政策驱动下的法国竞争力集群创新生态系统演进与治理研究 *

李 荣 张一博 郭建伟

（1.北京市科学技术研究院科技情报研究所，北京 100044；2.湖北省科技信息研究院农村信息中心，武汉 430071）

随着全球围绕先进制造等高端产业竞争不断升级，培育世界级创新型产业集群引发全球广泛关注。新一轮科技革命与产业变革加速产业链与价值链重构，加之跨组织共生创新生态系统的兴起，使得产业集群向创新型产业集群加速升级［1］。产业集群向创新集群演变过程中，主要由创新生态系统实现对创新活动的驱动［2］。而这种驱动力除受市场、企业和竞争等内在动因相互作用，也源于政策引导与服务保障等外部动力［3］。法国作为欧洲老牌经济强国，为应对全球竞争挑战，于2005年推出一项重塑国家产业竞争力的创新政策——“竞争力集群”计划，成功打造了一批具有国际竞争力和领先地位的创新集群。与我国以政府为主导的培育模式高度相似，法国在以“竞争力集群”计划及配套公共政策的持续引导与带动下，竞争力集群创新生态系统稳定、健康、有序演进，已形成一套较为完善的治理模式。

国内有关创新型产业集群的国外借鉴研究多集中于美国、德国、日本等开展集群式创新实践较早的国家，涉及法国竞争力集群的研究相对较少。李荣等［4］对法国竞争力集群发展运行现状及政策体系进行了系统梳理；戴跃明等［5］对法国竞争力集群战略及政府的角色进行了分析；艾之涵［6］从集群网络视角对法国软件产业竞争力集群进行了研究；陈强等［7］对竞争力集群计划第二阶段形成的创新生态系统进行了剖析。目前，尚未有学者从政策驱动视角对法国竞争力集群创新生态系演进过程与治理策略进行过系统研究。本文在对“竞争力集群”计划政策演变过程分析基础上，对其创新生态系统的演进路径与创新生态治理的框架及策略给予系统阐释，尝试从政策驱动视角把握创新型产业集群创新生态系统的演进规律，以求对我国世界一流创新型产业集群培育给予有益借鉴。

1 法国竞争力集群的创新生态系统演进

1.1 “竞争力集群”计划起源

上世纪70年代，为化解“后工业社会模式”导致产业空心化困境，重塑国家产业竞争力，法国于2004年推出“竞争力集群”计划，开始寻求一种国家干预下的产业竞争力提振手段。法国第1484号法令将竞争力集群定义为：在同一地区具有产、学、研不同属性的机构，围绕同一产业技术研发主题，依托研发项目组织形成的协同创新集合体［8］。从创新生态治理视角，竞争力集群本质是国家承诺以公共行政改革和引入管理技术实现自身“现代化”的一种方式，旨在创建以创新与发展国家产业竞争力为核心驱动力的公私生态系统［9］。

1.2 政策的阶段性演变

作为法国国家创新政策支柱之一，竞争力集群计划已经历四个周期近20年（2004—2022年）的实践，为法国成功培育了一批高水平创新型产业集群。目前，该计划已进入第五个实施周期（2023—2026年）。前四个周期实际成效显著，54家集群分布于法国13个行政大区，覆盖材料与智能制造、信息与通信、生物与健康等10大新兴技术领域；企业类成员占比达到90%，其中15%以上的企业具有跨国背景；1欧元的政府直接补贴平均带动2.5欧元的企业研发投入，集群企业研发投入已占到集群研发经费总来源的46%；对中等规模及大型企业的出口与销售额有明显带动作用［10］。

