社会工作项目制的效果偏差为何发生？——基于制度不确定性视角的解读

刘雨航

一、问题提出

社会转型推动中国社会治理体制转型①李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》，2018（11）。，社会服务市场化成为现阶段中国社会服务领域改革的主流趋势②陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》，2013（2）。，“项目制”作为“单位制”之后新的国家治理体制为此提供了具体路径③项目制是国家与市场力量相结合的产物，是分税制基础上建立起的财政资金再分配制度，遵循“事本主义”原则的动员或组织方式，即在特定资源与时间条件下，按照事物自身的内在逻辑、采取特定的组织形式，通过自身临时性努力提供特定产品或服务，以实现预期目标的一次性任务。参见渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012（5）。。社会工作项目制作为项目制在社会服务领域的新尝试应运而生，并且快速成为中国社会工作本土实践的主要模式以及社会工作参与社会治理的重要通道。①姚进忠：《项目制：社会工作参与社区治理的专业策略》，《社会建设》，2018（2）。社会工作项目制作为社会服务领域的一项制度设置，是指民政部门等购买方通过项目抓包程序将社会服务划分为包含若干具体任务的项目，经由市场化的招标机制发包给社会工作机构或其他社会组织。中标机构需要按照项目目标和要求，向特定服务对象提供社会服务。社会工作项目制与传统项目制在本质上都是中央政府财政资金向下转移支付的方式，但社会工作项目制在实践范围上表现为从“社会建设”到“社会服务”的转变，并呈现出“管理主义”与“专业主义”并存的特征。②社会工作项目制将市场化机制引入行政体制，自产生之日起便具有浓厚的管理主义绩效色彩，其设计初衷是通过市场化的运作方式提高社会福利资源利用效率。但其最终目标在于人的发展和促进社会公平正义，因此兼具管理主义绩效思维与专业主义色彩。

与此同时，社会工作项目制作为一种新的社会服务购买方式，也与非竞争为主的传统购买方式区别开来。传统购买方式倾向于选择指定的、熟悉的社会团体或非政府组织，由此形成一种定向购买的非竞争性选择模式。③王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》，2008（4）。服务过程缺乏制度化、规范化的标准和流程，服务承接方通常是根据具体问题以及自身能力设计服务内容。此外，传统购买方式大多采取“体制内外包模式”④徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》，2013（8）。，政府与服务承接方之间往往形成一种具有隶属性的不平等关系⑤所谓的不平等指的是合同履行过程可能会出现行政关系干扰甚至是超越合同关系的情况，由此形成的政社合作关系实质上是一种“准契约关系”（quasitrue contracts）性质的“非正式”关系。。作为一项正式的制度设置，社会工作项目制通过公开招标、市场竞争的方式进行综合分析与比较，选取以最低成本提供预期服务的承接方，并力图通过技术化、规制性、标准化的专家治理手段把控项目运行的效率。⑥詹国彬、王雁红：《公共服务合同外包的理论、实践与反思》，北京：社会科学文献出版社，2017，第104-113页。因此，在较为理想的项目制运行情境中，政府与服务承接方是一种建立于私法契约机制之上的独立关系。总体而言，社会工作项目制较之传统购买方式，虽然资金来源大致相同且本质上都是社会福利资源和社会服务的输送路径，但两者在选择程序、购买形式、合作方式等方面都有明显差别。

社会工作项目制的普及有力推动了中国社会服务市场化、制度化和规范化建设，其所坚持的“事本主义”原则使得绩效思维在社会服务领域中日益加深。这在大幅提升社会福利资源利用效率的同时，使得实际效果难以得到保证。社会工作项目偏差广泛发生，制约着中国社会工作的深入发展。⑦刘丽娟、王恩见：《双重治理逻辑下政府购买社会工作服务项目的运作困境及对策》，《社会建设》，2021（3）。梳理相关文献，可以发现已有研究对社会工作项目偏差类型及发生机制的探讨主要聚焦于以下层面：一是强调服务最初阶段的“目标偏差”。这一概念主要借鉴了我国社会政策领域“福利享受者”认定的分析逻辑，认为社会工作项目目标群体的瞄准产生了偏差，或者是服务对象选定后具体目标设置与实际需求之间有所偏差。因此，部分学者主张重视并拟定对目标群体的认定测度、诊断方法以及相关评价标准，不断优化与调适“服务对象”选择逻辑和目标设定。二是认为社会工作项目运行过程中存在多层次的“过程偏差”，并在此基础上，进一步细化出了手段偏差、认识偏差⑧黄晓星、熊慧玲：《过渡治理情境下的中国社会服务困境 基于Z市社会工作服务的研究》，《社会》，2018（4）。、文化偏差、行动偏差等多重偏差分析角度。“手段偏差”指的是项目运行过程采取的渠道、方法等并不符合项目规范，超出了制度性框架与程序性要求。例如近些年日益增多的社会工作“选择性”服务现象①文军、何威：《社会工作“选择性服务”现象及其反思》，《学习与探索》，2016（7）。、“萝卜标”现象。②岳经纶、王燊成：《社会服务管理中的管理主义与专业主义张力：基于政府购买社会服务的分析》，《行政论坛》，2018（1）。手段偏差通常是主体能动选择的可能性结果。“认知偏差”强调的是项目购买方、社会组织、社会工作者等多元主体对项目制的发展定位、环节流程、制度体系等认识模糊，存在认知上片面的、不合理的理解，如部分社会工作者认为社会工作项目制受益的应当只是社会弱势群体。“行动偏差”指的是实务过程中社会工作者等因自身专业能力不足而导致的偏差行为，诸如服务对象需求排序错误，小组工作方案设计不合理等。“文化偏差”指的是西方文化框架下产生的社会工作价值理念、技术手段等难以完全适用于社会工作项目实践的本土情境和文化结构，在此背景下可能产生一系列偏差性后果。三是从项目的实践结果入手，强调实践成效未能达到项目的预期目标，由此引发了“效果偏差”。因此，主张通过追溯项目设计和执行过程来找寻偏差产生的背后机制。如有学者围绕“过程式嵌入机制”对项目实践产生的“低效化运转”模式展开了探讨。③贾晶晶、马颖颖：《过程式嵌入：对社会服务项目化供给低效运转的解释——以S市A街道办事处社会服务项目为例》，《社会工作》，2021（2）。目标偏差、过程偏差抑或效果偏差都深深内嵌于我国社会工作项目制的制度体系和社会工作项目实践之中，项目目标对项目成效具有重要引领作用，项目实施过程中包括手段偏差、认知偏差、行动偏差以及文化偏差在内的多重复杂偏差也共同作用于项目实践及其成效。因此，我们可以通过对效果偏差的分析，来窥探项目实践背后的目标偏差和过程偏差。

