大型河道治理工程征地移民安置规划设计工作探讨——以山东省小清河防洪综合治理工程为例

李亚慧 李 莉 李 明

(山东省水利勘测设计院有限公司，山东 济南 250013)

小清河干流全长229km，自西向东流经济南、淄博、滨州、东营、潍坊5市的12个县、市、区，控制流域面积10433km2，占山东省全省的1/15，GDP占山东省全省的1/7。2018年、2019年连续两年，山东省受“温比亚”“利奇马”台风侵袭，小清河流域连降暴雨，多处河道出现险情，孝妇河、杏花河等多条支流决口、漫溢，分洪道内涝水积聚，流域内多个村庄及企业遭遇洪涝灾害，累计受灾人口1280万，直接经济损失621亿。相关部门高度重视，2019年9月，把小清河防洪综合治理工程列为重点水利工程“头号工程”，作为应急防汛工程实施，要求以“根治水患、防治干旱”为目标，对小清河流域防洪除涝能力进行达标治理，保障群众生命财产安全，为区域经济社会发展提供坚实防洪基础。

征地移民安置工作作为大型河道治理工程的重要一环，其土地补偿、移民安置、专业项目处理等直接制约着整个工程的实施，因此做好大型河道治理工程征地移民安置规划设计工作十分必要。在此背景下，本文以山东省小清河防洪综合治理工程为例，对大型河道治理工程征地移民特点及安置规划设计工作重点进行了初步探讨，为后续大型线性水利工程征地移民安置规划设计工作提供借鉴和思考。

1 大型河道治理工程征地移民特点

1.1 工程涉及范围广，各地经济发展水平不一，移民安置意愿多样

大型河道流域面积广、涉及行政区域多，各地经济发展水平不一，进行综合治理，征地移民安置意愿多样。

小清河防洪综合治理工程治理范围绵延300多km，主要涉及济南市历城区、高新区、章丘区，淄博市的高青县和桓台县，滨州市的邹平市、博兴县，东营市广饶县、农高区和潍坊市的寿光市等5市10县(市、区)。这5市10县(市、区)涵盖山东省中、东部地区，纵观2018年10县(市、区)各国内生产总值和城镇居民、农村居民人均可支配收入相关数据(见图1～图2)，各县(市、区)社会经济发展水平和生活水平不一，存在一定差距。各区域社会经济发展水平、人民群众的文化水平、社会认知的不同，必然会导致工程沿线征地移民生产、生活安置意愿的多样化[1]。通过对本工程征地移民安置意愿调查发现：越是社会经济发展水平高、城市化程度高的地区移民越倾向于选择以一次性货币补偿、社会保障、二三产业安置为主的无土安置方式和货币化安置的搬迁安置方式；社会经济发展水平低、仍是传统农村社区的移民对有土安置、后靠分散安置等方式接受度较高。

图1 小清河防洪综合治理工程影响各县(市、区)2018年国内生产总值

图2 小清河防洪综合治理工程影响各县(市、区)2018年城镇居民、农村居民可支配收入

1.2 工程征收土地面积大，土地性质及权属复杂

大型河道治理工程建设内容主要包括河道扩挖疏浚、修建堤防及新建、重建、改建建筑物工程等，建设内容较多，必然整体征地面积较大；同时大型河道沿岸涉及行政区域多，历次整治往往存在出现问题整治一段、未进行统一整治等问题，尤其是历次整治时沿线各地土地确权情况各不相同，土地权属界限不清，历史遗留问题多，沿岸土地性质及权属较为复杂。

小清河防洪综合治理工程共影响土地21168亩，其中永久用地12666亩、临时用地8502亩，永久用地面积大。工程永久用地土地性质及权属较为复杂(见图3)。工程永久用地涵盖集体土地和国有土地，国有土地占有一定的比例。征收范围内集体土地占比65.5%，占比较大，其中农用地占绝大多数，说明工程建设必然会造成沿线村庄群众生产资源一定的丧失，对沿线村民生产、生活造成一定影响，在具体规划设计时，除了进行正常土地补偿和安置补助，还要着重考虑村民生产、生活安置问题；征收范围内国有土地占比34.5%，以农用地、建设用地为主，仍占据征收土地较多一部分，尤其还存在较多的国有农用地，说明征收的国有土地权属较为复杂，在具体进行土地补偿安置时要厘清国有土地权属，根据相关法律法规、规范按照不同权属分门别类地进行补偿安置。

图3 小清河防洪综合治理工程永久用地情况

1.3 工程影响专业项目种类多，与其他工程存在交叉影响，处理难度大

大型河道工程涉及区域多，沿线往往穿越多个城集镇人口密集区，涉及的专业项目种类多、产权部门多，同时与各个区域其他规划项目存在交叉影响，处理难度大。

小清河防洪综合治理工程共涉及专业项目540余处，主要包括电力工程、通信工程、管道工程、水文测站等专项设施。尤其是管道工程多为地下隐蔽工程，包括供水、污水、天然气、供油等多种管道，涉及多个行业产权单位，实物调查难度大，处理难度较大。同时，本工程影响范围与交通部门建设的小清河复航工程影响范围存在部分重叠，两项工程工期也存在部分重叠，本工程影响的部分专业项目与复航工程存在交叉影响(见图4)，在进行专业项目处理时又增加了难度。

