助推型老年就业政策：理念、框架与实践逻辑——以日本为例

宋月萍 彭可余 吴昕阳

一、引 言

人口老龄化是一个全球性难题，在导致养老金等福利支出上升、社会保障税基减少的同时，还会带来劳动力人口萎缩和老化，为公共财政可持续性及经济长期增长带来较大冲击，需要各国政府制定有效的公共政策予以应对。①李朋波、白奔、张超：《国内老年人力资源开发的研究述评与展望》，《中国人力资源开发》，2016（8）。2002 年世界卫生组织正式提出“积极老龄化”理念，其基本含义是“提高老年人的生活质量，并创造健康、参与、保障（安全）的最佳机遇”，从减少老年人疾病、鼓励老年人社会参与、支持家庭和社区促进老年人照料三个方面，实现老年人和其他年龄群体的权益平衡与社会均衡发展。②邬沧萍、彭青云：《重新诠释“积极老龄化”的科学内涵》，《中国社会工作》，2018（17）。其中，为形成“老有所为”的老年人社会参与格局，帮助有劳动能力和劳动意愿的老年人继续留在劳动力市场，既在微观意义上有助于老年人身心健康和自我保障能力的提升，又在宏观意义上关系到经济社会的可持续发展能力与社会保障制度的可持续性。因而促进劳动力持续就业的年龄管理战略成为各国政府应对人口老龄化的重要方式，也成为实现积极老龄化的重要一环。①柳清瑞、孙宇：《人口老龄化、老年就业与年龄管理——欧盟国家的经验与启示》，《经济体制改革》，2018（1）；Li, Dan.Study on the Strategy of Young Retirees’ Human Resource Development.Proceedings of the 2013 International Academic Workshop on Social Science,2013, p.182-185.

在老龄化程度加深加快的人口新发展格局下，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确提到实施积极应对人口老龄化的国家战略，并强调要将老年人作为家庭、社区与国家社会经济发展的重要资源。如何将这一老龄社会治理的新理念有效融入我国人口老龄化的国家战略，融入经济社会发展的全过程，已成为新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要面向。近年来，我国老年人口中低龄老年人口占比高且受教育程度明显提升，相当一部分老年人仍具有工作意愿和能力②据第七次人口普查数据，我国60岁及以上老年人口就业的约有0.57亿人，仅占60岁及以上老年人口总数的21.57%，我国60岁及以上人口占全国人口总数的18.9%，60岁到69岁的低龄老年人口占到60岁及以上老年人口的半数以上，在60周岁及以上老年人口中，拥有高中及以上文化程度的人口比重为13.90%，较2010年提高了4.98个百分点；国家统计局：《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-02/28/content_5676015.htm，2022年2月28日；老龄健康司：《2020年度国家老龄事业发展公报》，http://www.nhc.gov.cn/lljks/pqt/202110/c794a6b1a2084964a7ef45f69bef5423.shtml，2021年10月15 日。，而目前以“延迟退休”为主要内容和思路的老年就业政策体系仍停留在“解绑”思维，还未转向“赋能”，与积极应对人口老龄化战略内涵相匹配的老年就业政策，应更侧重激发我国老年人就业意愿、增进老年人的就业能力。老年人就业不仅是人力资源开发问题，更是保障老年群体发展权益的“积极老龄化”的有机组成部分。因而，摆脱仅将老年劳动者作为人力资源的工具性研究取向与政策思维，从老年人需求出发、实现老年就业政策的供需适配显得尤为重要。

各国都基于本国经济社会发展国情，制定、优化老年人劳动参与的政策框架。自20 世纪70 年代起，日本老龄化水平便位于世界前列，基于自20 世纪50 年代开始逐步出台与调整的老年劳动就业政策，日本在促进老年人劳动就业与社会参与上成效卓著，积累了大量制度建设与政策实践的丰富经验③《2021年版老龄社会白皮书：70至74岁老年人就业率超30%》，日本网，https://www.nippon.com/cn/japan-data/h01055/，2021年8月24日。，有效缓解了老龄化难题。基于此，本文初步建立了一个基于助推理论的老年就业政策分析框架，从助推实现的三个步骤，探究日本老年就业政策内涵及特征，旨在对日本老年就业“助推型”政策及其机制展开梳理，并回应中国的老年就业难题，帮助我们更好理解未来老年人就业格局的实现路径。