“效果偏差”提供了分析和理解社会工作项目偏差的重要抓手。具体而言，社会工作项目制的效果偏差是“目标”与“成效”之间偏离程度的直观呈现。反观实践，社会工作项目制效果偏差也正在普遍发生，但当前国内学界的有限探讨多是围绕某个具体实务项目的实践经验、潜在困境及其优化策略展开解读，对社会工作项目制效果偏差的理论探讨和经验探究相对较少。实际上，关于“效果偏差”这一议题的探讨在组织社会学领域由来已久。其中，组织研究中新制度主义理论代表人物约翰· 迈耶（John W.Meyer）和布莱恩·罗万（Brian Rowan）在其代表作《制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构》中，从制度不确定性（institutional uncertainty）的视角对组织实践偏差现象展开了分析④Meyer, John W., and Brian Rowan.Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony.American Journal of Sociology, 1977, 83(2):340-363.，认为制度设计具有理性化和确定性特征，它是基于时空情境和要素条件的确定性假设而进行的理性化设计，其目标也是如此，但是制度实践的时空情境和各种要素都是变动和不确定的，这也导致制度实践的不确定性无法避免。社会工作项目制作为一项正式的制度设置，对项目实践中的目标、过程、手段以及效果等都有着一系列“确定性”要求，力图通过这一“制度”协调项目成员行为与资源配置，以此实现项目目标。⑤Zhai Bowen, Chen Huilin,and Chen Yanfei.The Measures of Organization on Risk Management in Multi-project Environment.Journal of Mines, Metals & Fuels, 2020, 68(8):270-274.但是项目实践中却难以避免地会遭遇各类不确定性因素，导致项目实践偏离制度设计，效果偏差由此产生。

基于此，本研究以上海市X 流动儿童服务项目（以下简称X 项目）为案例⑥选择该项目作为例证一方面是由于笔者在获取知情同意的基础上曾深度参与X项目运作的全过程，掌握了较为详细的项目资料；另一方面是出于该项目的代表性和典型性考虑。虽然不同类型社会工作项目的服务内容存在差异，但在项目设计上大多呈现出明显的绩效化、指标化特征。X项目在一定程度上能够反映出当前社会工作项目的共性特征。，在呈现X 项目实践样态的基础上，借助“制度不确定性”的理论视角，深入探究社会工作项目制效果偏差的类型划分、实践表征、内在机理及其应对之策。X 项目由上海市A 区民政局下设项目管理服务有限公司发包，项目周期为一年，年度项目资金共计25 万元，主要包括宣传费、材料费、人员费以及招标代理费四部分。经过招标环节的市场化竞争，上海市Y 社会工作机构最终获得项目承接资格。X 项目计划通过小组活动、社区活动、心理辅导讲座等方式，向200 名困难家庭①主要包括低收入家庭、因病致贫家庭、支出型贫困家庭、父母残障家庭、单亲家庭、吸毒家庭以及外来务工特困家庭等。青少年提供服务。在获得知情同意的基础上，笔者参与到X 项目的全过程中，开展了为期一年（2021 年10 月—2022 年10 月）的田野调查，具体资料搜集方法如下：一是采取参与式观察法，以实习生的身份参与X 项目，并对招标环节、执行环节以及评估环节的运作模式以及多元主体之间的互动关系进行观察；二是采取文本分析法，搜集规章制度、发包文件、招标文件、项目方案、服务记录、评估报告等项目资料进行分析；三是采取半结构式访谈法，以Y 社会工作机构为平台，通过“滚雪球”的方式从机构工作人员、项目购买方、评估方、服务对象中选取共计 15 名访谈对象展开深入访谈。一般而言，每个访谈对象的被访时长为1.5~2 小时，访谈内容包括项目概况、运作模式、角色分工、政社关系、实践困境以及对策建议等。在此基础上，笔者对观察资料、文本资料以及访谈资料进行分类整理，并通过相互印证的方式尽可能地提高田野资料的客观性、准确性。

二、案例介绍：X流动儿童服务项目的实践样态

社会工作项目制使政府购买社会服务开始从一种非正式的零散实践转向正式的合作模式。社会工作项目制下，政府部门以“项目”的形式向社会工作机构以及其他类型社会组织购买社会服务，项目实践被置于明确的制度框架内进行，“招标—执行—评估”三大环节共同构成社会工作项目的运作程序，具体流程和环节如图1 所示。鉴于当前我国包括X 项目在内的大多数社会工作项目基本遵循上述运作程序展开，笔者将按照项目招标、执行、评估的运作逻辑对X 项目的实践样态予以呈现。

图1 社会工作项目运作模式

（一）选择程序：项目招标环节

招标环节作为项目运作过程的开端，指的是采取一种市场化的选择程序将社会工作项目从基层政府发包至社会组织①向羽、张和清：《政府购买服务准市场化的异化与中国特色社会工作发展道路反思——以广东社会工作发展历程为例》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2023（3）。，以此将从中央到地方的转移支付资金与市场相连②陈为雷：《政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析》，《公共管理学报》，2014（3）。。招标环节通常以项目招标会的形式进行，项目购买方会根据自身需求抓包并发包，有意向的社会工作机构需要根据发包文件撰写相应的招标材料参与竞标。随着社会工作项目制实践模式的日益成熟，在招标环节也衍生出了专门的发包单位或招标代理机构，政府部门无需直接参与招标工作，而是委托第三方专门负责。上海市A 区民政局便专门成立了项目管理服务有限公司，由其专门负责下辖各个村镇街道服务项目的招标和发包工作。同时，项目购买方或招标代理机构会聘请具有相关经验的专业人士，包括一线社工、高校教师、项目负责方等组成评标队伍，对所有竞标方的招标文件与项目方案进行评审。从招标环节中胜出的机构可以获得项目承接资格。例如X 项目由上海市A 区民政局下设项目管理服务有限公司发包，Y 机构及其他社会组织首先需要经过一系列资质认定才可获得竞标资格，通常包括营业资质、财务审查（上一年度）、税收审核、社保资金缴纳、信用积分、专业资格等级等。随后，Y 机构根据特定项目的发包文件以及具体要求撰写包括服务方案等在内的招标材料参与竞标。为了构成市场竞争，招标环节将一定的竞标方数量作为开标条件，若数量不达标则流标。一般而言，开标的最低标准是需要至少三家符合条件的机构参与竞标，这一数量通常也会视项目规模以及其他情况进行调整。

