国土空间专项规划数据的衔接核对机制与技术方法

2024-01-09赖权有赵冠伟

地理空间信息 2023年12期

赖权有，钱竞，郑沁，赵冠伟

（1.深圳市规划国土发展研究中心，广东深圳 518034；2.广州大学地理科学与遥感学院，广东广州 510006）

2019 年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确国土空间相关专项规划（以下简称“专项规划”）作为“五级三类”国土空间规划体系的一类，正式确立了专项规划的法定地位。为强化国土空间总体规划对专项规划的指导约束作用，统筹专项规划的空间需求，更好地保障专项规划能够落地实施，18号文件要求专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上，进而实现真正的“多规合一”。但由于专项规划涉及不同职能部门，规划类型众多，编制深度和成果形式不统一等，导致专项规划的衔接核对工作无法顺利开展，成为“多规合一”的难点和重点。

1 当前专项规划衔接核对存在的问题

1.1 规划衔接核对意识薄弱

目前地方城市涉及空间利用的专项规划类型众多，领域广，涉及的管理主体多元，除规划国土部门外，环保、水务、交通、林业、海洋、农业等不同职能部门均涉及空间利用的专项规划。这些专项规划由于管理主体大多缺乏“多规合一”思想，专项规划在编制和审查过程中开展与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对工作意识薄弱，仍存在“自编自审，自批自用”的现象，不利于“多规合一”的实现。

1.2 地方缺乏专项规划统筹

为做好专项规划管理，自然资源部空间规划局设立专项规划处，指导编制和审核相关专项规划；省级自然资源部门普遍设置空间规划处或省空间规划局，统筹各类规划管理。但在大多市县级自然资源部门一般只设置总体规划处和详细规划处，极少专门设置专项规划处，地方专项规划的管理呈现落空状态，或分散在不同的管理科室或者其他职能部门。这导致专项规划管理各自为政，专项规划自发管理和约束力不足，缺乏主动开展规划衔接核对的积极性。

1.3 专项规划标准体系尚不完善

由于各行业专项规划编制规范和标准尚未统一，相关专项规划编制的底图底数、规划编制依据、规划周期、成果体系及表达形式各不相同。如部分专项规划直接以研究报告替代规划文本，或缺失矢量空间数据，或矢量数据存在图斑重叠、拓扑错误、字段杂乱、无相关属性信息等问题。专项规划成果组织缺乏统一的建库标准，难以利用“一张图”进行核对，无法采用系统自动化质检工具对专项规划成果进行质量检查。

1.4 专项规划衔接核对工作机制未形成

实际工作中，专项规划衔接核对工作机制尚未形成，有些专项规划部门有意识地利用“一张图”进行规划衔接核对工作，但往往面临专项规划衔接核对内容、方式的选择，及出现矛盾时如何处理等问题。此类问题尚未形成共识，一些紧迫性的专项规划甚至为了赶进度，让“批了再说”的现象时有发生，导致规划批后无法落地实施。

2 专项规划衔接核对机制框架构建

为规范约束各类专项规划编制，保障必要的项目实施，江西、山东、安徽等省份陆续出台了专项规划编制目录清单及管理办法[1-4]，从源头上杜绝了另设专项规划违背“多规合一”要求的行为。然而，专项规划编制目录清单仅解决了专项规划类型众多的问题，从法规上赋予了专项规划是否可以编制的“准生证”，一定程度上有利于“多规合一”，但未能从根本上解决专项规划衔接核对遇到的难题，需要从更系统更全面的角度寻找专项规划治理的方法。

2.1 明确专项规划统筹部门

为解决基层实际工作中专项规划统筹部门不明确，造成专项规划相关业务上传下达工作脱节，专项规划衔接核对工作难以有效开展的问题，地市级自然资源主管部门应明确专项规划统筹部门，对上可承接部省级自然资源部门关于专项规划的政策落实，对下可指导详细规划深度的专项规划编制，并完善专项规划相应政策体系。

2.2 构建专项规划政策体系

从国家、省、地市级层面构建专项规划完整的政策管理体系。国家层面出台《国土空间相关专项规划管理办法》等文件，作为顶层设计统筹指导各级各类专项规划编制和实施管理；省级层面出台《省级国土空间专项规划编制目录清单及其管理办法》等配套政策；而与专项规划关系最密切、专项规划业务最频繁的地市层面，在明确专项规划统筹部门的基础上，统一出台《市县级国土空间专项规划编制目录清单及其管理办法》等配套政策文件，为专项规划统筹管理和衔接核对工作奠定制度基础（如图1）。

