利益相关者视域下“双减”政策执行的多重困境及其纾解策略

祁占勇, 方 洁

(陕西师范大学 教育学部,西安 710062)

一、问题提出与分析框架

联合国教科文组织先后于2015年和2021年发布的《反思教育:向“全球共同利益”的理念转变?》《共同重新构想我们的未来——一种新的教育社会契约》两份报告中强调指出,应把教育当作人类公共事业和共同利益,其对未来教育的畅想为中国在新时期提供了思考教育的“生长点”[1-2]。

2021年7月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策),对有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担提出总体要求和决策部署[3]。自此以来,学者围绕“双减”政策展开系列研究。在学段方面,对“双减”政策的探讨已由义务教育阶段向下延伸至幼儿园、向上拓展至高中;在科目方面,分别从多学科视角就如何实现课堂提质增效、课后服务高质运行、作业优化设计管理等展开研究;在主体方面,分别从学生、教师、学校等不同主体层面分析“双减”政策的影响及面临的阻碍。但目前关于“双减”政策的研究,要么从宏观层面对政策进行价值证成和执行分析,要么聚焦于政策执行中的某一要素进行探讨[4],亟待构建囊括多元利益相关者的分析框架,统筹考虑多方利益诉求,明晰各方权责利分布,擘画全方参与、拓深共赢发展、兼具可持续动力的美好蓝图。

传统股东利益至上理论将股东利益最大化视为企业首位目标。经济学领域的利益相关者理论[5]对其进行批判和超越,认为现代企业是享有平等地位的利益相关者组成的“契约联结体”,通过协调与企业目标实现有紧密联系的利益相关者的利益,平衡多元利益相关者之间的关系,达到企业利益最优化。利益相关者研究在学者推动下取得快速发展。弗里曼(Freeman)认为,利益相关者是指“那些能够影响企业目标的实现或受其影响的个人或群体”[6]121,并基于“利益-权力”模型对利益相关者进行研究。唐纳森(Donaldson)在对理论发展进行系统梳理的基础上,将研究分为规范性、描述性和工具性三大类[7],提供了一个兼具系统性、结构性与完备性的三分研究框架。规范性研究探讨政策有效执行为何要考虑利益相关者;描述性研究探讨政策所涉利益相关者有哪些以及如何对其界定分类;工具性研究则探讨如何提供有效的利益相关者管理策略。

与此同时,世界并不是某一独特利益的天下,而是许许多多利益的天下[8]165。利益主客体之间的目标及诉求不尽相同,使得利益矛盾客观存在于社会运动发展中[9],这也是推动社会基本矛盾运动的重要动力。利益矛盾不等于利益冲突,但却是利益冲突的起点,如若不及时有效地加以协调处理,便会趋于激化而导致利益冲突[10]。“双减”政策涉及教育领域利益结构的重大调整,对多元利益相关者间的矛盾进行分析有利于筑牢政策执行的动力机制。本研究吸收借鉴既有研究成果,在三分框架基础上加入对“双减”政策执行多元利益相关者间的矛盾分析,构建推动“双减”政策有效执行的四分框架(见图1)。通过明晰“双减”政策中的多元利益相关者,分析其存在的权力与利益矛盾,并相应提出分类纾解策略,达到整合复杂组织系统、协调多元利益相关者关系的目的,为实现多元利益主体协调共进、助推“双减”政策有效执行提供理论指导和实践参考。

图1 “双减”政策利益相关者研究的四分结构框架

二、规范性前提:“双减”政策有效执行为什么要考虑利益相关者

规范性(Normative)前提从两方面探究“双减”政策有效执行与利益相关者理论的适切性:一是从道德、规范与法律三个层面分析合法性问题,即必要性问题;二是从实践与效率两个层面探讨合理性问题,即必然性问题[11]。

(一)合法性问题

基于合法性视角,从社会责任、社会契约、产权三个角度阐释“双减”政策有效执行“应该”考虑利益相关者。

首先,从社会责任角度而言,公共政策具有法律规制、目标导向、利益协调、政治象征与社会发展的社会功能属性,其本质是政府对社会利益在选择基础上进行整合和落实的一系列过程[12]。其一,具有极高政治站位、作为公共政策在教育领域的投射的“双减”政策一经颁布,在获得法律地位确认的同时,涉及广泛参与群体,形成了一个庞大的政策网络[13]。推动“双减”政策网络结构的形成是其有效执行的重要目标导向,体现了公共政策的社会引导功能。其二,国家或政府在利益分配上享有先天政治优势,“双减”政策引入利益相关者视角有利于起到协调多方利益、维护社会公平以及保护社会弱者的政策功能。其三,“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关”[8]187,教育是一个利益场域[14],政策的制定、执行、调整与评估总是伴随着众多利益相关者的权力博弈[15]。多元利益主体因“双减”政策获得或失去资源与利益,关注“双减”政策利益相关者的物质及精神利益需要,在推动“双减”政策有效执行中有关键性意义,体现利益协调与社会进步的政策功能。

