纵横“经纬” 破解所有者职责落地难题

崔婷婷 李天阁 武成周

全国生态环境保护大会提出，“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”“完善自然资源资产管理制度体系”。2021年6月中办、国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，将开展试点作为统筹推进自然资源资产产权制度改革和落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的一项重大改革举措。为落实和维护国家所有者权益，促进自然资源资产高效配置和保值，河南省用创造性思维解题，以“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五项所有者职责为“经线”，以土地、矿产、水、森林、草原、湿地等全民所有自然资源资产为“纬线”，从

“经纬”交叉中深挖自然资源资产产权制度改革难点、痛点、堵点，构建“五纵八横”体系，按照这一体系安排，焦作市探索出矿产资源开发的“北山模式”、自然资源资产损害赔偿的“行刑民”模式和储备土地的“双全模式”等，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作取得突破。

“北山模式”：矿产资源

全生命周期保护式开发利用

焦作市北山有近百年的矿业开发历史，以往开发利用粗放、私挖乱采非法经营屡禁不止，政府保护乏力，生态修复历史欠账多，多年来曾不间断对北山进行治理，但一直陷在“治理—反弹—再治理—再反弹”的怪圈里。

为一座山立一部法。焦作市人大、司法等部门联合专门颁布施行《北山生态环境保护条例》（以下简称《北山条例》），提出“统筹规划、综合管理、保护优先、科学利用”整体要求，明确区域内自然资源、生态环境、水利等部门权责。建立生态环境保护和利用总体规划，废弃矿山修复利用、水土保

持、林业提升、基础设施、全域旅游等专项规划的规划体系。在执行《北山条例》过程中，焦作市建立矿业权出让与相关规划、土地使用权的衔接机制，统一行使生态保护修复职责。制定生态带环境保护区建设项目报备制度等9项配套制度，完善矿山开发“负效应”综合治理政策链条，构建自然资源整体性治理与开发的法制模式。

为一座山成立一个机构。依据《北山条例》，焦作市组建由市、县两级政府，自然资源、生态环境等28家单位组成的独立监督机构“北山办”，制定北山生态环境保护联席会议制度，监督《焦作市北山生态环境保护和利用总体规划》的实施，对自然资源、生态环境、林业等部门职责范围内存在的监管“缺位”问题，可联合人大会同司法、监察、公安等部门开展督促执法，有效发挥人大和独立机构对自然资源资产的监督作用。

在这样一个管理模式下，焦作市对北山区内现存“在建、在产、闭坑、历史遗留”四类露天矿山建设开发与生态修复进行约束和监督，对矿产资源从“净权净矿”出让、绿色矿山建设、边开采边修复、闭坑矿山修复治理、历史遗留矿山生态修复开发五个阶段进行全生命周期管理。2022年，焦作市出让的中站区西张庄建筑石料用灰岩矿采矿权，矿体共（伴）生水泥用灰岩，可能存在权属交叉。按照《焦作市政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单》有关规定，该矿以4.55亿元顺利完成出让，其中，包括土地使用权费1351万元，实现净权净矿+土地使用权整体出让配置。

据了解，焦作市现有3家露天在产矿山，已全部实现边开采、边修复，并纳入国家级绿色矿山名录，5座矿山纳入省级绿色矿山名录，在产矿山生态

“负效应”实现“正转化”。针对北山大批历史遗留矿山、无主矿山，焦作结合区域定位、本底条件、资源优势，形成城市公园、生态文旅、山水同治三大修复路径。2023年9月，南太行地区（焦作市）山水林田湖草生态保护修复试点工程首家通过整体验收。随着山、水、林等多自然资源要素纳入矿山修复，焦作生态本底大幅改善，为生态产品价值实现夯实了基础。

“行刑民模式”：自然资源

资产损害赔偿联合处置

2023年4月14日，随着民事赔偿协议的签署和刑事判决书的最终下达，全国首例采用“行刑民”联合处置机制、涉案金额逾亿元的自然资源资产损害赔偿案件在焦作市结案。

在发现部分矿山企业越界采矿、破坏矿权范围外山体和林地资源的案件线索后，焦作市政府启动“府院联动”调查核实机制，认定涉案企业共破坏矿权范围外山体面积323亩、私自销售矿石量700多万立方米。该案件事关所有者追偿责任和违法采矿责任，不仅存在民事侵权，还涉及刑事犯罪。焦作市政府采用“行政处罚+刑事判决+民事索赔”的“行刑民”联合处置机制，先期下达行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，之后与赔偿义务人签订《生态环境损害赔偿协议》，并最终下达刑事判决书。

