海洋环境监管部门提起的损害赔偿诉讼为公益诉讼进而否认这两个法律条文之间构成一般与特殊关系的声音(13)有学者认为生态环境损害赔偿诉讼属于特殊的私益诉讼,与海洋公益无关,参见王树义,李华琪.论我国生态环境损害赔偿诉讼[J].学习与实践,2018(11:)68-75;此外,还有一种观点认为,海洋生态环境损害赔偿诉讼维护的是国家利益,不同于海洋环境民事公益诉讼所维护的社会公共利益,参见秘明杰,王梦晓.海洋环境民事公益诉讼中环保组织原告主体资格探析[J].山东科技大学学报(社会科学版),2023(1):45-53.。但是,《〔2017〕23号司法解释》已经表明海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质为民事公益诉讼,新《海洋环境保护法》第一百一十四条第三款确立了检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格,也从侧面说明了海洋生态环境损害赔偿诉讼与海洋环境民事公益诉讼的同质性。事实上,将生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼割裂开来的做法本身就充满争议,尤其在公益诉讼的覆盖面逐渐扩大的趋势之下,无论从客体、直接利害关系人,还是背后的权利基础等角度来看,都难以将对受损海洋生态环境的救济与公益诉讼割裂开来。因此,单纯从诉讼性质的区分角度无法否定这两个法律条文之间构成一般与特殊的关系。如何跳出“特殊规定优先于一般规定”的逻辑困境是证成环保组织具有提起海洋环境民事公益诉讼原告资格的关键一环。想要回答这个问题,还是应当回归“特殊规定优先于一般规定”本身,探寻这一论断背后的法理基础,进而判断《海洋环境保护法》第八十九条第二款是否排除了《环境保护法》第五十八条的适用。至于学者们讨论较多的《海洋环境保护法》第八十九条第二款究竟是赋权性条款还是限定性条款的问题,实际上与前述问题密不可分(14)“赋权性”的含义是指《海洋环境保护法》第八十九条第二款赋予了行使海洋环境监管权的行政机关提起损害赔偿诉讼的主体资格,但是并未排除其他国家机关和社会组织的诉权;而“限定性”的含义则与“专门赋权说”相一致,是指海洋环境监管部门拥有排他性的诉权。。

1. 规范竞合的法理分析

“特殊规定优先于一般规定”这一结论的作出有其自身的前提条件和价值取向,如果忽略这种语境径行引用此结论,可能会偏离原本的分析框架。特殊规范与一般规范的关系问题实际上是规范竞合问题。卡尔·拉伦茨在《法学方法论》一书中详细阐述了规范竞合的分析框架,借助规范竞合的分析框架,笔者试图厘清《海洋环境保护法》第八十九条第二款与《环境保护法》第五十八条之间的关系,具体展开如下。

在适用范围上,现行《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失……”新《海洋环境保护法》第一百一十四条第二款对此作出了修改,“对污染海洋环境、破坏海洋生态,给国家造成重大损失”的新表述与《环境保护法》第五十八条“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益”的表述更为一致,在后者的基础上增加了一个额外的限定条件,即这类案件发生在海洋领域。从两者的关系来看,凡是“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”或者“污染海洋环境、破坏海洋生态”,给国家造成重大损失的行为,也都属于污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,反之则未必成立。在海洋环境保护领域,国家利益和社会公益交织在一起,不可分割,如果试图从国家利益和社会利益的区分角度否认前述观点,是很难成立的。因此,在逻辑上《环境保护法》第五十八条与《海洋环境保护法》第八十九条第二款(新《海洋环境保护法》第一百一十四条)符合卡尔·拉伦茨所说的构成“普通-特殊关系”的前提条件[1]340。在卡尔·拉伦茨看来,特殊规范排除一般规范的适用,这一结论并不当然成立,只有当两者的法律后果相互排斥,特殊规范才会必然排除一般规范的适用,因为如果不排斥一般规范的适用,特殊规范将在此种场景下丧失其功能[1]340,此种法律后果不同且相互排斥的情形被学者称为法律冲突[2]。卡尔·拉伦茨认为,如果不构成法律冲突,就必须依据立法者的规范意图来决定特殊规范的法律后果究竟是补充或修正一般规范的法律后果,还是取代一般规范的地位[1]340。