二、“助推”理念与老年人就业问题：从经济理性到社会人假设

日本老年人就业参与意愿和能力的提升，部分归功于以助推为理念的老年就业政策。“助推”④诺贝尔经济学奖获得者理查德· H ·泰勒和卡斯· R ·桑斯坦首次提出助推（Nudge）这一学术概念，即在自由选择体系中的任何一方都不采用强制的方式，而是以一种预言的方式去改变人们的选择或者改变他们的经济动机及行为，使副作用降到最小。换句话说，助推是一种不用强制手段，却能保证被推者同时收获最大利益和自由选择权的方式。是基于社会人假设的政府干预模式和公共治理路径的新形态。①理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我们如何做出最佳选择》，刘宁译，北京：中信出版社，2009；李德国、蔡晶晶：《基于助推理论的公共服务质量改进——一个研究框架》，《江苏行政学院学报》，2016（5）。在传统的政策科学与公共行政研究中，既有理论对政府角色存在两种观点，家长主义（paternalism）和自由主义（liberalism）。前者认为政府可以在善的动机下，对市场、社会和个人的决策行为展开干预，甚至行使权力代替主体作出决策，个人不具备完全的选择自由。自由主义者则坚持政府以外其他主体的选择自由是不可剥夺的，政府的干预权力应受到限制。而助推理论的提出者泰勒和桑斯坦秉持“自由家长主义”的观点，认为由于信息、环境、认知能力和自我控制等因素的限制，个人在日常决策领域经常表现出“有限理性”特征，而非传统经济学秉持的基于信息充分的“完全理性”假设，往往做出与其自身福利不相符的低效决策，又称“行为的市场失灵”（behavioral market failures）②Alemanno, Alberto, and Alessandro Spina.Nudging Legally: On the Checks and Balances of Behavioural Regulation.International Journal of Constitutional Law, 2014, 12(2): 429-456.，例如个体可能更有动机选择食用口味更佳但不健康的食物。因此，不同于完全的家长主义或自由主义，对于其他行为主体存在的认知偏差，助推型政府通过“设计”减少人们在生活中的低效决策行为，引导个体做出他们自身认同的理性选择。③Chater, Nick, et al.Mind, Rationality, and Cognition: An Interdisciplinary Debate.Psychonomic Bulletin & Review, 2018, 25(2): 793-826; Rebonato, Riccardo.Modern Pricing of Interest-Rate Derivatives: The LIBOR Market Model and Beyond.Princeton University Press, 2002.助推的重点在于通过影响政策客体的选择行为而发挥作用④孙志建：《迈向助推型政府监管：机理、争论及启示》，《甘肃行政学院学报》，2018（4）。，基于政策框架的“设计”来帮助公众做出更加有助于克服其行为缺陷的选择，将“捍卫自由选择权”作为基本遵循，从“环境营造”和对个体“决策能力赋权”的角度来实施干预，从而达到克服行为化市场失灵和增进公共利益的目的。

由于这种基于有限理性、有限自我控制力以及有限利己主义假设⑤理查德·泰勒：《“错误”的行为：行为经济学关于世界的思考，从个人到商业和社会》，王晋译，北京：中信出版集团，2016。的政府干预模式更贴近现实的个体行为特点，并且极大地转变和拓展了政府干预的思路与方式——将对主体行为的关注转移至选择框架的设计，“助推”甚至被视为与强制（coercion）和诱导（inducement）并存的第三种现代国家的政府管理模式⑥孙志建：《迈向助推型政府监管：机理、争论及启示》，《甘肃行政学院学报》，2018（4）。，由此产生了基于助推理念的政策工具类型。助推型政策既不主张命令型政策工具的强制色彩，也不是脱离个体选择动机且具有高昂经济成本的激励型政策工具，而是将政策受众的“个体失灵”考虑在内，基于个体的决策动机与特征，帮助其做出理性决策，提高理性决策能力，对进一步改善公共政策的实施效果提供了启示。

助推适用于当人们面临多样选择、但难以理性分析其优劣的情况，它强调个人选择的局限与社会助推的必要。⑦理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我们如何做出最佳选择》，刘宁译，北京：中信出版社，2009。因此，选择是否多样、做决策时是否天然理性、决策后是否需要外界环境帮助落地，是我们评价公共政策能否适用于助推理论的标准。在老年就业问题上，达到退休年龄的老年人具备多样化的选择空间——继续就业、再自主择业或退出劳动市场，但老年人面临的客观激励不足，主观认知亦不明确，就业约束与瓶颈较多，导致其难以独立做出理性决策。在达到退休年龄后，部分老年人会选择继续工作, 这是基于家庭储蓄需要、自我保障、自我实现等多重因素的结果。但是，大量老年人受到传统退休观念与“隔代照料”社会规范等影响，在即使具备就业能力和意愿的情况下，也更倾向于退出劳动力市场。并且，与青壮年群体相比，老年人在就业市场中面临更多阻碍因素，如年龄歧视、劳动权益保障不足、就业政策体系单一、激励性政策缺乏等，老年友好型社会环境与氛围的缺失，也导致劳动者难以做出延长就业或返回劳动力市场的选择。但在事实上，退休将导致老年人失去常规的生活结构，影响原有的社会关系，从他人导向转向自我导向的生活，身体、精神和工作技能存在下降的风险。①Spencer, Anne.Aging Through Occupation.Asian Journal of Occupational Therapy, 2001,1(1): 15-21.而促进老年人的持续就业，有利于维护其社会网络关系和社会参与水平，提升自我储蓄能力，进而对整体生活满意度产生积极影响。因此相较于青壮年群体，老年人在就业上的理性决策受到了更大约束，自我发展能力较弱。因而，政府如何理解老年人这一政策受众的真实需求，有效设计就业促进政策的信息框架，帮助老年人克服有限理性的弊端，通过社会参与实现自身价值的提升和创造，是新时期老年就业促进政策的重要维度。

那么，日本社会具有何种利于老年人继续参与劳动的环境？日本政府如何有效调动国家、社会与家庭多方主体，统筹就业、医疗、教育等多个领域，克服老年人的有限理性弊端，形成积极的老龄化社会格局？本文将对日本老年就业“助推型”政策及其机制展开梳理，以更好理解老年人就业格局的实现路径。