损害发现长效机制——“内部+外部”相互补充。在自然资源主管部门内部，由权益部门联合自然资源执法部门，对矿产资源资产损害进行查处和追偿；在外部，打通自然资源资产损害案件信息移交通道，自然资源主管部门与司法机关进行外部联合，市纪委监委、检察院全程跟踪监督违法违规案件查处工作。

损害调查核实机制——技术支撑保障。对矿产资源資产损害鉴定采用遥感影像、无人机航拍、三维建模和地理信息处理的“四步鉴定法”，鉴定结果得到自然资源主管部门、司法部门及赔偿义务人的三方认可。焦作市《全民所有矿产资源资产损害鉴定技术指南》对全民所有矿产资源资产损害鉴定评估的一般性原则、程序、内容和方法一一作出明确规定。

部门协作联动。该案件涉及生态环境损害赔偿、自然资源资产损害追偿、资源环境领域民事公益诉讼及行政执法等领域的多个部门。在焦作市常态化府院联动机制运作下，权利主体、多个业务主管部门之间达成高效沟通协作。

损害追偿机制——焦作市制定《矿产资源资产损害追偿办法》，全流程打通全民所有自然资源资产损害案件损害资产鉴定与追偿的程序，通过损害的及时发现和准确核实，防止损害扩大。同时，通过磋商和诉讼等方式，将受损资产恢复原状或最大化地维护所有者权益。

最终，这例自然资源资产损害赔偿案件，对本体损害、附加损害、生态损害进行了整体追偿，同时维护了刑事红线和民事底线。

以案明责——随着所有者职责的明确，焦作市政府大幅提升代理履职主体的权利意识，牵头多个部门，在立案、调查、评估、索赔等全流程环节积极主动作为。

以案为鉴——该案涉事违法企业受到了法律制裁，付出经济和刑事成本，对矿山企业开发利用过程中的违法违规行为起到了惩戒作用，产生了良好的示范和影响作用，当地群众及企业保护、合法利用自然资源的意识得以提升。

以案促治——在焦作市自然资源资产损害赔偿经验的推动下，河南省自然资源厅正研究制定《关于建立全民所有自然资源资产损害赔偿工作机制的实施办法》，建立自然资源资产损害赔偿“1949”工作机制——“1”是一个司法协作平台，“9”是自然资源主管部门及公检法司等9家单位共同组成司法协作平台，“4”是指发现、核算、追偿和报告4项所有权履职责任，“9”是指行政立案、损害调查、损害鉴定、价值核算、赔偿磋商、民事赔偿、刑事衔接、司法诉讼、资产报告等9个工作步骤。

“双全模式”：储备土地

履行新时代的新使命

在自然资源资产所有权委托代理机制试点中，焦作市探索储备土地的“双全模式”，落实“行使储备、管护权利，实现保值增值、分享资产收益”的所有者职责具体要求。“全价值”即充分兼顾土地资源资产的经济价值、生态价值和社会价值。“全生命周期”即储备土地的“净权净地”收储、成本整体核算、双模式管护、“双线”管理、净地增值供应的五个管理模块。

“净权”处置，“净地”收储。焦作市《土地收购储备管理办法》要求，确保储备土地做到权属明晰、权益无纠纷、要素可配置。分级实施，各区政府实施收储计划，收储地块统一交付至市级土地储备机构实行统一管护利用、集中供应，确保土地资源配置的整体性与协调性，有效规避资源浪费与滥用。

界定成本，体现生态理念。焦作市《土地收储成本核算办法》，对不同类型储备土地的成本構成进行明确界定，明晰权益关系，建立公平合理的补偿机制。在储备土地经济价值核算的基础上，将生态修复成本纳入成本核算，为储备土地注入生态产品价值，使“资源”变“资产”。

创新管护，彰显资产效益。焦作市《储备土地管护及临时利用管理办法》提出政府+公司的双模式管护理念，明确管护方式和临时利用的不同模式，对储备土地实施修建停车场、裸土复绿、短期租赁等多样化处置，使储备土地资源资产得到合理配置，实现保值增值，彰显了全民所有土地资源资产所有者权益。

“双线”管理，实现智能监管。一条土地收储管理决策线，通过编制储备土地资产负债表，发挥了该表“盘潜力、划重点、定计划”的三大功能，为制定年度土地储备计划提供决策建议。一条智能精准管控线，打造了“焦作市智慧储备土地信息管理系统”，通过“进计划、重监管、易掌控”三大功能实现了储备土地的日常化、精准化管理。（作者单位：河南省自然资源厅）