我国海外人才培养与引进的历史演进、面临挑战及趋势展望

马 洁

(西安外国语大学 党政办公室,陕西 西安 710128)

人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。习近平总书记在2021年9月中央人才工作会议上强调,“深入实施新时代人才强国战略,全方位培养、引进、用好人才,加快建设世界重要人才中心和创新高地”[1]。党的二十大报告对人才工作给予高度重视,把教育、科技、人才工作一体部署,提出“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”[2]。海外人才是建设世界人才中心的重要组成部分,实现聚天下英才而用之的战略思想,需要我们制定更加积极、开放、有效的人才政策,海外人才培养与引进工作至关重要。

1 我国海外人才培养与引进的历史进程

从1872年中国首次派幼童赴美求学至今,我国海外人才培养与引进已走过150余年历程,可分为五个阶段:

1.1 萌芽起步阶段:新中国成立前的海外人才培养与引进(1840～1949年)

受鸦片战争和“西学东渐”影响,自19世纪70年代起,清政府为办“洋务”开始成批派遣学生出国深造,20世纪初因推行“新政”而派遣得更多[3]。同时,广大知识分子为了寻求救国救民的真理,纷纷到国外学习,先后形成赴日留学、欧美留学热潮,他们归国后极大地推动了民主革命运动。民国时期,留学生群体对社会发展起到了重要的推进作用。这一时期的海外人才培养与引进主要呈现出零散、自发、无序的状态,有模仿西方的特征。

1.2 初步发展阶段:新中国时期的海外人才培养与引进(1949～1976年)

从新中国成立到改革开放前,中国留学生大多是公派留学,并且所有的留学生几乎都是自动回国。这一时期又可分为初步阶段(1949～1965年)和停滞阶段(1966～1976年)。1949年底,政务院成立“办理留学生回国事务委员会”[4],想方设法满足在外留学生的回国愿望,并解决回国后工作问题。党和国家在重重困难之下,“坚定实施重点向苏联和东欧各社会主义国家大量派遣留学人员的重大方略”[5],在国家的政治动员和外交努力下,20世纪50年代前后有3 000多名海外留学生和学者回国,同时有大约20 000名苏联和东欧地区的专家来华工作。自1966年起,“文化大革命”期间,海外人才引进基本处于停滞状态。在新中国成立初的这20余年间,海外人才培养与引进体现出较强的行政主导和计划经济特征。

1.3 恢复发展阶段:改革开放后的海外人才培养与引进(1977～2000年)

该阶段的海外人才培养与引进可分为恢复阶段(1977～1989年)和发展阶段(1990～2000年)。1977年邓小平发表“尊重知识、尊重人才”重要讲话,为新时期中国的人才政策指明了政治方向,奠定了理论基础。1978年国家恢复外专局的工作,开放了公费留学的大门。1981年开始自费留学,留学生规模逐年扩大。1983年邓小平发表“利用外国智力和扩大对外开放”的重要讲话,中国开始恢复吸引海外人才。随后,国务院制定了《关于引进国外人才工作的暂行规定》,正式确定将外国人才引进作为长期的对外开放政策。1985年建立中国国际人才交流协会和基金会,实行人才来去自由的引才方针。1988年国家教委成立“中国留学服务中心”,海外人才培养与引进的模式基本确定。

20世纪90年代初,党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,逐步发展和丰富了吸引海外人才的政策体系。这一时期,海外人才培养与引进呈现以下特点:一是基本形成了吸引海外人才的完整人才谱系和引才政策。二是逐步实现了从单纯资助项目向多元资助模式的转变,人才的吸引力也从个体扩充到群体,“国家杰出青年科学基金”“百千万人才工程”“春晖计划”“教育部长江学者奖励计划”等重大人才项目陆续实施。三是逐步采取更加灵活的方式吸引人才,部分引进人才的权力回归用人单位。这一时期,海外人才培养与引进强调民族情感,更加偏重于引进自然科学、工业工程领域的专家学者,但海外人才培养与引进的政策体系尚未形成完全合力。

1.4 规范完善阶段:21世纪初的海外人才培养与引进(2001～2007年)

2001年底我国加入世贸组织,中国经济与世界接轨,人才流失问题也变得尤为突出。面对激烈的国际人才竞争,中国进一步健全了相关政策体系。一是首次提出人才强国战略,2002年颁布《2002-2005年国家人才队伍建设规划纲要》,提出“实施人才强国战略”。2003年中央制定《关于进一步加强人才工作的决定》,强调“加大引进海外高层次人才的力度”。二是开始区分人才类型,进一步实施差异化的专项政策。三是关注人才的后顾之忧,进一步解决吸引人才的实际问题。出台了《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》。这一时期,在“以人为本”理念下,除了提高物质待遇,在科研资助、政治待遇和其他方面都给予海外人才更大的支持。从1949年到2007年,我国海外人才培养与引进工作逐渐从只针对公派出国留学人员为主的管理政策,向多元化引进方式的服务政策转变。