在这里,笔者将卡尔·拉伦茨的“规范竞合”分析框架用一种类似程序语言的方式表达出来[1]338-344。

规范一:(如果)符合适用范围A ,(那么)法律后果B;

规范二:(如果)符合适用范围A’,(那么)法律后果C;

步骤一:判断适用范围A与适用范围A’的关系:适用范围A包含A’,则规范一与规范二的适用范围在逻辑上构成普通-特殊关系;

步骤二:分析法律后果B和C的关系:

(1)如果B和C是相同的,则不存在选择适用规范一还是规范二的问题,因为两者产生的法律后果是相同的,可谓殊途同归;

(2)如果B和C互相排斥,则必须决断适用规范一还是规范二;

(3)如果B和C既不相同也不相互排斥,则需要运用目的论或体系解释的方式进一步判断规范二究竟排除适用规范一,还是补充或者修正规范一。

现实中争议较大的往往是法律后果既不相同也不相互排斥的类型。《海洋环境保护法》第八十九条第二款与《环境保护法》第五十八条的关系问题就属于此种类型。同样地,对这个问题作出的讨论也适用于新《海洋环境保护法》第一百一十四条与《环境保护法》第五十八条之间的关系,只不过新《海洋环境保护法》第一百一十四条增加了对检察机关适格原告资格的肯认。从目的论的角度来看,海洋环境监管部门与环保组织的诉讼主体资格之间不应是相互排斥的。在制度设计层面,两类主体提起诉讼的目的是一致的,都是为了救济受损的海洋生态环境。法律及司法解释虽然对他们的起诉顺位作出了规定,但是顺序的先后并不表明诉权的互斥性,主要是为了避免出现不同主体针对同一事实同时诉至法院,产生“竞争”的局面,是一种程序上的技术性处理。顺位的先后隐含着立法者的价值偏好,即由谁来进行索赔更为合适。出于职能分工及专业性等因素的考量,《海洋环境保护法》第八十九条第二款(新《海洋环境保护法》第一百一十四条)承继了1999年修订的《海洋环境保护法》第九十条的规定,将海洋生态环境损害索赔权赋予了依法行使海洋环境监管权的行政机关。这背后是立法者预先作出的价值判断,即对污染海洋环境、破坏海洋生态,给国家造成重大损失的情形,“应当”由海洋环境监督管理部门进行索赔。“应当”在休谟那里是一个价值命题,“表达了某种新的关系或肯定”[3]。如果“应当”的背后是法律想要对这类案件作出统一规定,使其终局性地适用于这类案件,那么必然存在某一特别目的,并且这一特别目的的实现在这类案件适用一般规定之时将被妨碍[1]。那么是否存在这样一种特定目的呢?从《〔2017〕23号司法解释》以及新《海洋环境保护法》第一百一十四条第三款规定来看,这种排除其他主体原告资格并专门赋权给海洋环境监管机关的立法目的并不存在,检察机关可以支持起诉,也可以在行政机关不起诉或者没有能力起诉时直接起诉责任者。因此,对这个问题的讨论就聚焦在了环保组织适格原告资格的问题之上,如果肯定环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格,是否会扰乱或者阻碍对受损海洋生态环境的救济?这就需要从体系解释的角度进行判断。