本文参考产业集群演变的典型生命周期与发展规律理论［2］，结合法国竞争力集群发展实情，从战略目标、推动方式、创新网络建设及国家角色四个方面对计划各期进行对比分析，将法国竞争力集群政策划分为四个阶段（表1）。1）起步阶段，政策落脚于集群内部协同研发合作网络结构化构建，侧重于带动集群式创新文化适应。该阶段以产学研主体间研发合作培育为战略目标，中央政府主导，通过“单一部际专项基金（Fonds Unique Interministériel，FUI）”对71个集群的近2500个项目合作研发项目给予资助［11］。2）快速发展阶段，针对集群表现出缺乏战略牵引、与产业创新发展需求耦合度不高、集群内部创新活力不足等问题，该阶段政策着力点从合作研发项目资助转向内部协作研发平台与知识协同服务，更加注重创新资源在不同主体间的流动、共享和充分配置，从而更好地激发集群创新活力。该阶段，政府主要扮演监督者角色。3）伴随着内部协同创新网络趋于完善、创新产出加速涌现，竞争力集群进入成熟发展阶段。政府逐渐意识到，国家层面过多形式化干预很容易造成集群同质化现象，不利于多样、协同与互补的区域创新生态的形成。竞争力集群应作为区域创新生态系统中的一类群落，与所在地区的商业园区、孵化器、基础设施集群等其他创新群落间建立紧密联系，才能形成支撑区域经济与产业增长的创新生态［12］，为此，中央政府将集群治理主权逐步下放给地方政府，以“陪伴者”身份出现，而地区政府在集群治理中的基本定位从“参与联合管理”转变为“支持和管理集群”［13］。该阶段政策强调集群创新要更加贴近区域特色产业发展需求，且各类配套政策都增加了生态维度［14］。4）从2019年起，竞争力集群进入卓越发展阶段。经过前三个阶段的发展，竞争力集群区域协同创新网络的“自我造血”功能已基本形成，大学、产业与政府形成“三螺旋”协同创新的效果已获得公认，但随着用户更多地直接参与到创新中来，现有集群生态治理逐渐跟不上“四螺旋”创新生态要求［15］。跨区域创新生态的建构能力不足、国际显示度不够等问题，无法确保集群在关键技术和未来产业领域实现卓越创新，亟待寻求新的外部驱动力［16］。为此，该阶段政府主要作为纽带引导竞争力集群通过参与跨区域创新合作来提高国际辨识，特别是借助欧洲创新合作网络，从而帮助地区打造多形态、灵活的世界一流创新生态。

表1 法国竞争力集群发展阶段与政策取向Tab.1 Development Stage and Policy Orientation of French Competitiveness Cluster

1.3 政策驱动下竞争力集群创新生态系统演进路径

法国政府将竞争力集群看作是一个让创新资源在产学研用不同创新主体间流动、共享和合理配置的生态系统［7］。创新型产业集群创新生态系统既遵循从简单到复杂、从无序到有序的进化规律，也受自组织内在机制影响与政策支持、环境变化等外部因素的驱动，而这种外部驱动对创新生态系统的影响主要体现在协同共生、自组织与开放包容三方面［17］。基于上述认识，本文从外部驱动力、生态关联性与内部创新网络的开放程度三个维度，分析认为在政策驱动下，法国竞争力集群创新生态系统经历了如下演进路径（图1）。

图1 法国竞争力集群创新生态系统演化路径Fig.1 French Competitiveness Cluster Innovation Ecosystem Evolution Path

1）研发合作项目驱动。作为一项国家主导的全新计划，为让在结构上没有自发合作理由的创新主体能快速建立创新伙伴关系，法国政府将以多主体共同参与下的合作研发项目资助为作为竞争力集群发展的主要驱动力，资助方式以财政直接投入为主、非公共投资为辅。起步阶段政策尚未形成生态意识，以集群组织的构建和发挥集群组织职能为目标导向，致力于集群内部协同网络与集群式创新文化建设。

2）开放式创新下的知识与技能驱动。在初步形成的内部创新协作网络基础上，竞争力集群政策开始以知识协同与共享作为粘合剂，通过开放创新环境下知识与技能共享来寻求研究群落、开发与应用群体及服务群落间的共生关系。政策资助重点从研发合作项目转向以整合人力资源、设备等创新资源的创新平台建设。该阶段政策以产业技术创新需求为导向，从创新研发、市场化运作、信息交流与共享、竞争情报、知识管理与培训、国际交流合作6方面，尝试从集群内部构建协同创新服务体系［18］。

3）价值链驱动。随着创新集群内部知识扩散与信息沟通趋于完善，为使集群内部知识创新形成外溢，更好服务于区域经济发展，竞争力集群开始突破内部封闭的“生态圈”，在价值链驱动与引导下寻求与所在区域其他创新群落间的共生关系。该阶段政策重点由内部创新生态建设转向跨集群、跨地区生态型协作网络构建，鼓励竞争力集群围绕产品设计、产品试验、产品配套、产品生产等研发成果商业化过程中价值实现的重点环节，与本地区或其他地区的科技园区、商业集群、服务集群开展合作。

