激活农村土地要素 提高资源配置效率

芦艳艳 熊广成 杜明超

深化农村集体经营性建设用地入市试点工作是各级党委、政府关注的重大改革任务，是推动农业强国建设的有力举措。2023年3月，自然资源部《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》印发，河南省17个县

（市、区）列入第二批试点。按照试点工作要求，河南省各试点地区加强制度创新，积极探索实践，盘活了农村土地资源要素，提高资源配置效率。

试点工作情况

河南省有农村集体经济组织4.8万个，农村人口约4239万人，是全国重要的农业大省。根据2021年度国土变更调查数据，全省集体建设用地总量为2401.81万亩，其中，宅基地1756.79万亩，占比73%；经营性建设用地313.65万亩，占比13%；公益性建设用地331.37万亩，占比14%。

2020年，新修正的《土地管理法》施行，在此基础上，长垣市、郏县、修

武县、唐河县等县（市）进行了有益探

索。截至2021年，全省累计入市614宗面积11941.57亩，成交总金额15.35亿元，为开展全省试点奠定了基础。

新一轮试点工作全面启动后，河南省自然资源厅先后召开3次座谈会，指导并督促试点县（市、区）全部完成集体土地所有权登记、农村集体经济组织登记赋码、集体土地基准地价编制，拟入市土地涉及的村庄完成规划编制。2023年7月25日，河南省自然资源厅组织召开工作推进会，按照“不设目标、不定数量、稳字当头”原则，不搞“齐步走”，成熟一个、入市一个，确保2023年底前各试点均有入市成果和经验总结。

工作中遇到的难题

对试点工作认识不深。调研发现，对政府部门来说，有的存在认识偏差，害怕冲击国有建设用地市场；有的认为不好把握“审慎稳妥推进”这个度，持等待、观望态度；有的把试点工作作为解决违法用地的途径。对金融部门来说，以前未办理过此类业务，不太了解情况，对农村集体经营性建设用地市场发展把握不准，导致在抵押、放贷业务上非常谨慎。对入市主体和受让方来说，主要信息来源多是朋友相传，无法真实了解实际信息；作为入市主体的村集体经济组织知识水平有限，缺乏试点经验，对农村集体经营性建设用地交易政策易产生理解偏差，作为受让方的企业对政策了解不够，不能有效地做出投资决策。

配套政策尚未出台。新修订的《土地管理法》规定，通过出让等方式取得的农村集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。但是，当前，仍缺乏具体操作细则。如何将试点经验与法律、政策和地方制度相衔接，是深化试点工作面临的最大难题。调研了解到，河南省17个试点县（市、区）支持性配套政策尚未正式出台，调节金征收办法、历史遗留问题处置等政策仍不健全，试点实施细则、制度流程还不完善，土地估价、金融抵押、全生命周期监管等配套政策体系和机制尚未建立，尤其是入市后土地收益金的调节问题上，基层急需财政部门参与制定相关指导意见。

基础工作仍需完善。农村集体经营性建设用地不是无条件入市的，必须抓住两项前置条件，即加快完成集体土地所有权和使用权确权登记，完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划。当前，从规划编制方面讲，一方面，受国土空间规划政策及“三线”限制，多数试点地区村庄规划目前难以取得有效进展，在一定程度上影响了试点工作；另一方面，一些已完成规划编制的村庄与城镇规划衔接不紧密，缺乏连续性，存在随意调整的现象。

交易市场还不健全。对传统的农村集体经济组织（村民委员会）及村民小组来讲，在性质上更多是具有社区性、内部性的自治组织，在事务上更多是提供公共服务，不具备市场主体资格，缺乏市场谈判能力，市场交易能力不足。实际交易过程中，市场更倾向于具有成熟法律保障的国有建设用地，集体土地的实际价值没有得到市場广泛认可。与国有建设用地相比，集体经营性建设用地整理成熟度有限，不论是区位还是基础设施配套，往往达不到“五通一平”标准，难以吸引要求较高的投资人。