图1 专项规划衔接核对机制框架体系

2.3 建立专项规划衔接核对工作机制

在明确专项规划统筹部门，完善专项规划政策体系基础上，专项规划与总体规划同步编制时，其核心表述、项目安排、用地需求、管控范围及规则等涉及空间利用的内容纳入总体规划，并与总体规划其他内容相衔接，未与总体规划同步编制的专项规划，服从总体规划的安排。各地在开展国土空间规划“一张图”建设时，要统一建设专项规划成果自动质检和衔接核对功能模块，支撑专项规划在编制和审查过程中与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对[5]。建立由专项规划统筹部门监督管理、其他专项规划编制部门主动对接、相关业务和职能部门积极协同的工作机制，形成专项规划编制时可利用“一张图”及时进行核对，审查过程中相关部门可及时审批的工作模式。

3 专项规划衔接核对关键技术方法

3.1 不同深度矢量数据处理办法

由于专项规划具有国家、省、市、县等不同层级[4]，规划形成的矢量数据有宏观和微观之分，深度精度也不完全相同，层级较高的专项规划矢量数据普遍以示意性表达为主，层级较低编制精度达到详细规划深度的专项规划矢量数据普遍以精确落地的地块为主，明确专项规划矢量数据的类型是开展专项规划衔接核对工作的重点。结合专项规划矢量数据的特点，将专项规划矢量数据分为落地型、示意型、管控型3种类型。上述3 种类型矢量数据属性可能不是单一的，如管控型矢量数据同时也可能是落地型矢量数据，不同的是管控型矢量数据通常附带相应的管控规则，例如水源保护区，既是落地型也是管控型，但水源保护区具有相应的管理规定（如表1）。

表1 专项规划矢量数据类型

3.2 矢量数据入库标准

不同专项规划矢量数据无论是个数、类型还是字段形式等均不完全相同，无法通过列举所有专项规划矢量数据的要素名称和属性结构描述表，采用通用的点、线、面等矢量数据形式[6]表达专项规划的入库要素，形成通用的现状和规划矢量数据基础属性结构描述表，专项规划编制矢量数据成果时根据实际需要决定采取何种矢量数据形式，并明确矢量数据的空间类型，属性结构描述表可根据需要扩展或增加外接属性描述表，但不得减少基础属性结构描述表中的内容。专项规划正式成果的矢量数据以ArcGIS 的mdb、gdb、shp等格式体现，不得采用AutoCAD文件。

3.3 矢量数据衔接核对方法

矢量数据衔接核对是专项规划核对的关键，除核对矢量数据本身几何拓扑错误、规划范围等内容外，发挥各地“一张图”支撑建设项目论证生成的强大功能，将“专项规划形成的矢量数据整体比作一个建设项目”，由专项规划衔接核对功能模块将上传的矢量数据分别与国土空间总体规划、各类管控线、已有专项规划、已有详细规划、各类管理数据等相关国土空间规划和业务数据进行核对。

各项规划核对均由专项规划衔接核对功能模块给出详细的图数核对结果，由相关业务和职能部门根据核查结果提出支持或者修改的结论建议。属于落地型矢量数据压占在库相关国土空间规划的，必须符合相关国土空间规划的管理要求，否则需优化调整专项规划，经论证确属于必须安排的专项规划内容，则需对矛盾冲突的相关国土空间规划提出修改建议，并征得相关主管部门同意；属于示意型矢量数据压占相关国土空间规划的，须提前进行可行性论证，避免专项规划无法实施；属于管控型矢量数据压占相关国土空间规划的，其管控要求需与压占的相关国土空间规划相互衔接，避免新的管控规则与在库的相关国土空间规划冲突，避免在库的空间规划无法实施。

为保障专项规划可实施[7]，矢量数据核对应与在库的土地合同、已选址、已办农转用、耕地、林地等业务管理数据的衔接。对涉及压占合同用地，占用耕地、林地、湿地、海域等自然资源类的矢量数据从严审查。