其次,从社会契约角度而言,教育作为社会系统的重要子系统,是社会成员间谋求共享利益、展开合作而达成的默示协议[2]。卢梭从社会契约论视角观照,认为法律同国家一样也具有社会契约的性质,或本身就是社会契约的组成部分[16]。其一,“双减”政策是以法律形式与利益相关者确立的多边显性或隐形的契约关系。显性契约是以政策文本形式明确规定如各级政府部门、家长、学校等利益相关者的权责利;隐形契约是包含政策价值、伦理尺度在内的与利益相关者约定的具有实际效力的无形契约,其形式和内容伴随利益相关者力量对比和要求增减而变化。其二,由于外部环境的复杂性、政策本身的不确定性、利益相关者的有限理性,契约关系具有不完全性。因此,引入利益相关者视角有利于预防“双减”政策有效执行过程中利益相关者的“机会主义行为”,发挥公共政策的管制功能,推动社会契约水平提高。

最后,从产权角度而言,产权是法学和经济学上的交集[17],交易成本和稀缺资源是其逻辑起点。其一,由于优质教育的稀缺性和教育交易成本的存在,教育产权客观上实然存在,即教育产权的法律存在一般滞后于经济上事实产权的存在。教育产权是包含多主体在内的权与利的统一,特点之一是产权主体的多元性和差异性[18]。其二,物质资本要素、劳动力资本要素、制度资源的多重稀缺使得教育活动资源稀缺性凸显[19]。“双减”政策关涉教育领域多项稀缺资源的调整,如明确规定优秀教师跨区流动、学校利用资源优势开展课后服务等,是对义务教育阶段权责利关系的重塑。其三,信息不对称、优质教育的外部性等方面的约束牵制了“双减”政策有效执行。因此,引入利益相关者视角有利于明确各教育产权主体地位,为其进行有效产权激励打下基础,并最大限度激发利益相关者政策执行的动力。

(二)合理性问题

基于合理性视角,以有效政策设计理念为肇始论证“双减”政策有效执行“需要”考虑利益相关者。政策问题、政策环境、政策目标受众特征和政策工具特征四者共同构成科学政策设计的中枢要素,且只有当工具特征与前三者相契合时,才会显示出政策设计的科学有效性[20](见图2)。

图2 科学政策设计的契合性模型

1.政策问题匹配性

减负政策设计的问题焦点呈现演进的阶段趋势。其一,自改革开放至今历经40多年,基础教育减负政策经历以缓和升学压力为主要目标的恢复阶段;以推动素质教育为核心的发展阶段、基础教育新课改阶段;以促进学生核心素养为关键的持续发展阶段[21]。但同时,政策动力机制沟通协调不畅通、政策目标价值取向多变、政策实施进程权威性和连续性双向缺乏、政策话语受限于文化规则等问题依然存在于减负政策的演进逻辑之中[22]。其二,“双减”政策作为新时代减负政策发展历程的历史转折点,首次把学生作业负担和校外培训负担同时纳入治理范围,强调多元化主体的广泛参与和多方协同,至此学生减负工作步入校内外双减、标本兼治、政府主导、家校社协同联动的综合系统治理的“后减负时代”。因此,将利益相关者视角引入“双减”政策是实现“政策工具特征与政策问题匹配”、助推其有效执行的必然要求。

2.政策环境匹配性

从社会环境、经济环境和政策的具体实施环境三方面综合考量政策环境情景。其一,人们桎梏于现实社会层面上的激烈竞争以及阶层隔离而很难契合于减负政策主旨,减负暗含着会减弱自身社会竞争力而陷于“囚徒困境”的隐忧。其二,中国经济高速发展的同时也带来贫富差距拉大、城乡区域间发展不均衡等问题,尤其是在新世纪教育改革中大量资本涌入教育领域,市场主体间逐利行为和恶性竞争损害基础教育的公平性,学生负荷严重外溢。“双减”政策汇聚合力对其展开全链条式管控治理,极力应对经济环境变化给教育领域带来的冲击。其三,政策执行就是一个大家都在困惑应该怎么做的过程[6]154。“双减”政策的执行是利益相关者对教育权益进行调整的过程[23],各利益相关者之间的协调、竞合、博弈关系直接影响政策执行效果。因此,将利益相关者视角引入“双减”政策是实现“政策工具特征与政策环境匹配”、促进其有效执行的应行之举。