三、日本老年就业政策的实践逻辑：国家在场、社会成长的助推

早在第二次世界大战结束后，日本政府就开始了对退休年龄、养老金支付等社会保障制度的改革。20世纪50 年代中期，日本国民经济水平提高，但日本国内劳动力人口与劳动年龄人口的比率逐渐减少。同时，在战后的社会经济恢复发展时期，日本社保资金支出仍保持快速增长，高于国民经济的增长速度。随着国民养老金缴纳人数不断减少，政府财政支出压力进一步增大、社会保障制度的可持续性降低。由此，日本政府开始提高退休年龄、调整养老金支付制度。20 世纪70 年代的福利国家危机，直接催生了日本及其他西方发达国家对社会保障制度的大幅收缩与调整，在这一阶段，日本人口结构发生了“一增二减”的重要转变。1970 年65 岁以上老年人口比例突破7%，开始进入老龄化社会，2020 年老年赡养比达到1.89②国立社会保障人口問題研究所：《日本の将来推計人口（平成29年）》， https://www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2017/pp29_ReportALL.pdf，2017年7月31日。；同时日本总和生育率不断下滑，0~19 岁人口数量在20 世纪80 年代末开始便处于减少态势，劳动年龄人口数也在逐渐萎缩③丁英顺、赵明：《人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析》，《日本研究》，2021（4）。，为日本社会养老带来巨大冲击。20 世纪70 年代，日本开始采取以促进老年就业为核心的劳动力持续就业战略，开展一系列积极老龄化政策，应对人口老龄化难题。

历经半个多世纪不断发展的政策实践，日本以提升就业能力和意愿为基本面向的老年人就业政策取得了明显效果。2021 年日本内阁府调查数据显示，日本老年人保持高就业意愿和就业能力，60 岁以上现从事有收入工作的人中，约四成表示想继续工作；65 岁以上的创业者比例上升，从持续就业时间不满5 年的创业者的年龄构成变化来看，65 岁以上的创业者的比例在2007 年是8.4%，2017 年上升到11.6%。④日本内阁府网站：《令和3年版高齢社会白書（全体版）》，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/s1_2_1.html，2021年6月。日本老年人就业意愿和能力的提升，很大程度得益于助推型老年就业政策的有效制定与实施。基于助推理论，本文提出“设计—塑造—执行”的理论分析框架（如图1 所示），并从三个步骤和各阶段的国家—社会角色，分析日本促进老年就业政策的实践逻辑。

图1 “设计—塑造—执行”的理论分析框架

（一）选择体系设计：国家制度供给——受众需求导向的老年就业促进政策

助推型政策设计选择体系的关键，一是提供最佳的默认选项；二是为可预见的错误提供人性化设计；三是让复杂的选择体系变得简单。①理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我们如何做出最佳选择》，刘宁译，北京：中信出版社，2009。日本政府作为国家力量的代表，通过养老金改革和退休年龄改革措施的出台与调整，为日本老年人是否再就业的选择提供了最佳的默认选项。

养老金改革方面，因二战后国民经济损耗、生产活动停滞和人口结构变化，以及石油危机导致通货膨胀严重等因素，养老金现收现付制存在收支失衡问题，日本政府不得不重新调整既有的社会保障制度。一方面在养老金结构上，推进养老金体系从分立型到各类型统合的多层次、多支柱转变，先后设立国民基础养老金，个人型定额供款养老金计划（Individual-Type Defined Contribution, iDeCo）和日本个人储蓄账户计划（Nippon Individual Savings Account, NISA），合并厚生养老金和共济养老金②丁英顺、赵明：《人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析》，《日本研究》，2021（4）。，形成现行的由国民年金、厚生年金和各种自愿基础上的企业养老金三个部分组成的养老金制度③Matsuda, Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management, 2008, 2(2): 39-45.；另一方面，通过对保费率、替代率、制度赡养率等养老金参数的渐进式调整，间接激励人们延迟退休的意愿（如表1 所示）。具体来说，20 世纪50 年代中期，日本相当多的企业开始引入退休制，在此背景下，1954 年日本政府对《厚生年金保险法》进行了修订④金綱孝：《未来投資会議，70歳までの就業機会確保，高年齢者雇用安定法》，《総合福祉研究》，2020（24）。，这是日本公共年金制度历史上的重大转折之一，此次修订将养老金开始支付年龄由55 岁提高到60 岁，主要目的是为了适应当时日本战后平均寿命延长，以及与其他国家相比，日本养老金支付开始年龄明显偏低的现实。⑤宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済学雑誌》，2015（4）。尽管日本商业联合会及工会在当时提出反对意见，指出这一修订增加了企业保险费负担压力、忽略了保险金和退休制度的关联等问题，但这为后续养老金开始支付年龄以及退休年龄的持续推后提供了信号。之后，相继在1994 年和2000 年，《厚生年金保险法》进一步修订，养老金支付开始年龄的定额部分和报酬比例部分都从60 岁逐步提高到65 岁。⑥宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済学雑誌》，2015（4）。1961 年，日本正式实施《国民年金法》，并于2004 年进行了修订，《国民年金法修正法案》目的在于配合《高龄者雇佣安定法》对退休年龄的推迟，计划到2025 年将养老金的领取年限延长至65 岁。①李崙硕：《高齢者雇用政策の日韓比較》，京都：ミネルヴァ書房，2013，第44-45页。同时，日本还通过一系列对养老金支付参数的调整，激励老年人就业。例如设置“弹性领取养老金”制度，以65 岁为分界点，若在60~64 岁期间退休，则每年领取的养老金减少6%，若在65 岁以后退休，则养老金会有8.4%的增幅。②郭爱妹、石盈：《延迟退休与中高龄就业：国际经验与中国路径》，《江海学刊》，2016（5）。