4）产业现代化与数字化转型驱动。伴随着开放式创新与产业数字化转型的加速到来，产业间的交叉融合愈发深入，研发、产品、市场与用户不断靠近，要求创新集群能够以一种更加体系化的方式与其他创新网络实现快速融合，协同构建更加灵活、多形态的创新生态系统。为紧跟这一演变趋势，法国政府一边积极探索建立新型科研组织模式，组建融合研究所（Convergence Institutes）、技术研究所（Instituts de Recherche Technologique，IRT）、能源转型研究所（Instituts Pour La Transition Énergétique，ITE）等跨学科、跨领域公私协同的新型研发机构［19］，一边积极引导竞争力集群与上述创新加速、技术转移加速、数字化服务等新型创新网络加快融合，在跨区域尺度下寻求互补性的创新生态定位，从而瞄准构建世界级的产业技术创新生态。

2 法国竞争力集群创新生态系统治理

2.1 治理框架

在外部政策的不断驱动下，法国竞争力集群创新生态系统朝着开放程度更高、创新群簇间生态关联性更强的趋势不断演进。法国竞争力集群已经形成欧盟、国家、地区与集群四级共治+枢纽型治理组织+基于动态评估的政策调整机制的创新生态基本治理架构（图2），其治理模式与治理重心也随着创新生态系统的演进发生转变。

图2 法国竞争力集群创新生态系统治理框架Fig.2 French Competitiveness Cluster Innovation Ecosystem Governance Framework

2.1.1 治理模式从中央集中治理转向分层治理

与其他国家在科学城或科技园区的建议经验相同，法国竞争力集群治理越来越注重市场主导，强化政府“有限”作用［20］。随着产业加速转型与外部环境复杂多变，法国政府意识到自上而下的中央集中式治理很难完全把握集群的战略轨迹，进而转向探索构建自下而上的分层治理模式，政府在各层级扮演不同治理角色。一方面，针对由多部委共同组建跨部际管理机构所引发的协调问题，法国政府逐步将集群的管理职能从部委中剥离，转而成立专门的指导委员会或技术委员会代理，弱化部际维度。另一方面，政府将集群治理主权逐步向地区下放，国家与地区两级政府的治理边界越来越模糊。最具代表性的举措是2013年成立“法国竞争力集群协会（Association Française des Pôles de Compétitivité，AFPC）”，则作为中央政府在竞争力集群区域治理中的“代言人”。此外，集群不再依赖中央财政支持，而是在市场驱动下接收、整合市场信息，由地方政府激发各经济体的创新与经济活力，使得集群创新更加贴近区域产业与经济发展需求［21］。

2.1.2 治理重心从内部知识协同转向枢纽型创新网络协同

为了更好地顺应环境、数字及社会领域转型趋势，加速形成世界级产业创新生态，法国加快培育技术研发机构与技术转移机构等新型创新网络，围绕特定技术或行业领域，与竞争力集群网络共同构筑跨网络创新生态系统，以寻求集群式创新与地区产业和经济发展需求间更高的耦合度。而各网络枢纽型组织在其中发挥重要作用，如“法国技术研究机构联合会（French institutes of Technology ，FIT）”，管理15家具有跨学科、高定位、全链条等功能特征的新型研发机构［22］；“技术转移加速公司联合会（Sociétés d’Accélération du Transfert de Technologies，SATT）”管理13家服务于公共研发领域高水平科研成果概念化验证与知识产权管理的技术转移服务机构［23］。从治理角度，法国政府不再将竞争力集群作为一个闭环的创新生态系统去打造，而是当作国家高水平创新网络更好服务于区域产业技术创新的纽带，也是国家与地区两级政府在创新生态协同治理中的交互界面。

2.2 治理策略

2.2.1 国际化战略引领

为确保竞争力集群发展轨迹与国家或地区产业发展顶层设计高度契合，且兼具国际化视野，法国政府非常注重使用战略规划性工具。国家层面，积极响应欧盟发起的“更加智慧的专业化战略（Smart Specialization Strategy，S3）”倡议，要求各地区必须以更加科学、合理的方式编制区域创新规划，以便获得欧盟创新框架下的项目资助［24］。地区层面，要求各地方政府必须编制“经济发展，创新和国际化区域规划（Schéma Régional de Développement Economique d’Innovation et d’Internationalisation，SRDEII）”，以便更好地将集群创新生态纳入其区域创新国际化治理［25］；此外，引入“战略路线图”“绩效合同”等战略规划与管理工具，以确保集群战略目标能够与区域创新发展高度协同。