（二）服务提供：项目执行环节

执行环节作为社会工作项目运作过程的中间步骤，既是社会福利资源向社会服务转变的过程，也是社会工作机构与民政等政府部门以及基层治理部门之间实现“资源—服务”交换的重要渠道。项目执行过程主要由招标环节中获得承接资格的社会工作机构负责。在社会工作项目制的制度约束下，社会工作服务成为一种正式的组织行为，社会工作机构以及社会工作者需要在一整套制度框架下合理配置社会福利资源，按照项目要求将其转化成具体的社会服务，并按指定形式输送至特定服务对象。现阶段社会工作项目制遵循“事本主义”并具有较强的管理主义绩效思维，社会工作整合服务被切割成一项项要求明确的具体任务。Y 机构在招标环节的市场化竞争中获得X 项目的承接资格后，根据发包要求将X 项目具体化为若干个任务，并对其服务人数、服务次数、服务时长、服务内容、人员安排等都进行了明确安排（如表1 所示）。在项目执行环节，Y 机构需要遵照项目设计和任务要求向服务对象提供社会工作服务。

表1 X 项目任务安排表③ 资料来源于X项目档案资料。

（三）成效考核：项目评估环节

项目评估作为社会工作项目运作过程的终端环节，是对社会工作项目整体成效的考核。评估环节的主要目的是对社会工作机构的项目执行过程即服务提供过程进行审核，以保障项目成效。评估环节由受雇于项目购买方的评估方负责，项目评估方多由民政部门工作人员、社会工作督导、资深社会工作者（通常要求至少配备一名中级及以上的社会工作师）以及财务审计人员等组成。项目评估方会在项目中期以及末期等时间节点，对社会工作机构在项目执行过程中所整理的文字、图片、视频材料以及财务信息等进行审查，以此检验社会工作服务的规模、次数、时长以及形式等方面是否达到项目要求，并对项目资源配置以及资金使用情况进行审计。①折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011（4）。X 项目的评估方主要是在项目中期和末期进入Y 机构，根据项目招标和评估标准，对Y 机构提前准备好的各类材料进行审查，并对其账目和资金使用情况进行审计。只有从招标环节的市场化竞争中胜出并通过项目评估，社会工作机构才能获得项目购买方所支付的全部项目资金。因此，社会工作机构既需要严格按照招标标准撰写招标文件和项目方案，还需要严格遵从评估标准提供社会服务。由于项目评估方受雇于项目购买方，因此评估标准通常根据招标标准制定，两者之间保持着较高的一致性。社会工作项目执行环节实际上处于招标环节和评估环节“两端的制约”之下，社会工作项目实践被嵌入到社会工作项目制的制度框架之中。

三、社会工作项目制效果偏差的类型划分及其表征

社会工作项目制为社会工作的本土实践提供了一套制度化的行动框架，但完全符合制度设计的项目实践只是一种理想类型，效果偏差一直存在。效果偏差是项目实践相对于项目目标而言的，对于效果偏差的分析必须以项目目标为参照。就目标设置而言，社会工作项目制“管理主义”与“专业主义”并存的特征属性，使其通常同时设置管理主义色彩的绩效目标和专业主义色彩的专业目标。此外，伴随着社会治理体系的持续创新，“社会工作”成为五社联动的重要组成。①五社联动指的是社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动。参见郭伟和：《“五社联动”：政府购买服务从“竞标”转向“授权”的实际行动》，《中国社会工作》，2022（33）。从制度设计层面来看，国家政府试图以社会工作项目制为渠道，通过市场化的方式购买社会工作服务，将社会工作纳入到五社联动的治理体系之中。因此，社会工作项目除了绩效任务和专业使命外，还被赋予了治理职能，治理目标成为社会工作项目实践的重要指引。三类目标各有侧重②三类目标并非是从学理层面所进行的严谨划分，而是基于实践经验和逻辑的总结与归纳，因此三类目标之间并非完全互斥，而是存在交叉的。例如，绩效目标和专业目标可能对专业服务的形式、内容进行规定，专业目标和治理目标可能都强调社会工作机构与其他治理部门之间的协作。，绩效目标更加强调项目实践的“效率”，专业目标更加强调“效果”，治理目标则注重项目实践在社会治理中的功能。结合X 项目的目标设置情况，本文将沿袭项目目标的类型划分，将效果偏差划分为绩效效果偏差、专业效果偏差和治理效果偏差三类。项目目标及其属性差异也造成这三类效果偏差具有不同的内涵特点与内在机理。笔者将按照上述划分，对X 项目效果偏差的具体表征进行分类呈现。

（一）绩效效果偏差：形式达标下的过程偏差

绩效目标指的是编制具体项目时，对社会工作服务在活动内容、数量、频率等方面产出、效率以及效果等所设定的明确标准和任务要求。③黄春蕾、刘君：《绩效视角下政府购买社会工作服务模式的优化：济南市的经验》，《中国行政管理》，2013（8）。X 项目绩效评价指标体系涉及条目较多，根据5 项活动类型11 项服务内容编制了包括项目形式、次数、人数、时间、进度等64 项有明确量化指标的具体要求。在社会工作项目制下，绩效目标的完成情况是项目通过验收、获得资金的重要指标。在较为强烈的绩效主义以及指标化评估影响下，X 项目遵循详细的指标说明及评价要素执行，绩效完成情况与合同约定偏差较小，基本上能够达到预期绩效目标。当然，在具体项目实践过程中，也难免会有绩效效果偏差产生，例如项目进度未能按期完成、服务对象人数不够、服务时长不足、服务次数不达标、服务对象满意度不符要求等。X 项目开展过程中就曾因活动选定日期正好是学校统一安排的“出游日”，实际参与社区活动的流动儿童不足10人，未能达到该次活动的绩效要求。

但是，目前“重材料、重文书”的项目评估方式为有限的绩效效果偏差留下较大的“操作空间”。为了通过绩效考核，社会工作机构、社会工作者时常会采取一系列制度框架以外的“非常规手段”，诸如活动开展过程中纳入部分非目标人群、填写服务对象满意度量表时对服务对象进行劝导、后期对文书材料进行“过度包装”等。Y 机构的一名社工便曾表示工作中难免会对部分材料进行“调整”和“优化”。

我们现在首要任务就是通过绩效考核，但是现在绩效考核材料的形式要求很复杂，有的还未必方便执行。比如，现在部分活动需要签到记录，但是有些服务对象没签字就走了。这种情况下，我们肯定要‘优化’一下我们的材料。（UUHOI202209）

在量化、指标化的绩效目标导向下，社会工作项目的绩效效果大多数时候看似能够达标，因过度追求绩效目标而导致的过程偏差却常常被掩盖在“漂亮的成绩单”之下。这不仅反映出有违社会工作项目制设计初衷的认识偏差和价值偏差，还存在一系列手段偏差。①陈晓蓉、张汝立：《组织场域、制度逻辑与行动策略——对政府购买服务中社会组织运作的考察》，《社会建设》，2022（5）。

