统筹推进高水平保护与高质量发展

张中强 刘明洁

日前，河南省政府印发《关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》（以下简称《意见》），围绕锚定“两个确保”、深入实施“十大战略”，统筹发展和安全，协调保护和利用，以高水平土地资源保护利用支撑高质量发展，全力推进中国式现代化建设河南实践。

《意见》起草的背景是什么？要实现什么目标？又有哪些主要内容和保障措施？对此，河南省自然资源厅相关负责人进行了解读。

问：《意见》起草的背景是什么？

答：起草《意见》主要基于三方面的考量。

一是贯彻党中央要求。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。习近平总书记强调“要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守18亿亩耕地红线”，党的二十大要求“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。加强和改进土地资源保护利用是基于我国人多地少的国情做出的战略抉择，是落实习近平生态文明思想，深入贯彻党的二十大精神的必然要求。

二是落实省委部署。河南省委、省政府高度重视耕地保护和节约集约用地，省委书记楼阳生、省长王凯多次提出明确要求。今年年初，省政府将起草《意见》列入重大行政决策事项目录，作为“全省城市工作暨土地保护利用工作会议”配套主文件予以印发。

三是解决现实问题。河南省承担着国家粮食安全重任，保护好耕地和永久基本农田是各级党委、政府必须担当的政治责任。全省紧抓构建新发展格局战略机遇、新时代推动中部地区高质量发展政策机遇、黄河流域生态保护和高质量发展历史机遇，锚定“两个确保”、深入实施“十大战略”，要求必须坚决破除路径依赖、资源依赖，严格保护耕地，全面提高土地利用效率。

问：《意见》的实施要实现怎样的目标？

答：为更好统筹发展和安全、协调保护和利用，《意见》分别明确了2025年和2035年的工作目标。

结合目前全省土地资源保护利用现状，《意见》明确了2025年的工作目

标：各级政府土地资源保护利用能力明显提升，全民耕地保护和节约集约用地意识明显增强，“增存挂钩”、批供联动、节约集约要素保障机制更加完善，市场配置资源作用更加高效，批而未供和闲置土地“前清后增”得到根本扭转，耕地保护面积稳中有升，单位国内生产总值建设用地使用面积明显下降，统筹高水平保护与高质量发展的土地管理制度体系基本形成。

基于河南省第十一次党代会提出的“到2035年人均生产总值达到或超过全国平均水平”，结合河南省人均城乡建设用地和人均城镇建设用地已低于全国平均水平的现状，《意见》设定2035年的工作目标：耕地保护面积有增加、质量有提升，单位国内生产总值建设用地使用面积低于全国平均值，人均城乡建设用地大幅降低，人均城镇建设用地稳中有降，全面形成支撑实现“两个确保”奋斗目标的土地资源保护利用体系的目标任务。

问：《意见》的主要内容是什么？

答：为实现以高水平保护利用支撑高质量发展，《意见》明确了强化规划引领、加强耕地保护、节约集约用地、优化土地配置、统筹城乡用地5方面的工作内容。

一是强化规划引领，保障高质量发展空间。《意见》坚持向规划要空间，以科学规划引导先进生产力布局，为高质量建设现代化河南提供空间保障。在提高国土空间保障能力方面，构建全省统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，重点保障省级以上开发区、重要创新平臺发展、重大项目空间需求。在创新城镇详细规划编制管理方面，分级分阶段推动规划编制，放宽城市更新区域相关指标和设施配建要求，支持郑州市、洛阳市、郑州市航空港区“三大工程”建设，因地制宜确定规划指标、管控要求和激励性实施措施。在严格规划实施管理方面，实行规划编制、审批、修改、实施和监管全生命周期管理，严禁违规编制、擅自调整规划。

二是加强耕地保护，夯实粮食安全根基。《意见》坚持把从严保护耕地作为必须扛稳扛牢的政治责任，坚决落实最严格的耕地保护制度。在严守耕地红线方面，全面落实耕地保护党政同责，改革耕地“占补平衡”管理方

式，多渠道落实补充耕地。在强化耕地用途管制方面，严格落实耕地利用优先序，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，强化永久基本农田特殊保护，严禁占用永久基本农田和耕地的各种行为。在提升执法监管水平方面，健全审批、监管、执法融合的“一网两长”制监管网络，构建“人防+技

防”立体防控体系。健全“行刑衔接、行纪衔接”制度，全面提升土地执法效能。

三是节约集约用地，推动绿色低碳转型发展。《意见》坚持向空间要空间，促进土地利用效率和强度双提升。加强标准体系建设，构建全省统一、符合生态文明建设要求的国土空间规划标准体系。大力推进多层标准厂房建设，明确开发区多层标准厂房的建设要求、用地容积率和建筑密度要求。推进城镇低效用地再开发，开展城市体检评估，编制城市更新规划，提升城市综合承载能力。深入开展批而未供和闲置土地盘活整治专项行动。推广节地技术和节地模式，支持推进建设用地“一变三”立体开发利用，探索采空区地下空间利用，总结推广公路建设节地技术，在出让方式、土地价格等方面给予轨道交通和交通场站立体开发、复合利用政策支持。建立多层次的节约集约用地评价体系，常态化开展开发区土地利用综合评价，探索开展市、县级行政区域节约集约用地整体评价，依据评价结果实施差异化的支持和限制政策。

四是优化土地配置，激发经济发展内生动力。《意见》坚持向市场要空间，着力提升土地要素市场化配置水平。在发挥市场和政府作用方面，充分发挥市场配置资源的决定性作用，打通土地供需双方信息壁垒，建设全省统一的土地二级市场交易平台。同时，注重发挥政府作用，强化全生命周期监管。在加强产业用地政策支持方面，允许不同产业用地类型合理转换，探索土地混合供应政策和管理机制，鼓励产业用地地价与产业绩效挂钩。在推进建设用地审批提速增效方面，实行建设用地自动化智能审批，加强用地审批和规划许可融合管理，实现规划选址、用地审批、土地供应、规划许可、核验核实衔接贯通。在创新土地供应方式方面，鼓励推行“带项目”

“带方案”“带施工图”出让的工业用地“标准地”出让模式，健全建设用地市场供应体系。

五是统筹城乡用地，加快建设和美乡村。《意见》坚持向结构要空间，统筹优化用地结构，以解决城乡用地结构失衡、闲置浪费、效益低下等问题。在保障乡村振兴发展空间方面，科学划定村庄建设边界，合理确定乡村建设用地规模，分类分步有序推进实用性村庄规划和“通则式”村庄规划编制。在保障农村一二三产业融合发展用地方面，探索点状供地，实现点状布局、点状开发，鼓励农村存量建设用地和闲置农房复合利用，并明确建设用地计划支持和设施农业用地支持政策。在推进乡村全域土地综合整治方面，明确整治的主要任务，整治产生的各类指标可以在全省范围内优先交易。

问：《意见》设置了哪些保障措施

答：为保障工作落实，《意见》在要求加强组织领导和宣传引导的基础上，加强审计督察执法，将耕地保护和节约集约用地工作纳入领导干部经济责任审计、自然资源资产离任审计的重要内容，对各地土地资源保护和利用工作情况开展督察，对督察发现问题整改不力的，采取警示约谈、公开通报、暂停用地审批、移送移交等督察手段，督促问题整改到位。