2.2.2 突出数字化治理

法国政府及产业界就竞争力集群必须适应产业数字化转型升级达成共识，非常注重创新生态的数字化治理。一方面，对各集群数字化平台建设项目给予重点支持，将服务企业数字化转型作为集群一项重要功能，并设立“数字支票”等专项资金用于补贴中小企业数字化项目。另一方面，整合国家数字科学与技术研究院（National Institute for Research in Digital Science and Technology ，INRIA）等国家级机构优质数字研发与创新服务资源，打造数字化服务集群，为区域级数字化创新平台建设提供专业支持，助力创新生态数字化治理。此外，欧盟层面也成立了欧洲数字创新中心（European Digital Innovation Hubs，EDIH），通过创新集群为企业的数字化转型提供一站式服务。

2.2.3 基于周期性评估的治理策略动态调整

周期性运行评估是法国竞争力集群创新生态治理体系的重要组成。法国政府在常态化运行监督的基础上，对集群整体运行现状进行周期性评估，当期评估结果将作为下一阶段政策调整的重要依据，而下一阶段政策治理重心则是下一周期评估的重点，使得集群创新生态治理与运行评估形成有效的良性互动。法国竞争力集群评估政策存在两方面特点：一方面，评估重点已从基本运行现状转向对集群内外部创新凝聚力与创新伙伴关系治理的有效性；另一方面，由“国家创新政策评估委员会”“国家经济、环境与社会委员会”等国家级智库机构牵头评估工作，以确保将集群评估能够站在国家创新战略顶层治理的高度。

2.2.4 集群网络化

引导竞争力集群与其他类型创新群团围绕同一重大创新需求，以跨网络方式形成协同合作，是法国竞争力集群创新生态治理的另一大核心策略。欧盟层面，在欧盟战略框架背景下，鼓励竞争力集群其他国家创新集群开展研发合作；国家层面，通过法国竞争力集群协会与技术研究机构和技术转移加速公司形成网络间合作；地区层面，打破集群间地域限制，由各行业部委发起，打造“可持续城市”“可持续建筑”等综合性集群间合作网络。集群网络化策略的出发点在于，可将不同集群与国家确定的跨领域主题联系起来，调动不同层面、不同机构的创新资源，有助于对同一活动的“交叉施肥”，形成跨职能、跨区域创新协同效应。

2.2.5 一揽子资助模式

针对政策实施初期多元资助引发管理成本较高与创新研发资助不集中等问题，法国政府不断优化其科研经费管理与分配体系，一方面，相继成立国家科研署（Agence Nationale De La Recherche，ANR）与法国公共投资银行（BPifrance）两个独立的专业化资助机构，负责集群研发项目评价与经费管理；另一方面，将集群结构化项目地区专项（PSPT-region）、SATT与IRT创新网络运行等创新生态治理的重点举措，一揽子纳入国家工业复兴的更高层面的创新资助计划——“未来投资计划（Investments for the Future Programme，PIA）”。上述做法的优点在于国家财政资金能“定向”有效地配置到国家重点发展的未来产业领域，引导集群将欧盟与私营资本作为创新生态“营养”的主要来源，同时有助于创新投入与产出的评估与管理。

2.3 存在的突出问题

竞争力集群为世界创新型集群培育提供了法国模式，但从创新生态治理角度也存在以下突出问题：1）对复杂创新生态系统仍缺乏行之有效的评价方法。由于创新集群内外部创新合作关系存在的复杂性、模糊性与动态变化，使得难以形成一个统一且有效的评估体系。2）区域化治理模式存在弊端。作为一项国家主导型创新工具，自下而上的治理模式虽有利于集群的自组织进化，但关键环节的政府缺位会导致市场失灵［26］，不利于外部风险抵御。3）跨区域、跨生态治理缺乏有效手段。虽然采取跨区域创新生态治理模式，但在与不同区域商业集群、产业集群等异质集群间生态衔接与互补性机制建立上，仍面临政策性困局。

3 对我国世界级创新型产业集群培育的启示

科技园区是承载创新型产业集群集聚与培育的重要物理空间。我国科技园经历快速成长，已进入二次扩张发展阶段，但由于起步晚，发展阶段相对滞后［27］。以中关村为首的国内领先科技园区正加快世界领先科技园区的建设步伐。但要看到，相较于硅谷等世界公认的领先园区，我国科技园区的创新生态系统治理水平仍有待提升。本文认为，法国竞争力集群创新生态系统治理经验对我国科技园区加快形成世界一流创新生态具有以下启示。