3.政策目标受众特征匹配性

从多样性和异质性两方面论述“双减”政策目标受众的特征。其一,多样性是指“双减”有效执行过程中需要中央政府、地方政府、学校、校外培训机构和家庭、社会媒介等多元利益相关者的协同配合,现有研究已就此问题达成广泛共识。其二,异质性决定减负政策工具设计是否需要同质或异质。当政策目标受众间呈现同质性或异质性并不明显的情况,减负政策工具无需考虑采取差异化措施及目标区分,仅需考量政策范围远近以及力度强弱。现有减负政策研究显示出政策工具选择上的显著区分性[24],同时“双减”政策研究为涉及多元主体间的异质性提供广泛证据,表明家长、教师等利益相关者对“双减”政策的认同度和支持度等方面存在较大差异[25]。因此,“双减”政策有效执行应体现政策目标受众在主体与内容上的异质化要求,即将利益相关者视角引入“双减”政策是实现“政策工具特征与政策目标受众特征匹配”、助力其有效执行的应有之义。

三、描述性基础:“双减”政策有效执行的多元利益主体及特征

描述性(Descriptive)基础一方面甄别与定义“双减”政策有效执行关涉的利益相关者,另一方面区分多元利益相关者在“双减”政策执行过程中角色与地位的异质性。

(一)“双减”政策利益相关者概念界定与主体甄别

埃德奎斯特(Edquist)指出,现有政策设计的瓶颈在于无法解决给谁、给什么、给多少的问题,辨识所涉利益相关者是解答此问题的先决条件[25],实质上体现为对利益相关者进行概念界定与主体甄别。其一,根据弗里曼对利益相关者的定义,将“双减”政策利益相关者定义为任何因“双减”政策的颁布或主动或被动受到影响,又反过来影响其落实、优化、评估的个体或群体。其二,具体而言,“双减”政策利益相关者包括直接参与“双减”政策的内部利益相关者,以及虽未直接参与“双减”政策,但实际会对其各方面产生或受其影响的外部利益相关者。前者如处于主体地位的学生、作为中坚力量的教师、具有保障作用的政府、作为主要场所的学校、具有支持作用的家庭、反对者(如校外辅导机构及老师)、合作者(如学校引进的优秀第三方课后服务提供者、社区成员、研究员);后者如起到舆论引导作用的社会媒介、受到舆论影响或参与舆论发表的社会公众、具有依托作用的社会资源等。两者共12类主要利益相关者主体(见图3)。

图3 “双减”政策涉及主要利益相关者图谱

(二)“双减”政策利益相关者间的异质性度量

异质性度量是指根据“双减”政策利益相关者“利益-权力”的不同、地位和角色的差异化对其进行区分和归类。现有关于利益相关者的异质性研究大体上可分为两类界定思路:关系导向思路与内容导向思路[10]。关系导向上最具代表性的是米切尔(Mitchell)的三维评价模型[26],该模型难以为政策提供具象化的关于内容与对象上的指引,不能解决“给谁”“给多少”“怎么给”等政策难题,存在研究对象与研究内容在嵌入性和灵活性上的相对不足。为了应对此局限性,弗里曼于1984年提出内容导向思路与模型,指出各利益相关者间的异质性在本质上源于“利益-权力”内容与结构的差异,并具体阐述内容与结构的分析细则[6]62-63。

弗里曼构建“利益-权力”二维坐标来描述利益相关者的“利益-权力”分布,“利益”维度指利益相关者可以被觉察的利益范围,“权力”维度指可使用哪些资源令事件实际发生的能力。首先,在此基础上对其进行诠释以体现“双减”政策利益相关者坐标图的特殊性,权力连续体上的三个重要节点是经济权力、技术权力、政治权力。利益连续体上的三个重要节点为经济利益、技术利益、施加影响者利益(见图4)。不同主体对于同一节点的内涵理解各不相同。以经济权力为例,就教师群体而言,指在“双减”政策有效执行中能合理、合规获得相应物质或精神激励的权力;就政府而言,则更多含有“理性”的意味,指为实现既定政策目标,在政策执行过程中政府投入或调配人力物力的权力,而政府层面的经济权力往往又跟其拥有的政治权力密切相关。

图4 “双减”政策利益相关者“利益-权力”平面坐标

其次,为了明确“利益-权力”在政策执行各阶段的表现和动态变化,在弗里曼“利益-权力”矩阵二维结构基础上增加“‘双减’政策过程”维度形成三维立体结构。从左到右三个平面依次表示“双减”政策从颁布、试点到推广三个阶段中利益相关者(以政府为例)不同“利益-权力”组合表现,以及在不同阶段“利益-权力”比例概况,表现为矩阵中位置的变化(见图5)。

图5 “双减”政策利益相关者“利益-权力”的三维坐标

最后,为了便于鉴别利益相关者所具备的不同“利益-权力”属性,形成对“双减”政策执行中利益相关者网络的高效治理,在参照有关研究[26]基础上,根据利益、权力的高低将利益相关者分为预期Ⅰ型(高权力低利益分布)、预期Ⅲ型(高利益低权力分布)、确定型(高利益高权力分布)以及潜在型(低利益低权力分布)四大类,其中预期型利益相关者处于“利益-权力”不对称的状态(见图6)。利益相关者“利益-权力”要求、高低及对称性均与“双减”政策执行中的主动性、拥护程度以及行动力密切相关。