1.5 创新升级阶段:新时代的海外人才培养与引进(2008年至今)

2008年国际金融危机对全球政治经济格局产生了长期而深远的影响,全球高层次人才流动更加多元化,人才双向流动开始变得活跃。中国抓住新一轮发展机遇,全力吸引海外高层次人才,实现国家人才战略的整体升华。一是将引进海外高层次人才提升到国家战略层面,2008年出台海外高层次人才引进计划,尤其是《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》的颁布,推动我国加快向自主创新的人才政策战略转型。在高度关注引进海外人才的同时,国家也同样重视国内人才的培养,于2012年制定了立足国内的《国家高层次人才特殊支持计划管理办法》。二是海外人才引进政策体系不断创新,制定了一系列具有差异化的专项计划,海外人才引进力度持续加大。地方人才引进政策也更具特色化和创新性,江苏、上海等凭借自身经济优势走在了全国前列。三是海外人才培养与引进模式趋于多元化,形成了全职型引进和“海鸥型”引进、“智力资本+产业资本”引进、领军型人才引进和团队型引进等模式。引才载体也是创新频频,依托“留创园”“人才特区”等引进海外人才回国创新创业。我国海外人才培养和引进规模迅速扩大,呈现出系统推进的特征,人才政策体系在不断完善中创新和升级。

2 我国海外人才培养与引进面临的挑战

当前,“新一轮科技革命和产业变革方兴未艾,全球产业链供应链深度调整,国际力量对比发生重大变化,世界格局正在重塑,国家之间尤其是传统强国与新兴大国间的竞争博弈进一步加剧”[6],保护主义的明显上升、部分发达国家与我国日趋紧张的竞争关系使“走出去”的人才培养路径受阻,同时也使我国海外人才引进面临新的挑战。

2.1 世界格局变化导致西方发达国家对我国的海外人才培养与引进出现了多次预防和警惕

长期以来,一些西方发达国家以“维护国家安全”“保护知识产权”为借口,在高科技领域坚持排外,对高精尖领域的技术出口实行严格管制,不允许外国留学生学习相关专业,外籍科学家在西方科研界的发展也存在着众所周知的“天花板”。近年来,美国政府又加大在半导体、航空航天、遥感等尖端技术领域设置禁区,包括中国在内的非美裔科学家都被限制进入核心部门。虽然以美国为首的五眼联盟国家一定程度上放宽了对STEM领域留学的限制,鼓励国际学生前往留学,但对一些敏感的STEM领域仍进行了限制[7]。

2.2 我国国际影响力的显著提升使美国等西方不友好国家对我国的人才培养与引进开始施压

风云变幻70多年,中国从一个贫困落后的国家已然跃升成为当今世界第二大经济体,综合国力的快速增强令世人震撼。中国积极推动区域和全球贸易合作,美国等西方不友好国家开始担心中国国际影响力的不断提升可能对其在全球贸易中的优势地位造成冲击,因此也开始限制中国在国际交往中的发展空间,以保护自身的经济利益。2017年以来,美国政府试图通过移民政策调整来化解国内困境,这对中美正常的学术交流活动产生了诸多负面影响。近年来,美国政府对中国等新兴国家的戒备之心日益增强,频频以“维护国家安全”为由,阻扰中国学者赴美学术交流。在美国强推“脱钩断链”、中美关系加速恶化,以及新冠疫情冲击的新形势下,“海外人才引进新的机会窗口被打开”[8]。

2.3 文化环境的不适应影响了国际人才引进的积极性

改革开放以来,中国海外人才培养与引进事业蓬勃发展,从中央到地方再到高校和企业,纷纷出台政策,给予海外人才较好的薪酬和生活待遇,积极为海外人才创设良好“硬环境”,但在人才使用的“软环境”方面则改善较少。随着中国国际地位的提升,海外人才对中国大国地位、国际义务和国际责任的关注也在增加,这要求我们“运用全景式视角纵览海外人才引进的各环节”[9],构建海外人才培养与引进的立体化政策体系。海外人才长期在国外工作和学习,回国后对国内的评价体制、科研环境和学术氛围还不够适应,对子女入托(入学)、政府项目申请、特殊支持、生活保障等方面的诉求还未完全解决,人才引进后的团队组建、“海归”与“本土”人才的融合等仍存在不少困难。这表明,人才成长的文化“软”环境还存在诸多制约因素。如果没有更好的配套措施,没有好的本土人才的融入配合和团队的协同创新,那么人才的创新能力将会随之递减。强化对人才的“磁吸效应”,构建更有吸引力和全球竞争力的人才制度是时代要求,我们要“坚持不拼重金拼环境,系统化、精准化解决人才实际需求”[10],着力优化宜居宜业环境,不断强化政策落实。