表1 日本养老金支付和退休年龄改革脉络

日本政府对退休年龄的改革是与养老金制度紧密挂钩的，以养老金开始支付年龄的上调为先导，退休年龄随之调整。1963 年，日本政府修订了《老年福利法》，明确指出应为有意愿并且有能力的老年人提供就业机会以及参与社会活动的机会，并且退休年龄可以根据老年工作者个人意愿适当推后，从50~55 岁延长至60 岁。20 世纪70 年代，日本正式进入老龄化社会，在此背景下，日本政府开始实施积极的老年人雇佣政策，大致可分为三个阶段。第一阶段主要政策目标是实现60 岁退休制。1970 年，日本政府制定了《中老年人就业促进法》，首次明确退休年龄为60 岁，以推迟退休年龄作为促进老年人就业的重要制度调整方向。1986 年，《中老年人就业促进法》更名为《高龄者雇佣安定法》，并在修订后的法律中指出企业有义务尽量雇佣劳动者至60 岁。1994 年，《高龄者雇佣安定法》修订，60 岁退休制在法律上被义务化，并于1998年开始实施。第二阶段主要政策目标是实现到65 岁的继续雇佣。进入21 世纪后，《高龄者雇佣安定法》历经多次修订，退休年龄逐步推迟至65 岁。其中，2004 年和2012 年对《高龄者雇佣安定法》的修订与《厚生年金保险法》在1994 年和2000 年的修订是相对应的，目的在于通过推迟退休年龄，弥补退休年龄与养老金开始支付年龄之间的“空窗期”。①宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済学雑誌》，2015（4）。第三阶段主要政策目标是实现65 岁以上的继续雇佣，《高龄者雇佣安定法》在2020 年进行了最近一次修订，于2021 年4 月开始正式实施。最新修订的《高龄者雇佣安定法》将劳动者退休年龄从65 岁提高到70 岁，但此条规定并不强制执行，劳动者在65 岁时可以选择退休或继续工作至70 岁，企业也并未被强制要求为65 岁以上的劳动者提供岗位，尽管不具备强制性，但仍显示出日本政府在为真正推行70 岁退休制度做准备。

可以看出，自20 世纪50 年代开始，为缓解日益凸显的劳动力短缺与老龄化问题，日本政府开始了长达半个多世纪的渐进式老年就业政策改革，通过不断制定和修改与老年人就业相关的政策与法律法规，逐步提高养老金支付年龄与退休年龄，提供养老金多元的支付方式并将其与退休年龄挂钩，为用人单位和在职老年人都提供了积极的劳动激励。同时，日本老年就业政策内容并非强制延迟退休，而是保障老年人能够较为自由灵活地选择退休时间的自主性，保证符合年龄的老年群体能够在工作的同时领取养老金，制度设计更加人性化、贴合老年群体多元的就业需求；并支持全体老年人自主选择退休后的工作种类与方式，鼓励不愿留在原工作岗位或自由职业的老年人自主创业、就业。在这一制度框架下，无论是在原有单位延迟退休，还是自主再择业，继续留在劳动力市场都成为老年人的最佳选择，强激励、非强制与温和调整的老年就业友好的制度，为日本老年人的利益最大化选择奠定了基础。

（二）选择意愿塑造：国家保障，社会进场——老年友好型就业氛围的营造

老年人具备充分的就业意愿是老年人就业率提升的基础，也是老年就业政策得以长期持续的关键，就业意愿在一定程度上受到组织文化影响，“保值哲学”观点（认为劳动者创造的价值和绩效随年龄增长而保持不变）及其相应的人力资源投资、开发、维持和使用战略更有利于创造一个年龄友好型的组织氛围，从而对老年劳动者的工作绩效和动机产生正面影响。②郭厦：《年龄与工作动机研究进展》，《经济学动态》，2022（4）。日本重视在整个生命过程中尽可能长时间地保持生产力，男性尤甚，即使在年长的工人中，工作也被赋予了象征性的高价值。除长期以来的民族精神影响，日本政府制定的就业政策和相关措施也助力了老年友好型就业氛围的营造，企业、社会组织等第三方力量的进场，也为老年人就业提供了宽容的环境。

首先，如前文所述，日本老年人退休年龄调整政策并非强制规定延迟退休，而是为老年人自由选择提供了制度空间，对退休年龄和养老金开始支付年龄的推后调整均经历了较长时段，逐步推后年龄也有助于提升民众的接受度，进而提升老年人就业意愿。

其次，在对退休年龄门槛等规定的基础上，日本政府也出台了一系列法律法规，保障老年人就业权益，提升老年劳动力安全感（如表2 所示）。安全感是老年人就业意愿不可或缺的重要因素。③洪郑洁：《基于probit模型老年人再就业意愿影响因素分析》，《热带农业工程》，2021（4）。《高龄者雇佣安定法》《全面促进劳动政策、稳定工人就业和改善职业生活法》修正案、《就业保险法》修正案和《工业事故赔偿保险法》修正案、《关于改进非全日制和固定期限工人就业管理等的方法》等相关法律政策中，指出劳资双方进行充分的讨论是必要的，企业必须公示职业中期就业率，同时日本政府也为雇佣老年人的企业提供补贴，进一步保障了在岗老年人劳动权益。