图6 “双减”政策利益相关者分类

四、矛盾性分析:“双减”政策利益相关者“利益-权力”的错配与失配

不同地位的人们在利益追求过程中因利益分配的公平性等问题而引发各种社会利益矛盾[27]。矛盾兼具竞争性和合作性的可能,竞争性指矛盾具有共同利益不明确、权力地位不对等的属性,合作性指矛盾具有追求共同利益的属性。因此,从竞争性与合作性两维度将利益相关者的矛盾分为共体性、竞合性、竞争性和合作性四大类(见图7)。

图7 “双减”政策利益相关者矛盾类型

(一)共体性矛盾:应有“利益-权力”的失配

共体性矛盾指“双减”政策执行过程中内部利益相关者之间的矛盾,主要是由于权力不对称、机制(如激励机制、监督机制等)不完备、信息不对称、沟通渠道不完善等原因导致的。

1.经济、技术“利益-权力”的失配

一是学校办学自主权的问题。应然层面上,基层减负政策执行应实行“一校一治”或“一地一策”的弹性机制,防止机械设置“硬杠杠”减负指标。但实然状态中,政策执行者出于对职业或政治风险的考量,刻意回避发挥创造性和主动精神,简单以“一刀切”方式挤压学校办学空间,使其难以发挥经济和技术权力。二是教师经济或技术权力未有效行使,利益未得到全面保障。首先,“双减”政策就作业设计、课后服务、课堂教学等诸多方面对不同学科教师提出新要求以满足不同层次学生的需要,使教师工作内容增多、时间延长、负担增大。但与之相对应的职称评定、工资分配制度、增薪机制等配套措施仍待落实,教师经济权力未充分行使,经济利益受损。其次,教师技术权力丧失表征为在学校、家长或社会场域的有形或无形的权力规训下,教师的个体权力消弭,教师之间合作闭塞,应有的教学改革、参与管理等专业权力失效,面临“双减”这一全新减负政策时束手束脚,技术权力受限的同时也影响技术利益获得,自身不能从中获得专业成长与反馈。

2.政治“利益-权力”的失配

一是教育目的矛盾。杜威的教育无目的论倡导教育除了满足学生内在本能的生长之外没有任何外在目的。但政府身为维护自身利益的“理性决策参考经济人”组织,政策目标为其政治目标服务[28]。“双减”政策不可避免带有一定意识形态属性,但对现行制度安排合法性的意识形态能淡化机会主义行为,减少政策法规等正式制度实施的费用或成本,有助于政策顺利实施[29]。二是政府与政策受众的权力矛盾。政府身为各方教育利益调和者,以其天然享有的高政治权力在参与利益博弈时具有“被动却强势”的特征。三是央地政府间的矛盾。中国当下公共决策模式为央地共治的分权合作制,“省级统筹、以县为主”的教育管理体制机制通常赋予各地较大的自由裁量权。但并未将策略性分权或权力下放制度化,非制度化的分权消减了中央对地方政府的管控,弱化了地方政府对所辖民众的责任机制[30],导致“双减”政策执行中出现异化现象。

(二)竞合性矛盾:利益相关者权力的错配

竞合性矛盾指学校与纵向社会资本利益相关者之间的矛盾。随着“双减”政策执行向前推进,越发强调学校逆向与课后服务提供者联系,顺向与用户(学生、家长)加强联结。但信息不对称、合作意识薄弱、双方议价能力有差别等因素使双方在合作过程中产生矛盾。

1.家长权力与学校利益之间的错配

其一,学校在教育教学管理、人员、场地、资源等方面的组织优势使其在开展托管服务工作时具有较高适切性、公信力及认可度。但课后服务是社会转型发展中义务教育延伸、社会化托管的产物,并非学校的本体性、自发性功能及行为,并且“双减”政策使课后服务成为学校的必须性行为。随着课后服务开展的深入,其经费难以为继,教师经济、技术权力与利益得不到保障,课后服务师资不够、内容单调、质量不高、学校及教师积极性受挫等问题也逐渐显露。其二,由于学生成绩、升学等应试指挥棒客观存在,学校和家长之间无法就托管服务内容达成共识,家长因需求无法满足而转向校外机构寻求替代品,违背“双减”政策初衷。