从立法脉络来看,《海洋环境保护法》在1999年修订之时就确立了海洋环境监督管理部门的索赔权,彼时《环境保护法》和《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)尚未规定社会组织环境民事公益诉讼的原告资格。2012年修正的《民事诉讼法》第五十五条和2014年修订的《环境保护法》第五十八条规定环保组织可以提起环境民事公益诉讼。虽然2017年修正《海洋环境保护法》之时已经出现环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的案例,但实属个例。实际上很难据此判断立法者是否注意到环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格问题,并且有意将环保组织排除在外。新《海洋环境保护法》第一百一十四条第三款确立了检察机关的诉权,但对于环保组织能否起诉,仍然没有作出明示,单从文义解释的进路难以探明这个问题。因此,想要判断新《海洋环境保护法》第一百一十四条究竟是赋权性规定还是限定性规定,归根结底是一个价值判断的问题,同时涉及对现实的考虑。不少学者认为,造成重大损失的海洋生态环境损害案件具有复杂性、专业性、跨区域性、敏感性等特点,环保组织恐难担重任[4-5]。但是,并不是所有的海洋环境保护领域的案件都具有复杂性、政治性和敏感性。通过对司法裁判的梳理,笔者发现,有不少案件的案情比较简单,涉及的法律关系也不复杂,多为一些船舶污染案件和沿海陆域的建设工程项目造成海洋环境污染、生态破坏的案件等。目前海洋环境保护领域面临的主要问题在于公益诉讼案件数量较少,而不在于多个主体争相诉讼。对诉讼主体资格限制过多,不利于调动海洋环境保护领域提起民事公益诉讼的积极性。

除了试图从纵向的立法变迁来探究这个问题以外,我们还可以将目光转向横向的关于生态环境损害赔偿诉讼的有关规定。考虑到海洋环境保护领域相较于其他环境保护领域的发展处于较为领先的地位,各项制度也比较成熟,《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《生态环境损害赔偿管理规定》把涉及海洋生态环境损害赔偿的部分交由《海洋环境保护法》等法律进行调整。由此,海洋环境保护领域与除海洋外的领域被人为地区隔开了。但是,上述两套机制其实是彼此对应的。海洋环境保护领域出现的不同主体之间诉讼主体资格的关系问题,同样出现在生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间,对于后者,《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》已经做出了明确规定,从该司法解释第十六条、第十七条、第十八条可以推定,生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是并行不悖的,只有当两者因同一损害生态环境的行为诉至法院时,生态环境损害赔偿诉讼才具有优先性,环境民事公益诉讼起补充作用。为了保障此种“优先性”,该司法解释规定法院受理因同一事实提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和环境民事公益诉讼案件时,“应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判”(15)参见:《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十七条。。至于检察机关与环保组织之间的诉讼顺位问题,则由《民事诉讼法》第五十八条作出规定。由此推知,海洋环境民事公益诉讼与海洋生态环境损害赔偿诉讼之间也是相互补充的关系,为了更加全面地保护海洋生态环境,适宜将《海洋环境保护法》第八十九条第二款视为赋权性条款而非限定性条款。

虽然《环境保护法》第五十八条和《海洋环境保护法》第八十九条第二款之间确实构成一般和特殊的关系,但是实践中部分人民法院机械地适用“特殊规定优先于一般规定”的原则,排除了环保组织的原告资格,却忽视了这一原则适用的真正前提:特殊规定与一般规定构成法律冲突。在这个问题上,“特殊规定优先于一般规定”的题中应有之义应为海洋环境监管部门享有提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的优先权,检察机关和环保组织提起的海洋环境民事公益诉讼具有补充性。这种优先性的背后以自然资源所有权为理论基础,并且考虑到行政机关的专业性等优势[6]。

2. 检察机关适格原告资格的类比论证

在新《海洋环境保护法》明确规定检察机关具有提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格之前,《〔2022〕15号司法解释》就正式确认了检察机关履行先行告知程序后可以向海事法院提起海洋环境民事公益诉讼。事实上,在两高出台该司法解释之前,我国部分地方法院就承认了检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格(16)《海南省高级人民法院关于审理海洋生态环境自然资源纠纷案件的裁判指引(试行)》第三条规定:“经公告,行使海洋环境资源监督管理权的机关未对破坏海洋生态环境的行为提起诉讼的,检察机关可以依据《民事诉讼法》第五十五条的规定提起公益诉讼”。,司法实践中也不乏检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的案件(见表2)。