（二）专业效果偏差：边缘次序与模糊化评价

社会工作项目实践需要依托社会工作专业服务，专业服务对专业理念、专业伦理、专业工具、专业方案、专业能力等都有一定要求。专业目标指的是社会工作开展服务项目时所要履行的专业化行为倾向。X 项目的专业目标是激发流动儿童自信心与内生潜能，达成更深层次的社会协作以改善流动儿童生活处境，以及从政策角度呼吁增加流动儿童社会福利等。然而，X 项目专业目标的设定与执行较之绩效目标相对滞后，专业效果偏差较为明显。笔者从案主改变、主体协作、政策倡导三个部分对其表征进行梳理：一是案主改变层面，难以用科学有效的专业的方法技术检视实际的服务效果。X 项目的专业目标是流动儿童自信心的增强、心理韧性的提升，目前所采取的评估手段主要是服务对象心理韧性情况自查表，然而很多流动儿童年龄尚小，难以完全理解自查表题目的具体意思。Y 机构一线社工仅仅以“你最近开心吗”“愿不愿意继续生活在这”等较为简单的提问进行替代，难以真实测量案主改变。二是主体协作层面，如何在更深层次的社会交流、互动情境中达成“延伸性”的多层次服务需要不断探索。流动儿童境遇的改善需要政府、社区、学校、企业等主体的充分引入，然而X 项目服务场所大多局限于社区活动室，引入的社会资源以及采取的服务形式十分有限，实现的是一种特定场域、空间的“有限性”服务。此外，社会工作项目制“抓包”和“发包”的做法难免会将社会工作服务切割成若干独立范畴，不利于社会工作项目之间的嵌套和协作。三是政策倡导层面，宏观、中观层次的行动介入不足。如何通过X 项目改善流动儿童制度环境也是专业目标之一。然而，X 项目的实践过程主要偏向微观层面的帮扶性活动甚至是象征性、仪式性活动，对于现有流动儿童政策体系的反思和倡导不足。

一方面受制于绩效目标的优先次序，另一方面由于专业目标自身的模糊化特征以及评估困境，社会工作者在项目实践中通常选择将主要的注意力与精力分配至绩效任务上，专业目标面临边缘化危机，专业效果偏差较为明显。长期在这种运作模式下，社会工作者的专业成长也容易被行政化的绩效压力所挤占，社会工作者因自身专业能力和素养不足而导致的行动偏差也成为专业效果偏差发生的重要原因。

我们都是社会工作专业出身的，刚开始都是有专业情怀的，但是绩效压力很重，每天我们也都是连轴转，很多材料要写。为了生存，我们很难顾及太多，有的时候我们也想先把指标完成再去优化专业目标，但是时间、精力不够，也没办法了。（UUHOI202209）

（三）治理效果偏差：去市场化与行政化危机

在“五社联动”的治理模式中，社会工作机构需要通过竞标机制获取参与资格，将社会服务过程嵌入基层治理过程之中，并与其他多元治理主体建立协同治理机制，以此提升基层治理效能。这也构成了社会工作项目治理目标的基本取向，社会工作项目会根据服务内容和实践情况将目标具体化。例如，X 项目要求Y 机构在为流动儿童提供服务的同时，与当地民政部门、社区居委会、学校等主体推进该区域“流动儿童”领域的协同治理工作。

通过对X 项目的实践观察，笔者发现治理效果偏差也同样产生，主要体现在以下方面：一是项目招标环节“去市场化”行为。①黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》，《开放时代》，2014（5）。为了提升中标率，部分社会工作机构会采取“合作”的形式，通过“陪标”②陪标现象是指竞标机构数量无法满足开标条件时，竞标单位会借用其他社会组织的名义参与竞标，以满足开标条件。后者通常会提交一份质量较差的标书，其作用只是“陪同”前者，而非真正参与竞标。等手段规避市场化竞争。Y 机构负责X 项目申请工作的社工表示，在较为激烈的竞争性购买模式下，这种以潜规则的形式完成隐性合作的陪标行为并不少见。二是社会工作机构的行政化风险。社会工作服务与社区治理之间存在着天然联系，不仅社会工作机构是社区治理的重要主体，很多社会工作项目甚至直接嵌入社区场域中③张瑞凯、孙通：《社区治理中项目制的赋权实践研究——以“社区创享计划”项目为例》，《社会政策研究》，2020（4）。，社区居委会成为社会工作机构的重要互动对象。为了保持与社区居委会的良好关系，以此保证项目顺利完成，社工机构和社会工作者会选择完成社区居委会分配的大量行政事务，但其代价可能是降低专业服务质量。Y 机构一线工作人员曾多次表示项目制下社会工作的自主性受到一定限制，“专业服务”经常让位于“行政任务”。

这就是我们以前上课时候常听到的“行政化”吧。现在社工专业界限在哪不是很清晰，有的时候开展活动不是很累，但是社区里面随时分派给你其他行政任务，我们也必须得干，这样专业服务开展时间就被挤压掉了。（NNA202209）

三是治理参与上的“收缩化”趋势。治理目标要求社会工作机构在社区以及社会场域内充分联结、协调各类资源，共同提升治理成效，但是Y 机构许多一线社工都表示为了减少不必要的沟通成本，在绩效目标未明确要求并且凭借机构内部资源能够开展活动的情况下，机构社工会尽可能避免与社区居委会、驻区单位以及其他部门产生联系。这在一定程度上表明，社会工作机构与其他治理部门之间的合作很多时候是出于刚性需要，相互之间缺乏韧性联结，从而削弱了协同治理的实践基础。

四、多重不确定性与社会工作项目制的效果偏差

从制度不确定性视角出发，结合在X 项目实践中的田野经验，笔者认为导致社会工作项目制效果偏差产生的不确定性因素主要包括以下几类：（1）情境不确定性。社会工作的项目实践处于动态情境之中，各种在制度设置之外的非预期因素都会对社会工作项目制的“确定性假设”产生冲击，进而波及项目实践。（2）主体不确定性。项目实践包含多元主体，他们往往有着各自的利益、行为偏好以及能动性，无法完全遵从制度设置和项目要求。（3）规制不确定性。社会工作项目制嵌入在更为复杂的制度体系之中，作为一项秉持事本主义原则的管理制度与社会工作行业的专业制度存在张力甚至是冲突，影响项目实践效果。