3 我国海外人才培养与引进的前景展望

当今世界正历经百年未有之大变局,在大国博弈加剧的情境下,国际人才作用愈发显现。在我国面临国际人才竞争的新机遇与挑战时,既要有中央层面的宏观把握,又要有在省级政府和高校等中观和微观主体上的落实机制,才能使海外人才培养与引进更有力度,更好服务人才强国战略。

3.1 坚定海外人才培养与引进政策不动摇

新一轮科技革命对人才战略提出新要求。习近平总书记在党的二十大报告中提出,“加快建设世界重要人才中心和创新高地,促进人才区域合理布局和协调发展,着力形成人才国际竞争的比较优势”,这充分说明,我国在新时期对人才的重视达到一个新的高度,中国要成为世界重要的人才创新高地,必须广纳天下英才,更加重视对海外人才的培养与引进。“十四五”期间,我国应以更加开放包容的胸怀参与国际竞争,坚定不移地实施海外人才培养与引进政策。要围绕建设创新型国家,继续扩大高水平对外开放,对标国际先进水平,加大引才平台建设,在全球范围内吸引一流的顶尖人才和STEM领域高层次人才来华发展,确保海外引才政策的延续性和稳定性。

3.2 改善海外人才培养与引进的方法策略

战略科学家一直以来都是各国人才竞争的重要目标。近年来,我国人才引进计划在日益复杂的大国博弈中受到冲击,对海外华裔科学家带来不利影响。我们要在坚持开放的引才政策不变的基础上,适时改善海外人才培养与引进的方法策略,以积极应对全球激烈的人才竞争。一是国家层面,统筹规划战略科学家的引进与使用,加大一流顶尖人才和高水平高成熟度的创新团队的引进力度。二是省市级层面,加强人才政策横向联动,运用市场机制拓宽引才渠道。国际人才竞争力是政府和市场双重合力的结果。要关注地区引才均衡发展,加大中西部地区海外人才引进支持力度,建立基于差异化发展的人才共享机制,避免人才争抢;要积极发挥“猎头公司”的市场作用,发挥行业专业协会、各级联谊平台的功能,利用市场和社会力量精准引才。三是高校层面,推动教育高水平对外开放,吸引更多科技人才来华交流。直面国内“卡脖子”技术领域,在跨境办学、科研合作、公派留学方面与世界一流大学精准对接。要积极开拓与“五眼联盟”国家之外的其他发达国家和对华友好国家在优势学科领域的国际合作,面向“一带一路”国家精准投放来华留学奖学金名额,储备科技后备人才。

3.3 完善国内支持服务海外人才的保障体系

2021年全球人才竞争力指数(GTCI)显示,中国“吸引人才”和“保留人才”两项指标分别排在全球第78和70位,由此可以看出,我国对海外人才来华工作生活还缺少完善的服务管理体系。海外人才培养与引进的核心在“用”,重点在“留”,必须真正建立起高效的人才保障体系。一是要运用大数据精准研判人才需求。可借鉴美国择优签证政策、澳大利亚技术选拔系统等人才服务理念,以完善的海外人才信息库建设加强政府对人才遴选的主动性,实现在全球搜寻的高端人才智能匹配。二是探索形成与国际接轨的海外人才服务机制。多部门协作为海外人才提供便捷的移民签证、就业创业、家属安置、子女入学等精准服务,提升来华留学管理服务水平,完善合作办学制度,健全学位互认体系,为海外人才创造适宜的学习生活环境。三是要构建宽松和谐的文化环境。要改进学术管理制度,重点改革科研管理办法,建立与国际接轨的小同行人才评价机制,加强人文关怀和情感互融,更加重视融洽性、包容性、团队性等柔性文化特质,营造崇尚科学的科研学术氛围。

3.4 加大国内高科技领域人才自主培养力度

在全球科技竞争日趋激烈的背景下,面对西方不友好国家的技术封锁,我国应在注重海外引才的同时,更应加快人才“本土”培养的力度。面对高精尖领域的“卡脖子”问题,加快在核心技术领域的研发创新能力,自主培养拔尖创新人才。一方面,要立足本国,加强世界科技中心建设。“双一流”建设高校应突出优势学科,面向全球招聘和引进一流顶尖人才,提升“本土”培养人才的质量和能力,开拓师生国际视野。另一方面,要深刻领悟“双循环”新发展格局对世界重要人才中心建设的内涵要义,依托沿海省市国际示范区,在合作办学、优质资源引入、海外引才配套政策等方面进行试点,促进区域国际资源相联互通,不断提升国内培养国际化人才的能力。