表2 日本老年劳动保障与就业激励政策

再次，日本政府进一步以老年劳动者为支援对象提供财政激励，拉动企业这一利益相关主体，鼓励老年人再次进入劳动力市场。日本政府先后设立多种奖励金、补助金。日本于20 世纪90 年代建立“高龄继续雇佣补贴金制度”，对采取延迟退休和继续雇佣的企业给予一定金额的补贴。①岡眞人：《日本における高齢者雇用の現状と課題》，《関東学院大学経済学会研究論集》，2009（238）。具体实施方法为，针对参加年金保险的60 岁以上、65 岁以下的劳动者，当劳动者再就业领取的工资未达到原工资水平的75%时，“高龄继续雇佣补贴金”则补贴原工资的15%。内阁府公布的令和3 年版（2021 年）高龄社会白皮书中列出了“高年龄者雇佣关系补助金制度的概要”，包括试雇用补助金、特定求职者雇佣开发补助金（特定就业困难者路线）、特定求职者雇佣开发补助金（终身现役路线）、65 岁超雇佣推进补助金②《令和3年版高齢社会白書（概要版）》，日本内阁府网站，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/gaiyou/s1_2.html，2021年6月。，并开展雇佣老年人优秀企业评选，部分当选的用人单位可得到300 万日元的资助。上述措施都在一定程度上缓解了企业继续雇佣的压力，鼓励企业延迟员工退休年龄，聘用老年劳动者。③胡澎：《日本老年雇佣制度的经验与启示》，《人民论坛》，2020（9）。此外，为鼓励退休后或自由职业的老年人自主创业，日本出台《新事业创业法》，降低老年人创业启动金，建立针对老年人的融资制度，给予老年人贷款优惠政策，为老年人创业提供资金援助和业务咨询等帮助。

最后，日本政府先后制定鼓励老年人社会参与、消除社会中年龄歧视的相关规划纲要，并发展老年就业促进的公共服务机构与社会组织，对形成“老有所为”的社会观念，构建老年就业友好包容的社会氛围具有重要作用。1995 年制定《老龄社会对策基本法》，1996 年通过《老龄社会对策大纲》，2001 年第一次修订《老龄社会对策大纲》，呼吁全社会改变对老年人的看法，支持“团块世代”继续参与社会活动。2012 年《老龄社会对策大纲》进行第二次修改，出台系列鼓励老年人就业举措。2018 年第三次修改《老龄社会对策大纲》，构筑“生涯现役社会”，以期构建一个老年人就业友好的社会。①《高齢社会対策大綱》，日本内阁府网站，https://www8.cao.go.jp/kourei/measure/taikou/index.html，2018年2月。银发人力资源中心、公共职业安定所等社会组织和公共服务机构的发展，也通过组织各种活动提升了老年群体的社会参与度，鼓励老年人积极融入社会，为老年人就业创造了宽容的社会环境。

在这一过程中，日本政府改变了国家作为说服者，单向制定、出台与宣传政策的立场②张书维、王宇、周蕾：《行为公共政策视角下的助推与助力：殊途同归》，《中国公共政策评论》，2018（2）。，而是从老年人的需求出发，通过劳动权益保障、财政激励、制度变迁、社会环境创设等措施，调动老龄就业促进的有关社会主体，营造富有安全感、自由空间、包容的就业环境，促使老年人具有持续的就业意愿。当一个事物成为社会的应然之义，人们会选择跟随它，群体观点得到彻底内化，并存在代际传递效应，在信息的互相传递与沟通中，同侪压力与社会规范的作用使选择体系的设计变成默认项，具有持续性的选择意愿将得以塑造。③理查德· H ·泰勒、卡斯· R · 桑斯坦：《助推——我们如何做出最佳选择》，刘宁译，北京：中信出版社，2009。在老年友好型的群体环境影响下，越来越多老年人加入就业阵营，政策受众群体逐渐扩大，老年就业政策得以持续。

（三）选择的可执行：国家、市场、社会与家庭通力合作——老年就业能力培育

使老年人具备必要的就业能力是促进就业的实质基础，此处的就业能力，不仅指与生产效率相关的人力资本，还包括老年人获取就业信息、寻求就业机遇的外部条件。无论是选择延迟退休还是自主就业，由于年龄增长，职业技能、知识结构、身体状况④Seike, A., and A.Yamada.Economics of the Elderly Working (Korei-sya syugyo no keizai-gaku).Tokyo: Nihon Keizai Shinbun-sya,2004.等影响就业能力的自身条件发生变化，老年人对工作制度与安排的要求也发生改变。在通过塑造受众需求为导向的就业友好型制度基础和社会氛围提高了老年人就业意愿的基础上，如何培育老年人就业能力、提供就业机会与平台、确保就业选择落地，是助推得以成功的关键，也是老年就业问题的难点。为解决这一难题，日本形成了以国家为框架的从中央到地方的老年就业促进政策网络，它覆盖了国家、市场、社会和家庭等公私领域。