（一）情境不确定性：项目实践情境中的非预期因素

社会工作项目实践处于复杂的社会系统和动态的社会情境之中。④社会工作的情境性问题不仅包括具有一定场域空间的静态情境，也包括有时间变化的动态情境，其核心指向地方发展的时空差异，即地方时空中政策、制度、文化、关系以及个体行动等因素在互动中所形成的独特性。参见吕洁琼、文军：《从脱贫攻坚到乡村振兴：社区为本的情境实践及其反思——基于甘肃K县的考察》，《西北民族研究》，2021（3）。情境因素对社会工作服务过程的影响是深刻的甚至是根本性的，社会工作者会遭受动态情境中微观、中观以及宏观层面各类非预期因素冲击。从微观层面而言，个体的意外行为以及诸如网络失灵等突发情况都可能导致效果偏差的产生。如X 项目中流动儿童哭闹、家长中途干涉等，会干扰正常服务过程，容易影响项目服务时长、服务人数等绩效效果。Y 机构负责亲职培训的社工表示，“有一次活动，家长和小朋友中途闹别扭了，小朋友一直哭个不停，没办法只能先将他们带离活动场地，他们一走，有些小朋友也跟着不参加了”（NG202208）。从中观层面而言，社会工作项目实践嵌入在更广的社会场域之中①张瑞凯、孙通：《社区治理中项目制的赋权实践研究——以“社区创享计划”项目为例》，《社会政策研究》，2020（4）。，社区、学校、医院等活动场域也充斥着多重不确定性，为社会工作项目实践带来挑战。如X 项目原计划开展的B 高校参观活动，因B 高校接洽人员工作临时调动而一再延期，最终搁置。从宏观层面而言，社会工作项目以及社会工作服务具有较强的政策导向，政策层面的注意力分配会直接影响到项目设计和执行，在资源有限的情况下，政策的动态变迁等因素会对社会工作服务过程、服务成效产生直接或间接影响。例如，上一年度政策层面可能更加关注流动儿童问题，下一年度政策注意力可能会转移到社区教育。在资源有限的情况下，政策的变动会对项目设计产生巨大影响，X 项目的资源供给会减少甚至中断，当然也可能会得到增强。此外，市场化的竞争机制也会导致项目承接机构的不稳定性，对项目的持续性产生影响。

社会工作项目制作为一项制度设置具有明显的理性化色彩，但其实践情境中存在大量持续生产的不确定性因素。这些制度设计范围之外的情境不确定性无法消弭，并且充斥在社会工作项目实践之中，是导致绩效效果偏差、专业效果偏差以及治理效果偏差产生的重要因素。

（二）行动不确定性：多元主体的利益偏好与行为分化

项目制看似是国家部门按照专业职能系统的管理分配权一统到底的机制，实际上由于涉及主体利益差别，存在主体行为上的差异及不确定性，带来了“分级治理”效果。②折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011（4）。对于基层政府而言，受“管理主义”绩效思维影响，原有定位为专业“助力”的项目制成为其完成上级任务③黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》，2017（11）。和分担繁重行政压力的操作性工具。这也意味着项目制所应承担的专业职能空间被部分挤占，治理目标逐步成为行政性事务的附属品。C社区工作人员提道：“机构专业服务肯定要做的，但是上面分派的任务也要做，不管是奖项申报还是其余的活动。”（GII202208）对于社会工作机构和社会工作者而言，其首要目标是通过绩效考核获取相应资源以维持组织生存发展。因此，社工机构、社会工作者在生存逻辑指引下，会将与自身利益直接挂钩的绩效目标放在首位，优先考虑绩效目标而非专业目标和治理目标。项目绩效成为其关注重点，最为核心的专业价值与案主利益很容易被忽视。Y 机构一线社会工作者就表示，“一切看‘绩效’，有‘绩效’就做，没‘绩效’不动”（OI202209）。这也是导致绩效效果与专业效果、治理效果产生显著差异的重要原因。服务对象作为项目制的目标人群，其核心诉求是问题解决与利益维护，然而却在服务需求、参与动机等方面存在差异性。④在X项目中，根据笔者的不完全了解，服务对象的参与目的主要包括以下四类：一是了解社会工作服务并真心寻求帮助或实现成长；二是对社会工作服务缺乏足够了解，参与活动只是出于工具性目的，例如获取奖品或者想通过参加活动打发时间；三是自身的参与动机并不强，是社会工作者主动邀请和动员的结果；四是身边有同学或朋友参加，因此跟随朋友一同参与。这决定了服务对象的态度偏好与行动取向难免有所差异，一旦服务对象对项目实践抱有质疑、不信任态度，项目本身所要追求的服务成效就会大打折扣。负责亲职培训的一线社工曾表示，有些家长不信任我们，来了一次活动就不来了，我们还要不断找人”（UI202208）。

基层政府、村（居）委会、社工机构、社会工作者、服务对象等多元主体虽然共同参与社会工作项目实践，然而相互之间却存在利益偏好、行动逻辑上的差异。尤其是行动不确定性背后，多元行动者在价值认知、心理情感、实践能力、社会关系等层面呈现出更为复杂的主体不确定性。这些复杂的因素导致他们并不会完全按照制度设计的预定路线和方式行事，而是“上有政策，下有对策”，会根据自身情况选择符合自身利益的“最优解”①“雇主”作为项目购买方和资源提供者掌握了主要的话语权，反观作为“案主”的服务对象在项目运行过程中往往处于被动地位。在社会工作项目制的管理主义冲击下，绩效主义的工具理性思维压制了社会工作“助人自助”的专业价值，“雇主要求”在多元主体的注意力分层序列中取代了“案主需求”的优先次序。层级治理部门、基层社区以及其他治理单位参与社会工作项目实践的初衷一定程度上忽视了“案主需求”，同样将其作为工具理性化的绩效任务，导致社会工作项目实践中的利益分化不断加深。行动，从而呈现出差异性的行为选择以及行动分化。一旦缺乏基于主体共通性、目标一致性的“协作合力”，社会工作项目实践将难以形成以服务对象诉求为基准的协同行动，基层治理的整体性效能也难以达成，由此导致项目成效的偏差。

（三）规制不确定性：管理主义与专业主义的内在张力

社会工作项目制包含管理主义（managerialism）与专业主义（professionalism）的张力，这既是政策制定与实施环节治理逻辑的分野，也通过制度设置向项目实践过程传递，进而引发效果偏差。X 项目中，管理主义与专业主义的张力直观体现在社会工作项目制的制度设置上，尤其是分别作为准入机制和审核机制的招标与评估制度。

一方面，管理主义取向下，结果取向的考核方式引导项目的运行方向，项目招标与评估环节都将效率、完成率、资源配置情况②何雪松、刘莉：《政府购买服务与社会工作的标准化——以上海的三个机构为例》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2021（2）。作为核心指标，因此Y 机构在拟定申请书以及后期撰写总结报告时往往采取“指标化”标准，尽可能地将所有服务方案与具体行动都量化、指标化甚至是表格化。另一方面，专业主义的考核方式则具有过程导向特性，关注服务对象在认知、态度、行为等方面的正向成长，然而如何识别服务对象的改变成效、问题解决进展成为Y 机构面临的难题。