1）创新生态演进应由平台驱动转向产业链创新链融合驱动。我国大部分科技园区主要以各类产业平台建设作为集群创新生态要素集聚的动力来源［28］。以中关村为例，各分园都将搭建公共技术平台作为营造良好创新创业生态的重要手段，但容易产生区域分布不均、产业链或创新链布局缺乏系统性等问题。因此，可将围绕产业链与创新链生态互补的集群间互动与协同合作，作为科技园区助力推动区域产业创新生态环境升级的着力点。创新型产业集群的培育应从主导产业带动转向以产业链与创新链深度融合下的产业集群联动转变，如设立集群间协调组织，引导创新型集群与科技园区内外新型研发机构、产业创新联盟、商业协会等创新组织，以产业链与知识链融合为引领，开展跨网络创新协作。

2）加快完善促进产学研深度合作的专业化服务体系。世界级创新型产业集群都将产学研成员间的深度合作作为创新生态治理的重点。无论创新生态系统如何演变，法国竞争力集群在各发展阶段始终将竞争机制及产学研紧密合作作为保持创新性和竞争力的关键。由于支撑产学研合作的服务体系尚不成熟，我国科技园区产学研各主体结合普遍不够紧密，如服务平台普遍规模小、力量散；孵化器、知识产权等专业化服务能力不足；各类科技金融服务机构间缺乏有效对接等。可以借鉴法国竞争力集群整合利用欧盟与跨地区优质创新资源构建新型创新研发与转移转化服务网络的做法，鼓励科技园区通过跨机构、跨地域、跨地区联动，积极引入国际专业化服务资源，以及整合所在地区大型国有企业、新型研发机构、行业协会的优质知识服务资源，探索打造新型产学研协同综合服务平台，面向创新型集群探索“一站式”创新服务新模式。

3）强化国际化战略引领，营造更加开放的创新生态环境。世界级科技园区必须立足世界格局，不断强化跨国创新生态的兼容性，以提升区域创新生态的国际显示度。法国竞争力集群将国际合作与地区创新国际化总体战略统一谋划的做法，非常有助于提升区域创新生态的国际影响力。我国科技园区国际化水平与世界一流园区仍存在一定差距，主要表现在国际化发展战略规划有待加强、国际化创新平台集聚度尚需提升、国际化氛围与创新文化营造亟需提高等方面。首先，我国科技园区应加强对集群创新国际化的战略牵引，引导集群以全球视野谋划和推动国际创新合作，特别是加强与国际世界一流创新型集群间的合作。其次，对标世界一流园区创新国际化服务标准，从政策端强化创新型产业集群的国际布局与主导能力，特别是创新引领型企业。另外，政府应因势利导，鼓励集群企业专注于具有竞争优势的某一细分市场或领域，实施差异化战略，构建品牌种群，打造园区创新生态区位品牌标签。

4）找准治理角色定位，充分发挥政府推动与引导作用。我国科技园区在经历从政府主导的传统型园区向平台型、生态型和产城融合型等新型园区的转型过程，而政府的角色定位也在随之发生变化。新型园区治理背景下，政府除承担公共管理与部分经济职能外，应更多作为“产业”与“城市”融合发展的纽带［29］。目前看，我国政府在科技园区发展中承担管理与服务双重职能，且具有较强的战略主导性，但推动与引导作用有待进一步强化。研究看出，法国竞争力集群多级治理体系的形成并非一蹴而就，在创新生态系统的演变过程中，政府不断调整治理角色定位，且直接干预色彩渐淡。未来，我国政府应在科技园区从产业集群治理向创新生态治理的转变中不断调整角色定位，更多作为创新型产业集群与园区周边环境之间相互联系、呼应的纽带。另外，应积极探索政府服务新模式，注重引导半官方及非官方组织在技术研发、成果转移转化、知识产权管理等创新链关键环节发挥“政府-市场”双重作用。

4 结语

法国竞争力集群经过近二十年的发展，已经形成一套较为领先与完备的创新生态系统治理模式，成为法国应对全球产业变革与竞争格局变化的重要战略选择。当优质创新资源的全球性短缺与跨区域争夺日趋激烈，法国作为一个科教中央集权化管理的国家，在区域创新生态治理中不断摸索前行，借助竞争力集群探索创新生态系统的多层次与跨网络治理，且非常注重以制度创新和体系化构建来提升创新生态治理的整体效能，为我国如何加快建设世界领先科技园区给出了“法国做法”，值得深入研究与借鉴。

作者贡献说明

李 荣：研究思路与框架的制定，论文精修；

张一博：法语类文献资料的收集、翻译与整理，论文初稿撰写；

郭建伟：基础资料检索与查询。