首先，日本政府与高等教育机构、社区、社会组织合作，开展老年劳动者职业技能培训，建立终身教育体系，促进了老年人就业能力的提升。日本的产业结构调整与技术创新，对劳动力的职业技能和知识产生了更高需求，尤其是老年劳动者，存在因职业技能落后而被劳动力市场排斥的风险。日本企业在终身雇佣制度下为劳动力的技能培训和教育做出了巨大贡献，但20 世纪90 年代后，日本劳动力市场发生变化，非正规劳动力大量增加，终身雇佣减少。企业不能确定他们对就业者的培训投资能获得足够的回报，就业者也无法确定企业提供的培训在他们换工作时是否有用，内部培训难以满足企业和劳动力双方的需求。由此，日本政府利用高中和大学等高等教育机构资源，建立基于网络远程教育的终身教育计划，并已在部分大学实施。但终身教育计划无法满足全部劳动者，尤其是学历较低的劳动者的需求，建立以社区为基础的终身教育体系成为日本提升劳动者技能的重点方向，并为老年劳动者的技能培训和终身学习提供经济援助，如日本政府在1998 年推出“教育和培训福利”，支付部分培训费用以帮助全职员工参加指定课程。⑤Matsuda, Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management, 2008, 2(2): 39-45.日本政府也和社会组织开展合作，例如日本厚生劳动省通过劳动局，为银发人力资源中心提供运营补贴和支持，部分银发人力资源中心也会与当地政府部门合作，接受政府业务采购订单。

其次，工作地点安排也对老年劳动者就业能力产生重要影响，日本年轻劳动者与低龄老年劳动者通常需乘坐较长时间拥挤的火车和公共汽车到达工作地点，而对于高龄老年劳动者，长时间和长距离的通勤成为就业的一大阻碍。针对这一问题，日本政府先后借助社会组织和企业力量，在社区中为老年劳动者提供岗位，并对企业工作场所进行适老化改造。20 世纪70 年代中期，日本政府首次推出银发人力资源中心计划，为老年劳动者提供与当地社区日常生活密切相关的工作，缓解老年劳动者长距离通勤不便的问题。但随着《高龄者雇佣安定法》的修订，老年劳动者雇佣方式发生变化，劳动力市场与老年劳动者的需求也相应变化，更多雇佣老年劳动者的企业对工作场所进行适老化改造，或为老年劳动者设置弹性工作时间，以适应老年劳动者需要。

再次，老年人身体健康也是保持就业能力的重要因素，平均寿命的延长为老年人延长工作年限提供了基础，但与年轻劳动者相比，老年劳动者面临更多健康风险，日本政府对老年人医疗、照护相关政策进行完善，与医疗机构、照护机构、社区协同合作，促进老年人护理预防、健康保健和医疗资源的就近获取，为老年人就业提供健康保障。2000 年，日本政府制定《护理保险制度》，并开展“护理预防及生活支援事业”，强调应重视预防，防止老年人陷入护理状态，2006 年修正后的《护理保险制度》则进一步重视“护理预防系统”。①久山 かおる：《介護予防における介護予防ケアマネジメントの課題》，《鳥取短期大学研究紀要》，2006（53）。2006 年日本实施医疗改革，并于2008 年4 月引入代谢综合征疾病管理计划。2020 年3月，日本制定《确保高年龄劳动者安全和健康的指南》，促进针对老年劳动者的安全卫生政策。②丁英顺：《日本促进高龄劳动者就业的经验启示》，《人民论坛》，2021（17）。同时，日本建立了医疗、长期照护、社区养老服务协同合作的运行体制，按照需要医疗和照护服务的老年人本人意愿，在他们习惯居住的社区提供医护一体化服务，并促进与居家服务相关的医疗和照护机构的合作，重视老年人尤其是低龄老年人的健康保健意识和护理预防事业，为不同健康状况的老年人提供康养、教育、再就业和社会参与等有益身心健康的服务项目。③任雅婷、刘乐平、师津：《日本医疗照护合作：运行机制、模式特点及启示》，《天津行政学院学报》，2021（4）。

最后，在帮助老年人克服因身体机能下降导致的就业劣势的基础上，日本社会组织和公共服务机构为老年就业政策的具体执行提供了平台与扳手，以银发人力资源中心、东京工作中心和公共职业安定所为代表，向具有就业意愿的老年群体提供了大量工作机会和工作支持。

1975 年，东京成立了以“自主、自立、合作、互助”为理念的“老年人事业团体”，专门针对老年人设立，主要通过其他雇佣方式使老年人工作，促进老年人实现生存价值。1980 年，根据日本第四次就业措施计划，日本地方政府提供国库援助，为老年人提供任意就业机会，并将“老年人事业团体”更名为“银发人力资源中心”（Silver Human Resources Center）。1986 年《高龄者雇佣安定法》规定设立专门的老年人职业中介机构，银发人力资源中心在法律上得到认可，日本各地设立的银发人力资源中心出现了跳跃式的增长。1996 年，日本政府要求各都道府县将银发人力资源中心认定为“银发人力资源中心联盟”的活动基地，由都道府县知事指定的社团法人独立运营。银发人力资源中心是以社会功能为中心，同时兼有经济功能的地区社会组织，其目的不是作为国家政策的执行装置，而是作为由市民组成的自治合作组织①塚本成美：《高齢社会問題とシルバー人材センターの役割》，《城西大学経営紀要》，2016（12）。，通过承包或委托合同，从当地的家庭、企业、公共团体等接受工作订单，在已成为中心注册会员的老年人中选择合适的人选完成工作，中心需对工作进度和质量承担相应责任。2016 年以前，中心主要提供补助性和临时性的工作，工作大多与社区生活密切相关，包括清扫公寓、照看幼儿等，工作日和时间上有限制。随着《高龄者雇佣安定法》的修改，中心从2016 年4 月开始向所在的都道府县申报，在知事指定的情况下，每周可以40小时为上限进行一般劳动者的事业派遣和职业介绍。②岡村薫：《高齢者雇用政策が高齢者の就労行動に与えた影響：シルバー人材センターの利用実態から》，《産業経営研究》，2020（39）。此外，中心还开展老年人创业支持等服务活动。2015年，日本全国已有银发人力资源中心1 304 处，会员数超过72 万人。③米澤洋美、石垣和子、大木秀一：《シルバー人材センター会員の自主的健康づくり活動の意義》，《福井大学医学部研究雑誌》，2019（19）。