图4 小清河防洪综合治理工程影响专业项目

2 大型河道治理工程征地移民安置规划设计工作重点

2.1 因地制宜，规划多元化的生产、生活安置方式供移民选择

针对社会经济发展水平不同，移民生产、生活安置意愿多样的问题，在具体规划设计时，因地制宜，结合当地实际情况，充分征求当地政府、移民群众的安置意愿，规划多元化的生产、生活安置方式供移民选择，这样既兼顾了国家有关大中型水利水电工程的征地移民政策，也与当地政策进行了有效对接[2]。

a.生产安置方式选择。对社会经济水平高、位于城市规划区的移民，由于本身土地资源较为短缺，再加上工程影响更没有剩余土地可调整，同时移民收入主要来自到城市务工从事二、三产业收入，生产资料的获取已经摆脱了对土地的依赖，所以一次性货币补偿、二三产业安置辅之以社会保障安置的无土生产安置方式更适合这些地区的移民。对社会经济水平相对不高、仍处于传统农村社区的移民来说，各村土地资源较为丰富，线性工程对各村土地影响相对较小，同时移民依靠土地从事农业生产收入仍是其收入来源的一部分，所以农业安置等有土安置方式能够得到移民的认可。

b.生活安置方式的选择。对社会经济水平高、位于城市规划区的搬迁移民，因为处于城市开发地区，往往没有剩余集体建设用地(宅基地)指标，再通过划拨宅基地进行后靠分散安置已经不现实，加上周边地区已经开发，当地政府已制定实施了相对成熟的集体土地上住宅征收拆迁安置补偿办法，采用货币化安置、补偿价格参照同地段安置房屋市场评估价格确定的搬迁安置方式更适合，小清河防洪综合治理工程济南历城区搬迁移民采用了这种安置方式。对于社会经济水平相对不高、仍处于传统农村社区的搬迁移民来说，离城市较远，村内仍有剩余集体建设用地(宅基地)指标，工程影响搬迁的移民不愿意割裂社会关系进入城市安置，所以后靠分散安置更适合这类搬迁移民，小清河防洪综合治理工程邹平市、广饶县、农高区等搬迁移民采用了这种安置方式。

2.2 多渠道查证，厘清土地权属，分门别类确定补偿标准

针对大型河道治理工程土地性质及权属复杂问题，在规划设计时更需多渠道查证，收集各自然资源部门的土地利用现状图，沿线地方人民政府水利(务)局和河道管理部门的确权发证资料等，厘清土地权属历史，查证土地确权和历史补偿情况，以确定不同的补偿标准、处理方式。

小清河防洪综合治理工程征收国有土地多且权属复杂，经多渠道查证，根据地类和权属单位不同将征收国有土地分为三类，确定了不同补偿标准。

a.所有权和经营权完全分离的农用地。这部分国有土地主要是所有权在小清河管理部门、经营权仍掌握在沿线村民手中的农用地，产生的主要原因是1993年小清河干线和分洪道进行了确权，并由国土部门给小清河管理部门颁发了国有土地证，但是沿线部分县区对已确权的土地未进行补偿，期间此段小清河未再进行过系统治理，村民长期掌握实际的经营权；在征地规划设计工作中，针对这一部分已确权发证但未补偿的国有农用地的土地进行了补偿，补偿标准按征地区片综合地价确定，但不再考虑耕地占用税等有关税费。

b.收回国有土地使用权的农用地、建设用地。这部分土地主要是已确定给单位或个人使用的国有农用地、建设用地。根据相关规定：“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。”在征地规划设计工作中，针对这部分收回国有土地使用权的农用地、建设用地要按评估进行补偿。

c.机关、公路、铁路、电力、南水北调、胶东调水工程等国有建设用地。这部分土地主要包括南水北调、胶东调水工程等部分水工建筑用地及部分机关、公路、铁路、电力等工程现状用地，这部分土地不再进行补偿。

2.3 健全协调沟通机制，构建专业项目处理合作共赢模式

针对大型河道治理工程影响专业项目种类多，与其他工程存在交叉影响，处理难度大等问题，健全协调沟通机制、构建合作共赢模式进行专业项目处理。

小清河防洪综合治理工程专业项目处理方式如下：

a.在可研初设规划设计时，查明本工程影响的所有专业项目，确定各专项处理方式。首先由当地政府组织协调项目建设主管单位、设计单位、各专业项目产权单位组成专业项目联合调查组，联合调查工程影响范围内各专业项目现状情况，并由各方对调查成果共同进行盖章确认；然后由各专项产权单位委托有相应资质的设计单位编制迁移方案，并确定迁移投资；最后由设计单位对迁建方案和投资进行核实、审查，对合理的复建方案纳入工程概(估)算投资。

b.具体实施时，对于与小清河复航工程存在交叉影响的专业项目，在两个工程项目法人、各地方政府的协调下，首先各方共同确定工程交叉影响的各类专项；然后经与复航工程沟通，防洪工程把本工程涉及的交叉影响专业项目迁建方案及投资提交给复航工程，由复航工程负责具体迁建实施。

专业项目处理协调沟通机制的健全，实现了业主、设计部门、专业项目产权单位以及其他工程的合作共赢，既保证了专业项目调查成果的真实性、全面性、准确性，又提供了科学、经济、合理的复建方案，同时在实施的过程中尽可能减少与其他工程的冲突，保证了工程实施的效率。

3 结 语

本文结合山东省小清河防洪综合治理工程征地移民安置规划设计工作，从土地补偿、移民安置、专业项目处理等技术层面总结了大型河道治理工程征地移民特点和安置规划设计工作的重点。目前在相关政策的大力扶持下，我国水利基础设施建设已进入高质量发展时期，河道防洪减灾、水资源配置等大型线性水利工程越来越多，这些工程往往还结合地方航运、景观、市政等其他工程综合实施，如何做好大型线性水利工程征地移民安置规划设计工作，推动征地移民安置规划前期工作高质量发展，仍需进一步深入探讨研究。