全流程监管体系尚未建立。就现状而言，入市地块投入使用后，就不属于交易监管范围，因此，受让方是否按照当初规定进行使用，缺乏相应的监管。

此外，如何规范农村集体经济组织守约以保障受让人使用权不受干扰、入市土地遇征收如何赔偿、入市土地被闲置相应处罚费由谁收取、交易过程中土地用途改变如何处理、土地使用权到期后如何处置等后续管理细节仍不明晰。

做好试点工作的思考

河南省坚持目标导向、问题导向、结果导向，抓住“两项前置条件”，紧盯“三项负面清单”，总结梳理试点成

果，推动成果转化运用，最终形成“党委领导、政府主导、部门协同、集体组织积极参与、群众大力支持”新格局。

强化工作协调。试点工作牵扯面广，涉及利益关系复杂，各试点县（市、区）是实施的主体，一定要增强责任意识，深入研究实施，确保工作取得实效。要统筹自然资源、发展改革、财

政、生态环境、住建 、农业农村、金融监管等部门力量，建立工作协调机制，立足各自职能，明确各自职责，加强协调配合，妥善解决遇到的矛盾问题，共同推动试点工作尽快全面展开，助力乡村振兴战略实施。试点县（市、区）自然资源主管部门要成立工作专班，挑选业务能力强、专业素质高的工作人员专职负责入市试点日常工作。

出台制度文件。一是健全制度。各试点地区尽快出台《农村集体经营性建设用地入市管理办法》《农村集体经营性建设用地入市实施方案》等相关政策文件，建立健全细化完善的公开交易、

合同签订、产权登记、监督管理等工作流程，对入市的主体、权利、责任、开发建设利用情况、转让、出租及抵押等权能和违约责任进行明确，为全面推进试点工作提供规范程序和依据。二是加强监督管理。充分借鉴国有建设用地各类管理办法，针对入市后监督管理漏缺进行补充完善。三是明确细则。从有利于农村集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场的角度，明确农村集体组织相关不动产转移登记程序、税费收取细则。四是建立信贷抵押机制。建立农村集体经营性建设用地入市抵押机制，激发金融市场活力。

加快规划编制。要尽快编制村庄规划，以免耽误试点进度。在村庄规划编制过程中，应从农民及农村集体经济组织自身权益出发，集中社会各方力量对符合标准的农村土地进行科学规划编制，确定哪些位置、多大面积的农村集体经营性建设用地可以入市，并对存量、流量和增量用地因地制宜进行对策性处理，最大化地激发农村土地资源的活力。同时，要进一步衔接完善城镇国土空间规划和村庄规划，增强规划的持续性、实用性及科学性，强化对规划实施的落实。

健全交易市场。首先，要提升入市主体交易能力。推进传统农村集体经济组织及成员向农村新型集体经济组织、股东转变；建立以产权明晰和法人治理结构完善的股份合作社、资产管理公司、有限责任公司为支撑的新型农村经营体系；推动入市主体由以村民委员会、村民小组为主，转变为以具有经营管理能力和市场主体资格的组织为主。其次，要扩大土地出让规模。在严把国家政策关的基础上拓展入市土地用途，在首轮试点基础上向康养、办公、养老、教育、租赁住房和青年人才公寓等用途拓展。最后，要积极探索农村集体经营性建设用地整备供地。探索组建集体土地整备中心，农村集体经济组织可将一定期限内的土地使用权，交给土地整备中心托管。整备中心对零星分散、利用低效的存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，完善相关用地配套，改善农村面貌，改善农村投资环境，实施统一招商、统一入市。

完善服务监管。推进农村集体经营性建设用地入市，承担着完善土地要素市场交易规则、实现集体土地与国有土地同权同价的重要责任，可以盘活农村闲置土地资源，实现农村土地权利资本化。试点期间，要进一步转变政府职能，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，并注重完善政府服务监管，提升政府服务效能。要成立专门的部门，对试点工作做到事前、事中、事后的全流程监管，确保入市工作公正公平，有序进行，逐步形成监督与管理常态化。（作者单位：河南省自然资源监测和国土整治院）