2.学校、教师利益与课后服务供给者利益的错配

其一,在场所上,“双减”政策明确要求:“充分利用社会资源,发挥好少年宫、青少年活动中心等校外活动场所在课后服务中的作用”。但实际上,中国学校课后服务基础配套设施处于“借助学校的人员、场地、资源”的初始化阶段,场所局限于学校甚至是教室内部。其二,在主体上,“双减”政策明确规定:“课后服务一般由本校教师承担,也可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者提供”。但现实中,一方面,教师的“自愿参与”在行政主导下难免变成“被参与”;另一方面,中国尚未建立起通过制度化管理规范吸纳社会课后服务资源的整合机制,缺乏稳定、丰富的社会资源供给。

3.媒体“利益-权力”的错配

其一,提高政策议题的公众可见度是媒体影响公众认知的重要表现,即媒体告诉我们应该“想什么”。“媒体对某个议题的不同方面的报道方式,既影响我们看到事件的角度,也影响我们的观点。”[31]公众得到的不是事实层面的“双减”政策本身,而是经由媒体加工过的“呈现”给大众的政策解读。其二,媒体影响公众对政策议题的情感评判和价值判断,即媒体告诉我们“怎么想”。育人场域中的主体易受媒体影响而改变其行为模式和价值选择。网络媒体平台营造出与“双减”政策本质相冲突的舆情氛围,不仅会影响已形成的良性育人生态,甚至可能激化家校矛盾、引发家校冲突。

(三)竞争性矛盾:共同利益的失配

竞争性矛盾是指学校与横向社会资本利益相关者之间的矛盾,即学校与竞争对手的矛盾。双方合作意识不强、资源的稀缺性和制度的不完善,以及搭便车现象,使得矛盾不可避免。

1.缺乏教师合作联盟

其一,教师群体尚未形成有关“双减”政策的统合性意识及价值取向。教师专业协作绝不是简单拼接日常工作,而是基于“双减”实际教学事务的利益共同体的构建。其二,兼具协作性、生长性、利他性的专业协作理念及实践机制也尚未建立健全。带来的结果,一方面是教育主体的“群体性”薄弱,主要指小到学科、年级,大到学校、地域,教师协作主体间未能打造基于高效、依存式互动的教师教育共同体,以服务于现实需求。另一方面是教育主体的“个体性”渐微,反映在各学科教师观念上,不同学科教师欠缺“双减”要求的课堂教学、作业设计等方面的创新意识和技能的个性化、多样化;反映在各学科教师实践上,则缺乏应对所属学科具体教学情境时必要的开放性与灵活性。

2.校外培训机构与家长间“你要钱我要分”的合谋

“双减”坚持源头治理,对于新的义务教育阶段的校外学科类培训机构不再审批通过,对现有学科类培训机构采取统一登记为非营利性机构的措施。但只要家长补课的需求客观存在且当前供需间仍存在巨大鸿沟,校外学科类培训机构就不会彻底消失。其一,在利益诱惑与生存需求的双重刺激下,部分地区校外学科类培训进行隐身变形,私下与家长达成共识,打着“素养培育”“兴趣班”等名号违规继续学科类辅导。其二,部分已解散培训机构的教师暗中与家长达成新协定,存在家长为其作掩护、机构教师继续服务原有学生的行为,呈现出家长、培训机构、机构内教师三方合谋规避政府监管的复杂态势。

(四)合作性矛盾:共同利益的错配

合作性矛盾是指学校与资源型社会资本利益相关者之间的矛盾,即学校在与政府、教师、社会传媒的合作过程中由于合作双方立场不同、信息不对称和体制转型等原因而产生的矛盾。

1.地区差异

义务教育阶段的首要价值追求为公平取向,当前工作重心已实现由“基本均衡”向“优质均衡”的跨越[32],但不可否认的是当下城乡间、地域间、校际的教育水平差距依然存在。其一,教育领域的公共财政支出总额、经济增速和人力资本贡献率在各地区之间存在较大差异,城乡间课后服务资源、学校教学水平差异尤为显著,中西部偏远农村的课后服务活动实施难以实现全覆盖。其二,各地关于教育政策改革变迁储备知识、“双减”政策的认知与响应程度存在明显分层。先进地区对于减负工作的落实超越“双减”框架内的要求,已然走在国内前列并顺应国际发展趋势;少数落后地区根本未将“双减”工作纳入政府议事日程,连最基本的教学目标都难以实现。

2.理论经验和因地制宜双向缺乏

“双减”政策是在国家范围内进行“大而约”的全局式战略部署,具有宏观叙事的特征,但“任何一般只是大致地包括一切个别事物,任何个别都不能完全地包括在一般之中”[33]。其一,忽略由实践经验“量”的碎片式累积向“质”的理论经验的整合性转化。以课后服务为例,国家层面的“双减”政策出台于暑假之时,省市层面的课后服务要求多出台于开学之际,而且此次对课后服务的要求远远超过以往要求,因此很多学校的课后服务是仓促上马的,缺乏“小而精”实战经验及成套理论遵循。其二,学生负担因所处地区、学校层次、年级及学科基础的不同而呈现出多样化表征,一些地方政府出于政治任务及业绩的考量,以“层层加码、一刀切式”简单粗暴执行“双减”要求,并没有因地、因校、因科采取灵活之策。