理论上管理主义与专业主义能达到一定的“平衡”，但在实际操作过程中却很难维持。当前项目招标和评估环节更加倾向于管理主义，通常采用量化指标并以材料审核的形式进行。就主观因素而言，基层政府人员的治理逻辑与自身岗位特点使其更加倾向于管理主义。基层政府参与项目运作的出发点是听从上级命令、完成上级任务③渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009（6）。，绩效色彩浓重的项目制在官员间形成“锦标赛”体制。④陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》，2013（2）。A 区民政局工作人员就表示对社会工作项目绩效的重视也是因为“这是一份‘指标化’成绩单，能够更加直观地向上级展示工作成果”（GNG202210）。另外，基层政府人员是行政人员但未必是专业社会工作者，他们对社会工作了解有限，在惯性思维主导下更易于采取行政性手段来进行管理。虽然随着社会工作理念进一步推广、继续教育活动等逐步开展，项目购买方对服务专业质量、动态过程评估等日益强调，但是“外行管内行”形势还较为严峻。

管理主义与专业主义的张力造成社会工作项目制的深层不确定性。在管理主义及其考核体系的指引下，绩效目标往往居于优先地位，专业目标被不断忽视，这在保证绩效效果的同时，也使得专业成效被置于边缘位置。在时间、资源和精力有限的情况下，专业效果让位于绩效效果的情况时常发生，甚至当绩效目标与专业目标发生冲突时，很多专业效果偏差的产生恰恰是为了达成绩效目标而做出的让步和牺牲。例如，Y项目的绩效目标包含宣传任务，这存在服务对象隐私泄漏的风险，显然是不符合专业要求的。

五、面向不确定性：社会工作项目制的转型方向

不确定性作为事物存在的固有属性无法消除，社会工作项目制的效果偏差在所难免，这也正是项目管理的意义所在。但不确定性并不简单等同于风险，其中发展的风险与机遇并存①文军、刘雨航：《不确定性背景下中国式现代化的理论变革与实践转向》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2023（1）。，社会工作项目成效也可能具有正向偏差。这意味着我们首先应当承认、正视并接纳社会工作项目实践中的多重不确定性以及作为社会工作项目不确定性后果的效果偏差。更为关键的是，需要在社会工作项目制的制度框架内为各类不确定性因素留有足够的韧性空间，推动社会工作服务从“事本主义”的刚性实践向“人本主义”的韧性实践转变，在化解各类潜在风险的同时，引导不确定性和效果偏差向发展动能、发展活力转化，尽可能提高社会工作项目成效。对此，我们可以从以下层面做出努力。

（一）情境赋能：角色让渡与人才队伍建设并重

对于一些可以预见的“确定的不确定性”（known-unknown）②不确定性可分为“确定的不确定性”和“不确定的不确定性”，前者是对问题已知而结果未知的一种表述，无法对结果值进行预先判断，“不确定性”分析特征就大体如此。后者是对问题未知且结果也未知的一种表述，无论是对问题还是对结果值都无法做出预先判断，是一种“根本的不确定性”（fundamental uncertainty）或“完全的不确定性”。“确定的不确定性”可以通过分析预测手段在制度层面得到回应和解决，但是“不确定的不确定性”作为一种根本属性通常是潜在的，只有当其显现出来时，行动者才能予以应对。参见文军：《回到“不确定性”：社会风险研究的范式反变》，《浙江学刊》，2023（3）。，应当加强事前调查、需求评估和分析预测工作，在广泛征求基层治理部门、社会工作者、专家学者、服务对象等相关主体意见的基础上，优化社会工作项目制的项目设计和制度设置，提高其合理性。但社会工作实践情境中微观主体、中观场域以及宏观政策等层面潜藏着更多“不确定的不确定性”（unknown-unknown），这类不确定性因素无法从制度层面得到根本解决，需要社会工作者灵活应对。就此而言，需要进一步深化社会治理体制和社会服务领域转型，在推进角色让渡的同时，将职能转型与能力培育相结合，加强社会工作者人才队伍建设。

一方面，需要从结构层面入手，将社会服务领域的资源分配权和专业管辖权尽可能地下沉到社会工作行业，保证社工机构和社会工作者具有足够的自主性。首先，政府部门应当继续推进社会服务职能向社会工作行业转移，例如在行业管理方面，可在明确职能转移目录、职能转移办法基础上，将项目设计、决策咨询、项目标准制定、行业数据统计、从业标准制定、专业技术职务职称评审、专业资质资格的考核、职业培训和继续教育等多方面职能交给行业协会、从业者组织等。③袁小良、徐雯：《社会服务机构中社会工作者激励因素研究》，《社会建设》，2016（4）。其次，需要拓宽社会服务资金来源渠道，扩大民间资本在资金来源所占比例。政府应在保障财政基金具有主渠道地位的基础上大力鼓励支持以及引导社会资金流向社会工作行业，提升社会工作资金来源的社会属性。最后，在简政放权的基础上，政府相关部门应当发挥好监督和引导作用。简政放权并不等同于政府的完全退出，而是向社会服务领域的监管者、调控者角色深化转型，主要负责行业监管和宏观调控工作，这实际上也有利于社会工作行业在社会服务实践环节中更加健康有序地行使专业管辖权。

另一方面，加强社会工作者的能力建设，提高其角色胜任力以及不确定性应对能力。一是加强社会工作职业与社会工作教育之间的有效协同，提高实务训练在学校教育中的比重，加快推进社会工作学科人才培育基地建设。①彭华民、崔宝琛、王梦龙等：《社会工作研究生专业能力：三维内涵与提升路径——基于N校的实证研究》，《社会工作》，2022（5）。同时发展社会工作高等职业教育，推动形成完善的职业教育结构与社会工作的产学研融合，保证社会工作行业的人才供给和助推社会工作行业的多元化发展。二是加强社会工作者、社区工作者以及民政工作者等群体的培育、培训工作。依托国内外知名大学、示范性职业院校、知名社会服务机构等，组织社会工作服务人才职业能力建设工程，通过专家授课、实操训练、案例经验分享等形式，对社会工作者进行系统性培训，以此提升专业素养。②罗阳、刘雨航：《重返共同体：高校学生社区营造的社会工作介入》，《学海》，2022（4）。三是实施高层次、综合性的社会工作专业人才培育计划，培育一批高层次社会工作专业人才，发挥他们在实务督导、政策解读、学术研究等方面的作用。在上述环节中，需要将“不确定性思维”和“不确定性应对能力”的培育作为重点内容，增强社会工作者在普遍性制度、文化和社会生活中寻求确定性的综合素质和生存能力，推动不确定性情境中社会工作者行动者的归来③阿兰·图海纳：《行动者的归来》，舒诗伟、许甘霖、蔡宜刚译，北京：商务印书馆，2008，第22-23页。，以此妥善处理实践情境中的不确定性因素，为服务项目的常态运转和执行提供保障。