表2 检察机关提起的海洋环境民事公益诉讼一览表

在“广州市人民检察院诉李伟来污染海洋环境民事公益诉讼案”(17)参见:广州海事法院(2017)粤72民初431号民事判决书。中,检察机关针对违法行为人向海里倾倒含有重金属物质的建筑垃圾的行为,向行使海洋环境监督管理权的部门出具了《督促起诉意见书》。该部门复函称其缺乏具有司法诉讼相关知识和能力的专职人员,恳请检察机关作为民事公益诉讼原告起诉。在没有符合提起海洋环境民事公益诉讼条件的主体申请参与诉讼的情况下,人民法院肯定了检察机关的原告资格并支持了其要求责任人赔偿损失的诉讼请求。在这类案件中,由于一些客观原因,检察机关出具的《督促起诉意见书》并不能有效地督促海洋环境监管部门履职,为避免社会公共利益继续处于受侵害状态,检察机关依据《民事诉讼法》第五十八条的规定向人民法院起诉,发挥代位起诉的功能。在《海洋环境保护法》修订之前,在司法实践中检察机关作为海洋环境民事公益诉讼适格原告提起诉讼,也可以印证海洋环境监管部门并非唯一适格原告。人民法院对检察机关提起海洋环境民事公益诉讼原告资格的肯认可以为环保组织的诉讼主体资格提供有力支持。从《民事诉讼法》第五十八条的规定来看,在有关海洋环境监管部门缺位的情况下,环保组织和检察机关都可以起到补充作用。如果一方面肯定检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格,另一方面却否定环保组织的原告资格,显然是逻辑混乱和互相矛盾的。在《海洋环境保护法》修订之前,多位全国人大常委会组成人员建议修改《海洋环境保护法》,明确检察机关可以支持起诉和代位起诉,并增加社会组织提起海洋环境民事公益诉讼的规定[7]。由此看来,明确环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格,减少司法实践中的混乱,是当下的现实需要。

综上所述,无论从“特殊规定优先于一般规定”原则背后的法理分析,还是从类比检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格来看,都应当肯定环保组织在海洋环境民事公益诉讼领域的原告资格。换言之,《环境保护法》第五十八条对《海洋环境保护法》第八十九条第二款(新《海洋环境保护法》第一百一十四条)起到补充作用。

四、 结论

环保组织是否具有提起海洋环境民事公益诉讼主体资格的问题,实际上是《环境保护法》第五十八条与《海洋环境保护法》第八十九条第二款之间的关系问题。如欲判断作为特殊规定的《海洋环境保护法》第八十九条第二款是否必然排除作为一般规定的《环境保护法》第五十八条的适用,必须判断两者是否构成法律冲突。本文运用规范竞合理论意图从学理上阐述虽然《环境保护法》与《海洋环境保护法》构成一般法律与特别法律之关系,《环境保护法》第五十八条和《海洋环境保护法》第八十九条第二款确实构成一般规范和特殊规范的关系,但是两者并不构成法律冲突。换言之,行使海洋环境监督管理权的部门依照《海洋环境保护法》第八十九条第二款提起诉讼的权利,并不排斥环保组织依照《环境保护法》第五十八条提起海洋环境民事公益诉讼的权利。前述概括的《环境保护法》第五十八条和《海洋环境保护法》第八十九条第二款之间关系的原理,同样也适用于《环境保护法》第五十八条和新《海洋环境保护法》第一百一十四条之间关系的处理。

新《海洋环境保护法》第一百一十四条第二款授权行使海洋环境监督管理权的部门作为海洋生态环境损害的赔偿权利人,该条款继承了《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定,只是作了一些文字上的技术处理。新《海洋环境保护法》第一百一十四条第三款规定:“前款规定的部门不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼”。可见,新《海洋环境保护法》确立了人民检察院提起海洋环境公益诉讼的原告资格,但是并未规定环保组织是否具有提起海洋环境公益诉讼的原告资格。立法机关之所以没有作出规定,可能的原因有二:第一,立法者认为环保组织没有海洋环境民事公益诉讼的原告资格;第二,立法者认为环保组织原告资格问题比较复杂、敏感而暂时搁置这个议题。立法者原意到底为何尚不得而知,但我们不宜依据新《海洋环境保护法》第一百一十四条规定就贸然认定立法者否定了环保组织的原告资格。就像我们不能依据《环境保护法》第五十八条仅仅规定了社会组织的原告资格,就认为立法者一定是排除了检察机关环境公益诉讼的原告资格(18)2015年7月1日全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,2017年6月27日全国人大常委会通过了《关于修改〈民事诉讼法〉和〈行政诉讼法〉的决定》,检察机关环境公益诉讼原告资格自此得以正式确认。。