五、工具性策略:“双减”政策有效执行利益相关者的协调共进路径

工具性(Instrument)策略侧重于阐释如何采取有效的利益相关者管理策略与措施,在“找寻结合的形式”或“协作”的基础上[17],以不同策略分类管理不同层级利益相关者成为理论应用的关键[34]。“双减”政策执行中即使存在不同类型的矛盾,也绝不是根本性的不可解决的矛盾,而是基于坚持为党育人、为国育才的方向不变,教育的公益性属性不变的前提下的可解决的矛盾。通过对利益相关者“利益-权力”的关注和施以相应分类管理策略,才能针对性纾解矛盾,推动政策有效执行(见图8)。

图8 “双减”政策利益相关者分类管理策略

(一)动态保持:强化政府综合治理机制建设

相较于传统组织设计原则,动态原则强调在变化过程中动态保持“利益-权力”的水平、内容及形式。政府身处权力高位,作为“双减”政策的颁布者、激励者和协调者,是教育正外部性的直接受益者,当利益相关者“利益-权力”发生变化时,能否适时调整并弹性化制定决策,将直接决定政策执行实效。

一是构建减负政策长效动态治理机制。回顾70年减负历程,国家层面共颁布减负政策83项,年均1.19项,政策平均生命周期0.84年;总体上看,政策颁布频率呈增长趋势,但生命周期呈下降趋势,时效性明显缩短,不同时期的政策目标和主体也因部门规章的不稳定性而大相径庭。减负工作难以毕其功于一役,亟需将以往运动式治理模式转变为常态化治理机制,在对问题进行统筹规划基础上分地、分区、分类细化落实,形成“双减”政策的地方适切性特色。

二是改革“多维多体多向”的全方位教育评价机制。教育评价是切实改变教育行为的起点,“双减”与教育评价互为表里,相互阐发。“多唯”是要坚决克服“五唯”顽瘴痼疾,扭转功利化倾向,构建关切学生全面发展的多元评价体系;“多体”强调他评和自评相结合,构建学校、社会等多元参与的评价体系,实现以教育评价改革牵引“双减”政策长效化;“多向”指结合“双减”执行实践,统筹目标导向、标准导向、问题导向等多种需求,开展“双减”背景下差异化教育评价实践,使评价的目标、指标、测量手段、资料来源、结果与结论之间形成有机逻辑关系。

三是搭建教育系统内外部“双循环”政策执行动态监测机制。其一,从教育系统内部入手,一方面增加各级督导强度,强力督促各地按照时间节点推动“双减”政策执行落地;另一方面积极响应落实公众知情权、参与权及表达权,及时向上级部门及社会层面公布工作进展,构建年报制度。其二,从教育系统外部着力,开展第三方评价,充分利用大数据等信息化手段建立健全可记录、可监控、可追溯的“双减”政策评估信息化体系。

四是构建信息技术综合应用机制,运用数字力量解决城乡间教育资源不均衡、学科间差异化不明显等问题。植根于当下城乡义务教育减负需求,聚焦于不同学科短板环节,以新时代信息建设为引领,凝聚智慧校园、5G网络建设等设施力量,促进跨越时空、地域,兼顾多学科差异的多形态减负工作融合开展及减负经验的持续沟通借鉴,以优质数字教育资源的全面覆盖来持续改善减负工作动力不足的状况。

五是深化新时代政府统筹教育治理机制,促进央地政府治理协同化。一方面,加快协调机构建设,进一步明晰央地政府间协调程序,专设议事机构明确权力主体、减少责任推诿现象,推进协调的权威性和时效性;另一方面,加强机制建设,通过约束机制和激励机制充分调动各地政府主观能动性,以拨款机制和经费保障机制的完善缓解各地教育支出压力。

(二)使得满意:切实关切与积极回应各方合理利益诉求

社会理论学家用“满意准则”代替“最大化、最优化”的经纪人假说[35],即通过对满意的资源进行满意的组合和利用,以获得满意的效果。在实践中应采取强化反馈、鼓励积极参与等为主的“使得满意”策略,使利益相关者发挥权力主体作用。

一是拓展学校办学空间。其一,坚持“顶层设计”和“基层探索”相结合的原则。一方面,学校从建校传统、校园文化、特色管理等维度着手,因校制宜寻求学校特色发展,促进减负政策的校本化、特色化建设,规避“一刀切”减负带来的政策风险;另一方面,结合学科特点从优势学科、课程开发、科目教师培养入手,塑造和凝练真正解决减负难题的学科智慧,为同科目的教师提供有效经验参考,进而走向可持续的政策共进道路。其二,加快学校评价方式革新步伐,构筑集统筹化、协调性、专业化、学科化、特色化等特点于一体的弹性评估指标,选择将学校发展规划、办学承诺、规章制度统筹考虑在内的评价方式及标准,给予学校按照实际情况差异化减负的空间。