（二）行动协同：以“案主中心”整合多方合力

弥合日益分化的多元主体，是提高社会工作实际效果的行动前提。对此，需要重新强调价值理性，推动社会工作服务模式回归“案主中心”，通过案主需求凝聚多边共识、主体利益和集体行动。溯本归源，案主本就处于政府部门、社会工作机构以及服务对象等行动主体的利益交汇点，无论是政府部门为人民服务的政策要求，还是社会工作助人自助的专业要求都将案主利益摆在首位。

首先，从项目抓包环节入手，坚持“案主需求为本”的项目设计原则，自下而上地根据案主需求设计服务项目的具体内容。一方面项目发包部门需要加强前期调研，通过基层治理部门、基层社区、社会工作机构、群团组织以及社会民众等途径，精准识别服务对象及其具体需求，并据此设计和制定服务项目。这里的需求调研既要加强参与式研究，将服务对象纳入需求评估过程，也要探索灵活多样的调研方式，诸如戏剧表演、沙盘操演等，不拘泥于传统的问卷调查和访谈方法。④张和清、廖其能、李炯标：《中国特色社会工作实践探索——以广东社工“双百”为例》，《社会建设》，2021（2）。另一方面，面对服务对象需求日趋复杂化、个体化和流动化的现实境况，社会工作项目的服务内容和形式不能一成不变，而是需要根据案主需求以及情境条件进行动态调整，并及时向上逐级反馈，为后续政策制定和方案设计提供决策依据。如每次活动结束后工作者可以询问案主的心理感受、满意度情况以及对之后服务计划的建议等，根据服务对象的需求与想法，灵活调整后续服务的内容与形式等，以此提高服务项目的适用性。

其次，从案主角色入手，增强服务对象主体性。当前资源分配格局和权利关系下，项目购买方的影响短时间内难以消退，但是社工机构应当率先从案主身上做出改变：一是促进服务对象身份觉醒。社会工作者在提供正式服务之前，可以通过身份意识培训、能力提升训练等多种形式向潜在服务对象告知其在服务过程中应有的主体权利，服务结束后进行定期回访和经常性的提醒，促使服务对象增强主体意识。二是激发服务对象参与。社会工作者可以通过项目宣传、情感联络、榜样参照、物质支撑等综合性激励形式提升服务对象的参与热情、积极性，推动他们从被动参与转向主动参与。三是保障服务对象合法权益。需要在社会工作项目制的制度设置以及社会工作行业的制度体系中明确服务对象的知情权、参与权、隐私权、安全权、人身权等合法权益，并将其作为行业监督的重点领域，采取多种形式告知案主或其监护人，提升案主的制度性话语权。总之，需要通过包括价值理念、主体认知、参与动机、实践能力、话语权利等在内的一系列转变，增强案主在社会服务过程和社会工作项目运作过程中的主体性地位。

最后，需要搭建多层次、多形式协商治理平台并完善相应的协商机制，协调多元主体的利益和行动。在社会治理格局中，多元治理主体也有着自身利益，通过协商的方式化解多元主体之间的利益冲突，寻找共同体利益，是实现主体协同和行动整合的前提条件。①杨贵华：《社区协商的独特价值及其实践推进》，《社会科学》，2017（3）。对此，一方面需要立足传统协商平台，拓宽以新媒体为主的协商方式。在借助党建共建、行业联盟、议事协商委员会、业主委员会、文体协会等协商平台和形式的基础上，妥善、合理运用新型的网络化协商平台，诸如业主微信群、QQ 群、妇女之家、城市生活E站等，为多元主体对话协商、交流互动与合作治理提供沟通平台。另一方面，要健全相应的协商议事机制，并推动主体参与。协商平台需要实现“常态化运作”，定期或者适时召开社区议事协商共治例会等活动，打造常规、简化、应急、专项议事等多种议事协商模式，以此形成有序协同的治理共同体，为社会工作项目实践提供稳定的治理条件。尤其需要鼓励案主进行持续性利益表达与意愿交流，便于及时掌握社会民众的多元诉求及核心关切点。必要时，社会工作者以及其他治理主体应当充分协助案主进行利益和意见表达。

（三）制度整合：从“管理主义”到“混合主义”

管理主义和专业主义的内在张力贯穿于社会工作项目制的制度设置和实践行动层面。其中，招标环节和评估环节作为社会工作项目运作的准入机制和退出机制，对社会工作实践发挥着直接的引导作用。管理主义对专业主义的抑制主要通过招标环节和评估环节的制度设置实现，因此其调和也应当率先由此入手，通过优化招标和评估环节的具体形式②Chelleri, Lorenzo, et al.Resilience Trade-offs: Addressing Multiple Scales and Temporal Aspects of Urban Resilience.Environment &Urbanization, 2015, 27(1): 181-198.，尽可能提高招标标准、评估标准与专业标准之间的一致性，以此提升社会工作项目制的制度韧性和混合主义取向③Leung, Terry T.F.Social Work Professionalism in Self-help Organizations.International Social Work, 2010, 53(4): 474-488.，减缓社会工作项目制的制度张力以及其他形式的制度冲突。具体可以从下述方面入手：

第一，打破招标标准、评估标准的“唯指标化”取向。过于依赖量化标准，往往只能衡量社会工作服务的绩效效率，而无法评估实质成效。要想真实地评估社会工作项目实际成效，必须打破量化枷锁的限制。在指标标准方面，应适当减少项目量化指标的权重，以较为开放性、动态性、引领性与参考性的项目指标框架进行替代④刘丽娟、王恩见：《双重治理逻辑下政府购买社会工作服务项目的运作困境及对策》，《社会建设》，2021（3）。，加大服务质量相关指标所占比重，侧重促进社会工作服务质量优化。量化指标虽然必不可少，但其具体制定环节应当加大一线专业实务人员和服务对象的话语权，积极纳入普通民众、基层治理人员等多元主体的反馈性意见①曹海军、薛喆：《“三社联动”机制下政府向社会力量购买服务的三个阶段分析》，《中国行政管理》，2018（8）。，定期与其他主体进行协商、探讨，促使标准符合真实的实践情境和案主需求。数字是冰冷的，只有考核者所听、所见、所闻才是鲜活的，需要建构一种包括项目成员管理和培训、项目方案设计、项目过程跟踪与评估等维度在内的、效果导向的项目管理指标体系。②刘江：《效果导向的项目管理指标体系研究——基于128个残疾人服务项目评估结果的量化分析》，《社会建设》，2018（5）。