东京工作中心和公共职业安定所则面向从青年到老年所有年龄层的求职人员。前者由东京政府设立，主要功能在于向市民提供就业机会和就业支援活动，包括为求职人员提供就业咨询、发布招聘信息、介绍工作岗位，开展求职活动、能力开发活动及各种研讨会，在促进求职人员就业的同时，提升求职人员工作能力。公共职业安定所（Hello Work）由日本厚生劳动省职业安定局主管，主要功能在于鼓励劳动者独立自主发展职业能力，包括增加就业调整补贴金额、完善再就业政策等。根据日本厚生劳动省发布的数据，截至2023 年4 月，日本全国已设立544 个公共职业安定所，其中主要的公共职业安定所设置了300 个“终身现役支援窗口”，为65 岁以上老年求职者的再就业提供支援。④《公共職業安定所（ハローワーク）の主な取組と実績》，日本厚生劳动省网站，https://www.mhlw.go.jp/content/000935626.pdf，2023年4月。公共职业安定所也是国家对劳动力市场进行宏观调控和政策引导的一大手段。

（四）助推成效：供需适配——老年人就业意愿与能力的双重培育

日本老年就业政策已形成较为完整的助推链条。首先，利用最佳默认选项这一助推工具，日本政府进行养老金支付和退休年龄改革，并出台系列就业激励政策，形成多元的贴合就业需求的政策框架，鼓励老年人开展多种就业方式；其次，从老年人需求出发，政府、企业和社会组织协同，营造年龄友好的就业环境，塑造老年人持续就业意愿；再次，利用社会参与而非单一的行政介入方式，充分调动国家、市场、社会和家庭多元主体，推进医疗、养老、教育等相关领域的配套措施，切实提高老年人就业能力，解决老年人就业的后顾之忧，确保就业选择能真正落到实践中。最后，在老年人的就业意愿与能力提升上，达到了助推的成效。

事实上，日本老年就业政策的助推成效并非一蹴而就，除前文已提到的终生生产的文化渊源，在现代化进程中，系列市民运动催生、巩固的共同体结构为政策网络有效覆盖提供了重要基础，不仅形成了高效的组织形式，也培育了日本国内公民的合作意识与集团主义精神。二战后，日本地方行政机构先后开展“睦邻活动” “亲近自然”“振兴商业街”“复兴本地文化”等市民运动，加深所在地居民间的联结，公民个体通过组建、参与民间社团实现共同体的构建。20 世纪60 年代，“社区营造”的日本市民运动以“让居民拥有更为舒适和美好的生活”为目的，植根于市民参与的土壤，通过社区营造活动，发展形成居民、市民团体、企业、社会组织和政府合作协商的社会主体关系，解决地区发展问题。1997 年以后, 随着双职工家庭增加、专职主妇人数的减少，“长寿社区营造”的主要参与者变成身心健康的老年人，以“自立支援”的基本理念，加强社区居民之间的联系、为老年人提供工作和交流机会，实现老年群体的健康、自立。①胡澎：《日本“长寿社区营造”及其实践》，《日本问题研究》，2017（4）。一系列制度设计与社会安排，有助于日本公民形成对国家共同体的认同、对血缘集团之外的他人的接纳、对家族亲人与村庄邻居的爱，政治生活、家庭生活、社区生活的共同体结构得以塑造，为老年人就业促进政策在社会领域的推进提供了有利土壤。

一个老龄友好的健康长寿社会，不再将老年人口视为社会负担，而是社会资源群体；老年人不再与社会脱嵌，而是通过代际、社区、劳资关系与社会紧密结合。②裴晓梅：《从“疏离”到“参与”：老年人与社会发展关系探讨》，《学海》，2004（1）。因此，一项好的老年就业政策，不仅仅需要帮助老年人开展系列就业活动，还要让他们凭借自己的愿望、能力、知识和经验为共同体服务，提升老年人地域社会责任的同时，提高老年人的社会参与程度，实现自我发展的价值③胡澎：《日本“长寿社区营造”及其实践》，《日本问题研究》，2017（4）。，从根本上帮助老年人成为社会财富的创造者与社会发展的推动者，形成积极老龄化的社会格局。日本政府的助推型老年就业政策，通过老年友好的就业环境的设计与供给，引导老年人克服自身的理性弊端，做出更有利于实现自身价值的社会融入决策，形成了就业需求和供给平衡的局面，也实现了“老有所为”的良好社会格局，为积极应对人口老龄化问题探索了道路，无论是就业政策框架的制定，还是政策执行的思路，都对我国具有十分重要的借鉴意义。