二是满足学生的多样化需求。其一,保障优质课堂,从“供给端之一”重塑学生对课堂学习的信心。在“双减”政策背景下,必须优化课堂教学设计,对不同科目进行差异性规划,向“45分钟课堂”要效率。结合现代教学理论和信息技术,对不同学科的课堂教学进行组合性、异质性突破;通过大单元教学设计,在课堂上引发学生的深度学习和真实性学习;基于物联网、大数据等,满足学生个性需求,提高教学效能。其二,提供高质且多样化的课后服务,从“供给端之二”解决学生“吃不下”“吃不饱”“吃不好”的问题。针对“吃不下”的学困生和“吃不饱”的学有余力的学生施以差异化课后服务,使学生在取得普遍发展基础上谋求个性化发展,兼顾学生特长、兴趣、发展潜能,解决学生“吃不好”“吃不对胃口”难题。其三,把握好“减负”和“无负”的辩证关系及限度。心理学理论已证实,学生的压力和效率之间呈“倒U型”发展趋势,减负并不意味着无负,且不同难度的学科其压力与效率之间的关系也不同。根据不同学科性质、内容、学生年龄阶段及其特点,综合科学地设置学生学业负担评定标准,制定合理的课业负担,避免减负泛化成学生无序生长。

三是保障教师的合理利益诉求,激发与保持教师参与积极性。其一,全面提升教师的精神及物质待遇,激发深植于教师内心的为教使命感、责任感、荣光感。通过优化工资绩效、职称评选方案、弹性上下班工作安排来持续加大“双减”格局下教师激励力度。其二,在人员配比上,整合教师编制,充沛公办义务教育师资队伍。一方面,以强化教职工编制配备促进生师比优化为着力点,综合采用“教师编制+工勤服务购买”相结合方式,重点解决公办义务学校中的教师结构性缺编及超编难题;另一方面,统筹编制内教师配备及加大优秀教师跨区流动力度,加快实现“省级谋划、市级调配、县域为主”的动态多循环调剂格局。其三,减少教师非教学类负担。严格落实中央、教育部文件精神,加强督导落实,削减因非教学性工作任务而导致的对教育教学工作的干扰,以学习和培训等形式形塑与提升“双减”格局下教师专业能力与服务水平。

四是积极应对家庭利益诉求。其一,畅通家校沟通,从外部增进家长对“双减”政策的理解,重建家长对学校教育的信任机制。以家委会为中介倾听真实声音并吸收相关建议,综合采用线下线上双渠道,增进家长对于“双减”政策的全局性理解,廓清其认识误区,凝聚家校共识,形成减负合力。其二,构建家庭教育指导服务体系,从内部缓解家庭减负焦虑。“双减”政策双向延展了家庭教育的时间和空间,各地政府应通过细化实施细则、带头组建相关社会组织等方式,以体系建设为指引、以家庭差异化需求为导向、以多元内容供给为抓手、以机构发展为关键点,形成覆盖面广且内容多的家庭教育良好格局。

五是引导和规范校外培训机构朝良性方向发展。在“双减”政策影响下,校外培训机构出路大体上分为两种:一种是退出市场,另一种是由学科类转向非学科类培训。其一,选择出路一的机构教师承担着高度失业压力与风险,若漠视其利益诉求会导致政策执行效率低下,严重时还会引发不良社会舆论态势。各地区扎根实际情况,以加快布局针对学科类辅导机构教师的再就业社会保障工作为关键点,通过政策扶持积极帮助下岗人员再就业,降低教培从业者就业风险。借鉴北京等先进地区经验,协同人力资源部门了解岗位需求,依托公立学校开展教学岗位聘选、吸取校外学科类辅导机构优秀教师人才等多举措并行,缓解机构教师政策抵抗情绪,提高人才利用率。其二,对于选择出路二的机构,在加强规范督导基础上合理引导其向职业教育、素质教育等方向发展。截至目前,陕西、湖南、山西等多个省份相继颁布非学科类辅导机构设立标准,从举办人、场地设置到日常培训内容及人员安排等方面全流程式提供明确的政策依循,形成以行业主管部门为核心、多部分统筹联动的多驱治理。

(三)最小努力:营造良好舆论氛围,扭转错误育人观念

最小努力原则[36]力图以付出代价最小化来换取效益最大化。若把“双减”视为动力及通信系统,要实现将未来包括在内的执行效率最优化,既要做到在发起端(政策设计)、过程端(政策执行)形成统合机制,又要凝聚多元力量在表达端(政策评估)以最低化成本打通革新系统的自身和外围路径。