第二，评估标准从管理要求转向专业要求。社会工作项目制下项目评估方受雇于项目购买者，遵循“事本原则”，只能保证社会工作机构工作量而忽略了项目运作过程中的专业属性。对此，需要降低机构材料审批、财务审核以及绩效考核等方面的比重，加强对社会工作机构的工作章程、专业人员管理、人员激励与考核等多方面的综合考量，尤其需要提升社会工作机构日常专业训练、理论培训等考核占比，也需要从社会工作者个人入手，注重考察专业人员的知识基础、实践技能等，如可以衡量社会工作者的需求评估水平、服务介入方式、服务执行策略、时事结合能力、政策分析能力等。行业管理人员侧重考察其社会工作行政、社会工作管理、社会工作伦理抉择、社会工作督导等多方面能力。要想有效评估社会工作机构项目服务的实际成效，提高社会工作项目运作过程的专业特性，项目评估标准必须增强专业标准的权重，从“事本”走向“人本”，建构一种整合型服务模式。③文军、吴越菲：《灾害社会工作的实践及反思——以云南鲁甸地震灾区社工整合服务为例》，《中国社会科学》，2015（9）。

第三，从静态的材料审核转向为动态考察。现有社会工作项目招标、评估大多以对社会工作机构项目资料的审核、审计为主，繁复的文书审查模式呈现出一种静态的“材料化”评估方式，容易导致“工作重心”的偏移。对此，评估者应简化文书，适当减少非关键性、非专业性信息罗列数量④谭磊、丁建定：《我国公办福利机构社会工作服务评估研究》，《社会建设》，2021（1）。，以观察者、调查者或访谈者的身份，通过不定期的实地抽查、问卷调查、网络调查、参与观察等多种形式走进案主真实生活情境，考察服务的阶段、步骤、排序、方法、流程等，将服务对象的活动、事件、互动以及环境等纳入考核内容，形成督导日志，对社会工作项目的服务方案与实际成效进行多维度的动态考核。同时，评估者自身应加强作为社会工作行业管理人员的专业素养与核心能力，通过不断的行业教育、专业学习等优化人才结构与考评体系⑤高丽、徐选国：《政府购买社会服务第三方评估的合法性困境及其重构》，《社会建设》，2019（6）。，从中选拔出具备专业评估水准的行业管理人才，推动社会工作项目考核融入更多专业性思维。

六、总结与讨论

本文从制度不确定性的理论视角出发，以上海市X 流动儿童项目为例，对社会工作项目制效果偏差的具体表征及其内在机理展开剖析。研究发现社会工作项目制的效果偏差植根于其所内蕴的“确定性—不确定性”的张力。一方面，社会工作项目制作为一项正式制度，基于对社会工作服务过程中行动主体、福利资源、实践情境等要素的确定性假设和理性计算制定了一系列制度，并试图通过“招标—执行—评估”的实践模式进行科层控制，以此实现项目目标，体现着强烈的理性色彩和“确定性的寻求”⑥Klein,G.Streetlight and Shadows.Searching for the Keys to Adaptive Decision Making.London:The MIT Press, 2009.。但另一方面，社会工作项目实践却又受到制度设计之外各类不确定性因素的影响，使得项目实践不会完全按照制度设计和预期目标展开，从而导致不同程度的绩效效果偏差、专业效果偏差以及治理效果偏差。社会工作项目制的效果偏差源自“确定性—不确定性”的张力，但却又作为社会工作项目制的不确定性后果而普遍存在，成为影响我国社会工作事业发展的棘手问题。对此，应当培养不确定性思维，在角色让渡的基础上加强社会工作者的人才队伍建设，以此灵活应对实践情境中的各类非预期因素，同时树立案主中心的实践导向，推动多元主体间的行动整合，最为重要的是要调和管理主义与专业主义的冲突，弥合制度之间以及制度设置和行动实践之间的内在张力。

正如理性的非理性结果是现代化进程中理性主义的根本矛盾一般，效果偏差自项目制以及社会工作项目制诞生之日起，便成为其先天属性，完全符合制度设计的项目实践只存在于韦伯式的理想类型之中。或许社会工作项目制与传统项目制的差别在于，这种作为不确定性后果的效果偏差对于传统项目制而言是可以克服的，但对于社会工作项目制而言却可能是一种本体性的危机①社会工作项目制的根本目的在于通过社会福利资源的合理配置和社会服务输送，帮助民众改善生存境遇和实现正面成长，我们可以评估外在的社会服务，却难以准确测量服务对象的内在改变，无法从“结果”层面完全分析和把握不确定性因素。，植根于不确定性时代理性主义神话破灭的无奈。可以说，“人”正在成为现代社会不确定性的最大来源②文军、刘雨航：《不确定性：一个概念的社会学考评——兼及构建“不确定性社会学”的初步思考》，《天津社会科学》，2021（6）。，社会工作作为一项以人为中心、极具能动性和互动性的实践过程，天然带有极强的不确定性。而社会工作项目制则试图将高度不确定性的社会工作服务过程嵌入到高度理性化和确定性的制度框架内，这在为社会工作服务提供规制保障的同时，难以调和的“不确定性—确定性”张力却也导致社会工作项目偏差普遍发生。③文军、刘雨航：《面向不确定性：新发展阶段中国社会治理的困境及其应对》，《地理科学》，2022（3）。但必须承认，在当前的中国社会服务市场化转型过程中，似乎短时间内也很难找到比项目制更加合适的道路选择。虽然理性主义的神话已破灭，但仍然是我们在不确定性时代寻求确定性的重要方式。

社会工作项目制的道路选择暂时难以替代，社会工作项目制的效果偏差也无法避免，但这并不意味着我们可以将社会工作项目制的不确定性后果掩盖在刚性制度建构起的“安全阀”之下，而选择性地忽视社会工作服务的实际效果。实际上，在社会工作项目制之外，社会工作行业自产生以来便包含着管理主义和专业主义的张力，并在当前既高度理性化又高度不确定性的时代被进一步放大。这也迫切要求我们回到以“人”为中心的社会工作，在高度理性化和科层化的治理体系中找回“人”的主体性地位和社会工作的天职，并且从“人”的视角去理解和应对社会工作的不确定性，同时也需要从不确定性的视角去反思“人”在当前社会工作项目实践中的位置、需求与作用。总而言之，社会工作项目制的效果偏差等一系列理论议题，对于暂时摆脱生存困境即将进入深化发展阶段的中国社会工作行业而言，不再是可以忽视或者避而不谈的问题。本研究并不奢求为此提供答案，而是旨在抛砖引玉，以此增强学术界对社会工作项目制相关议题的理论关注和学术探讨，这对于现阶段中国社会工作本土实践的深化发展具有一定的现实意义。