四、总结与讨论：透过日本看我国老年就业实践

我国针对老年人再就业的管理与服务政策可以追溯到20 世纪70 年代，政策关注对象逐渐从少数高级知识分子和高级技术人员扩展至全体老年群体，政策内容也从政策倡导，扩大至制度性障碍破除和社会条件的整体塑造。但我国老年就业政策体系仍在一定程度上忽略了老年人就业意愿与能力的培育，老年人关于就业的真实需求与现实困境尚未得到有力回应，老年群体的就业意愿与能力目前仍受制于多重主客观因素。首先，在制度供给上，现有老年（或大龄劳动者）就业政策框架仍较为单一。延迟退休政策对于并不就职于企事业单位的老年人影响有限，缺乏鼓励老年人多元参与、灵活就业的政策设计。其次，在资源支撑、激励措施与配套政策上，还处于滞后和缺位状态。由于受教育水平和再就业能力的普遍不足，大量老年产业工人的持续就业和职业发展受到严重制约④柳清瑞、孙宇：《人口老龄化、老年就业与年龄管理——欧盟国家的经验与启示》，《经济体制改革》，2018（1）。，这一问题在产业结构向数字经济的转型过程中更为凸显。我国当前较低的养老保障水平与非普惠的医疗制度也提高了老年人对自身的疾病风险评估，降低了其劳动投入的概率。⑤李琴、雷晓燕、赵耀辉：《健康对中国中老年人劳动供给的影响》，《经济学（季刊）》，2014（3）。并且，在我国传统家庭观念影响下，老年人更倾向于选择回应子代的照料需求，搁置劳动参与的个人发展与社会嵌入需求，而随着人口城镇化的加速，传统的亲戚邻里照料方式缺失，社会托育体系的缺位也难以弥合老年人在回归家庭与个人发展之间的两难选择困境。最后，就业友好的社会氛围尚未被营造，中国劳动力市场中的年龄限制造成了老年人就业的客观限制，削弱了老年人的就业意愿和能力。①郭厦：《年龄与工作动机研究进展》，《经济学动态》，2022（4）。诚然，作为发达国家，日本的老龄化社会发展历程具有其特殊性，社会经济发展程度更高、持续工作的文化氛围较强烈、社会各主体成长阶段更为成熟等，但与中国老龄化现状相似，日本初期所面临的公共财政紧缺、社会保障负担沉重、就业供给侧乏力、老年人保有家庭照料传统等问题具有普遍性，集体秩序为上的民族精神和强大的国家动员能力也同样存在于两国治理网络与内涵当中，因此，日本老年就业实践为我们提供了一种“国家助推提供场景、社会自我成长”老年人就业促进模式的借鉴：

第一，转变管理者治理理念和角色定位，基于受众的潜在需求设计政策框架，重视老年人始终拥有的独立人格。中国老年人就业促进应包含老年人融入社会、参与社会建设的双重意涵，需要提供适宜条件促进老年人就业意愿和能力的提升，助力其主动参与到经济发展、社会公益、文化创造及家庭建设等各项事务之中，从被动消极的客体转变为积极主体。突破延迟退休的政策局限，以积极老龄化的视角推进老年人再就业，实现政策网络及其配套措施的多领域、多主体覆盖，解决老年人在就业问题上的后顾之忧。②孙志建：《迈向助推型政府监管：机理、争论及启示》，《甘肃行政学院学报》，2018（4）。

第二，创建适合老年人的就业环境与社会氛围，营造良好的工作制度与设施，便利老年人融入社会的方方面面，从而激发其选择意愿、培育就业能力。在激励机制设计方面，已有研究提到，应改革我国将养老金的领取同法定退休年龄紧密联系的关系，可探索建立“最低领取养老金年龄”和“最高领取养老金年龄”，设计利益诱导机制, 鼓励人们延迟退休。同时，建立老年人就业权利保护机制、合理的薪资机制，逐步取缔就业市场中的年龄限制，并推广弹性加自愿的退休制度③王一棱：《延迟退休与老年就业人口保障问题研究》，《四川劳动保障》，2018（S1）。，建立和完善针对老年人的弹性、灵活的工作制度，为我国老年群体提供最佳的选择环境与制度基础。

第三，联动多个社会主体，从国家包揽的行政介入向社会共同行动转轨，利用自由市场、社会组织、社区、家庭等多方角色，出台配套政策措施，保障老年人做出的最优选择得以落地，实现老年就业政策的可执行。首先，可以通过搭建共融平台，引入社会组织参与老年就业问题建设。各地地方政府通过相关政策的支持，帮助老年群体营造自我服务、共同生产的平台，引入专业化的社会组织（如爱心助老组织、志愿就业中心等）参与老年就业建设。其次，引导多元主体和社会力量的直接介入。政府发挥主导作用，企业开展适老化改造，城乡社区将就业资源与服务整合，并下沉至社区公共空间，建立适合老年人工作的各种岗位，发展有酬劳动和志愿劳动等灵活多样的就业形式，引导更多老年人积极参与社会劳动。社会组织则作为一种重要补充力量，助力形成“社会共建”的老年就业模式。

总结来说，在我国经济社会快速转型的背景下，老年就业群体的自我发展的机会与力量均不足。在这样一种国家力量逐渐发展、社会力量发育不足的转型期，亟需建构一种国家和社会相容共生的就业促进机制。在未来，新的老年就业格局不仅要实现国家对社会整合的目的，而且要给予老年群体、社会组织、基层社区自我成长和自我赋能的发展空间。④陈伟东、吴岚波：《从嵌入到融入：社区三社联动发展趋势研究》，《中州学刊》，2019（1）。