一是指引社会媒介正确发声,凝塑良好政策执行氛围。其一,紧抓主流意识形态,依托以党报为代表的凸显国家声音的媒介或实体刊物,聚焦国家发展大势。媒体中介传播模式重视大众媒体对公共政策的影响力,特别是主流媒体在公共政策传播中发挥“中间人”功能[37]。“双减”政策颁布后,中央级新闻媒体开辟专门版面,持续关注政策问题,充分发挥了中央级新闻单位在舆论上的导向作用、引领作用、旗帜作用。其二,完善网络舆论制衡对冲机制,对于利用个别减负事件挑起教育矛盾,甚至对“双减”进行污名化的不良现象加大监管与处罚力度。利用贴吧、微博等平台多渠道并行,传递正确“双减”工作信息及对改革政策的解读,积极回应公众对减负的疑惑,汇聚社会共识。

二是提升公众对于“双减”政策认同感,凝练全社会正确育人价值观。其一,加强对群众的政策教化,形塑公众对“双减”政策的正确认知。加强政策教化是增进政策对象政策认同和支持的有效路径,政策认同与政策执行效能呈正相关[38]。其二,加快建立健全合理政策利益表达机制的步伐。“双减”一词入选2021年十大网络热议语,其衍生话题数量在微博等社交媒介平台上浏览量飙升至上亿。利益相关者在公众平台表明观点及态度是参与政策表达的重要方式之一。一套广泛的教育利益表达机制能起到突破教育政策认同障碍、提升政策预期阈值、增进社会认知水平、保障政策程序正义的诸多作用,进而实现伦理与科学的协同[39]。其三,摒弃以分数作为单一甚至唯一评价标准的异化人才观,形塑行业人才无高低等级之分的多样化人才观。党政机关、国有企业等利益相关者在革新“五唯”取任制度上要起到带头引领作用,逐步策动社会各界企业形成生态化选用人才观念。

三是吸纳优秀社会资源,凝聚多元主体力量形成减负合力。鼓励公众参与,调动社会各界减负热情是中国式特色减负的制度优势。其一,将优秀退休教师、公费师范生、社会专业人士等校外教育人才吸收进学校课后服务师资队伍中,充盈课后服务后备力量,缓解教师负担。其二,加快建立多支具有良好服务意识、较强专业能力、高尚职业道德的家庭教育指导服务队伍,下沉到各个社区,针对不同家庭需求提供具体方法论上的详细指导。

(四)取得关注:积极推进智库建设,发挥智库服务功能

以教育智库、高校为代表的研究机构及学者、专家等群体属于权力利益中等的预期Ⅲ类利益相关者,在“双减”政策执行中以谋求大多数人尤其是社会弱势群体的利益为主要目标,也会通过向政府提供咨询报告或建议传达相应利益诉求。专业研究机构及学者因深耕于所属领域而享有丰富的专业资源,能够从学理视野、理论高度、实践经验等多维层面考虑减负问题并透析其本质所在,因此应重视研究机构及相关学者对于“双减”政策的关注。

一是建立健全对标国家减负制度与治理体系的舆情治理智库。减负舆情智库应以汇集、解析及研判减负舆论信息为己任,增进服务的能动性、精确性及有效性。其一,减负舆情智库要以提高服务能动性为着力点,主动响应央地各级政府及有关部门的号召,在重大减负网络事件发酵的关键时刻积极作为,在对减负网络风险信息评估基础上,预估不良舆论可能波及的范围和有害程度,并采取高效应对措施,助力各类减负舆论事件的妥善解决。其二,减负舆情智库要以提升服务精确性为关键点,在对不同领域、层级、地域减负舆情的特点进行具体分析基础上,拟定契合性建议、方案及对策。其三,减负舆情智库要以增进服务有效性为发力点,针对减负具体人群以及行业特性进行个案调查及群体数据积累,在面对事关国家减负大局的重大舆论事件时应对自如。

二是筑牢知识生产助力政策决策的减负智慧智库。其一,减负知识生产应涵盖研究机构及专家学者的知识成果认证、转化与积极推广全过程,从而服务于减负政策决策、根据政策反馈进而优化政策全过程。通过完善减负智慧智库参与政策决策的相关程序及制度,畅通研究机构、专家学者与政府之间的沟通渠道及身份转换途径,形成基于专业优势的知识生产和政府减负决策咨询的良性互动。其二,积极调动研究机构及专家学者就“双减”政策向政府提供政策咨询报告的热情,激励其以专家论坛、会议研讨、学术论文等形式传达对于“双减”政策的学术见解和智识声音。以政府内部附属智库为主驱,社科院智库、高校及民间智库聚势共谋“双减”发展,为“双减”政策配套法规以及细化措施的生成和调整提供智慧支持。