不过,我们也应该注意到海洋环境保护和海洋环境民事公益诉讼的特殊性,新《海洋环境保护法》第一条(立法宗旨)增加规定了“维护国家海洋权益”,而维护国家海洋权益关系到国家主权、安全和发展等核心利益[8]。因此,海洋环境保护和海洋环境民事公益诉讼可能涉及国家主权和国家海洋权益,确实具有一定的政治性和敏感性,这可能是新《海洋环境保护法》对于环保组织海洋环境公益诉讼原告资格未作规定的原因之一。但是,我们也要承认并非所有海洋环境民事公益诉讼案件都涉及政治性和敏感性议题。我们既要认识到海洋环境保护的特殊性,也不能过度夸大这种特殊性,海洋环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的构建需要在贯彻陆海统筹原则与兼顾海洋生态环境保护的特殊性这两个方面加以平衡和妥善处理[9](19)新《海洋环境保护法》第三条明确将“陆海统筹”作为海洋环境保护的基本原则,并在该法(特别是第四章、第五章)的诸多条款中将该原则加以贯彻落实。。基于此种思路,对于环保组织的海洋环境民事公益诉讼诉权或者原告资格问题,笔者从纯学理角度提出如下对策建议,供有关部门和学界同仁参考。

第一,有限度地承认环保组织提起海洋环境民事公益诉讼的原告资格。如果一个海洋环境民事公益诉讼案件具有政治性和敏感性,那么人民法院可以该案涉及政治问题或者主权问题而作出没有主管权的裁定,即该案不属于人民法院的受案范围,而无须从环保组织不具有原告资格的角度裁定不予受理。换言之,对于政治问题、外交问题等,法院没有审判权,该等事项不属于法院民事“主管”范围[10-11]。

第二,从尊重现行立法和司法实践的角度而言,对于环保组织的海洋环境民事公益诉权可以从两个方面进行一定的限制。一方面,可以从海洋环境公益诉讼制度的适用范围(海域范围)加以限制。环保组织可以针对损害发生在我国内水、领海范围内的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼,而内水、领海以外的其他海域往往与国家的政治、国防、外交以及其他重大海洋权益相关,因此对于损害发生于内水、领海以外的其他海域的,不宜承认环保组织的原告资格(20)《海洋环境保护法》第二条第一款规定:“本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域”。。另一方面,可以在起诉顺位上加以限制,海洋环境公益诉讼制度在诉权行使的顺位方面可以做出有别于一般环境公益诉讼制度的设计:行使海洋环境监督管理权的部门、检察机关、环保组织分别享有第一、第二、第三顺位的公益诉权,环保组织行使补充性、兜底性的海洋环境公益诉权。从落实环境保护公众参与原则、推进海洋环境治理体系和治理能力现代化角度而言,赋予环保组织补充性的海洋环境民事公益诉权,具有一定的必要性。这种运用“基于权利的方法”促进《海洋环境保护法》的实施是新一代环境法(第三代环境法)的重要特征[12]。

第三,从维护国家法治统一的角度而言,为了避免出现同案不同判的现象,现阶段各地法院仍然不宜受理环保组织提起的海洋环境民事公益诉讼,应当首先由最高人民法院适时出台相关司法解释确认环保组织海洋环境民事公益诉讼的原告资格。

第四,如果新《海洋环境保护法》立法机关的原意是否定环保组织的原告资格,笔者建议对《环境保护法》第五十八条进行修改,增加第四款规定:“对污染海洋环境、破坏海洋生态,损害国家利益、社会公共利益的行为,有关机关可以依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定向人民法院提起诉讼”。这样通过引致性规定就可以明确两部法律之间的适用关系,从而排除《环境保护法》第五十八条规定的社会组织环境公益诉讼制度在海洋环境保护领域的适用。