页岩气扶持政策及其影响

□文/肖子杰

（西安石油大学 陕西·西安）

［提要］ 随着全球油气价格的不断震荡，油气产业的不稳定使得天然气企业包括页岩气企业的运营举步维艰。为了稳定我国页岩气企业经营发展，如何制定适宜的页岩气扶持政策并发挥其引导性的宏观调控作用是亟待解决的问题。本文通过研究中美两国页岩气扶持政策发展情况，分析不同扶持政策对页岩气产量的影响，提出政策建议。

随着各类经营活动发展和人口规模的扩张，人类对各类能源的消耗量大幅上升，能源供应压力越来越大。美国在经历“页岩气革命”后，由能源进口大国转变为能源出口大国，不仅向其他国家展现了页岩气这一非常规能源的开发前景，也提供了页岩气勘探开发模式和政策发展经验。我国作为页岩气储量排名第一的国家，应充分发挥资源优势，加大页岩气的投资开发力度，同时结合国外页岩气扶持政策发展史以及国内实际开发情况制定适宜的页岩气扶持政策，进一步降低我国天然气的对外依赖度，加速建成清洁低碳、安全高效的能源体系。

一、中美页岩气政策发展历程

（一）美国页岩气扶持政策。美国作为页岩气勘探行业中的领先者，相关的页岩气激励政策有效地促进了行业的高速发展。并且美国的页岩气开采技术发展时间长，积累的经验较为丰富，一系列补贴政策较为完善，因此中国页岩气扶持政策可借鉴美国相关政策。

1、美国页岩气财税政策补贴。1978～2005 年间，美国相继出台《天然气政策法案》《原油暴利税法》《纳税人减负法案》《能源政策法》等财政政策，针对天然气（包括煤层气和页岩气）价格、财政补贴和税收减免进行了规定和修改，大大激励了美国企业对于页岩气开采的热情。美国政府主要通过税收补贴和税收减免等优惠政策，激励页岩气企业的勘探积极性，保证了美国页岩气产业的稳定高速发展，为“页岩气革命”奠定了基础。

2、美国页岩气规划性扶持政策。2017 年，特朗普上台颁布“美国优先能源计划”，旨在最大限度利用本国资源，推动页岩油气革命；签署“能源独立”行政令，取消对天然气和页岩气的能源限制；特朗普访华期间两国签署了《页岩气全产业链开发示范项目战略合作框架协议》，投资金额达837 亿美元等。签署的这一系列政策都在一定程度上推动了美国页岩气产业的商业化发展。

（二）我国页岩气扶持政策。中国的页岩气勘探是从2008 年开始，并在2012 年取得重大突破，进入商业生产。与页岩气产业成熟的国家相比，我国页岩气的扶持政策还处于初步发展阶段，需要学习、借鉴页岩气勘探开采技术发达国家的成功经验。

1、我国页岩气财税政策补贴。2012 年，由财政部发布的《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》首次规定了可获得补贴的页岩气界定范围与相关补贴标准。在补贴范围方面，只针对已开发利用的页岩气和能准确计量开发利用量的页岩气提供补贴；在补贴标准方面，自2012 年至2020 年间，针对符合要求的页岩气开发者，补贴标准由每立方米页岩气0.4 元逐步调整至0.2 元，同时页岩气补贴时间延长至2023 年，进一步提高了页岩气开发企业的积极性；在补贴方式上，2019年颁布的《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》，以“多增多补”的补贴方式取代了定额补贴方式，鼓励页岩气勘探项目组经行技术创新，提高开采率。

2、我国页岩气税收优惠政策。2011 年和2018 年分别颁布了《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》以及《关于对页岩气减征资源税的通知》，针对税收政策进行了进一步的调整优化。包括中国对于本国境内企业征收25%的所得税；对外合作的西部页岩气项目享受“两免三减半”的优惠政策；自2018 年4 月1 日至2021 年3月31 日，对页岩气征收的资源税由6%下调至4.2%等。以上税收优惠政策在一定程度上保证了页岩气资源的开发进程，同时稳定了天然气的供给量。

（三）我国页岩气扶持政策对于气田产量的影响。在现行的页岩气补贴政策下，2014～2018 年间中国页岩气年产量从12.47 亿立方米突破至108.81 亿立方米，2018 年页岩气产量占当年天然气总产量的6.8%。（图1）

图1 2014～2018 年我国页岩气产量统计图

2012～2014 年中国页岩气产量增长迅速，年增长率均在300%以上，主要原因有三点：一是技术研发支持方面，页岩气开采技术取得突破，提高了页岩气的开采率；二是财政补贴力度大，扩大了页岩气开采企业的利润空间，激发了企业积极性；三是中国页岩气发展处于基础阶段，开采量基数小，故增长率相对较大。然而，连年降低的增长率也反映出适当的财政补贴无法刺激产业发展，只能维持固定的增长率，特别是在2018 年之后，我国页岩气开采技术与工程技术趋于成熟，开采量增长率也呈稳定趋势。因此，我们需要进一步探讨2018 年之后各项扶持政策对于气田产量的影响。

二、2019 年至今我国页岩气扶持政策对相关气田产量的影响——以涪陵页岩气井为例

（一）相关税收政策。2018 年4 月1 日至2021 年3 月31 日，对页岩气实施资源税减征30%的优惠，即对页岩气征收4.2%的资源税。根据中国石化新闻网、重庆市人民政府网所披露的信息，涪陵页岩气2018～2021 年产量如表1 所示。（表1）

表1 2018～2021 年涪陵页岩气产销量增势一览表

2018～2021 年间涪陵页岩气田产量呈平缓上升趋势，但增速逐渐降低，这是由于适当的税收优惠无法进一步刺激产业发展，只能维持固定的增长率。

（二）相关财政补贴。自2019 年起，非常规天然气的补贴方式由定额转变为“多增多补”，即对超额完成开采利用量的企业给予梯级奖补，以更高的补贴标准刺激企业的勘采积极性。同时，对未达到开采利用量标准的企业，按照未达标程度扣减奖补资金，进一步凸显增量在补贴环节的重要性。根据重庆市财政局2019 年页岩气抽采利用中央补贴资金明细表公布的数据，可得到涪陵页岩气田2019～2021 年的财政补贴额度变化趋势及补贴在产值中的占比，如图2 所示。（图2）

图2 财政补贴下涪陵页岩气产量变化统计图

2019～2021 年间，财政补贴占比呈现先上升再下降的趋势，表面上财政支持并未提升页岩气企业的产值水平，然而结合疫情期间的经营状态，稳定的财政补贴支持是保证页岩气企业产值回升的重要原因。

（三）技术研发投入与研发补助。页岩气勘探企业的研发环节不同于常规行业“高投入、高产出”的特点，其风险远高于其他行业，同时页岩气勘探企业研发的资金门槛也是极高的，而新井漫长的开发和勘探流程进一步增加了企业的负担。因此，财政补贴为页岩气勘探企业缓解了运营压力，进一步扩大了研发活动创造空间。

由于缺乏具体涪陵页岩气田的研发投入数据支持，我们通过中国石油化工集团的年度报告，根据其投资综述及研发支出数据大致判断研发支出占营业收入的比例。根据中石化集团2018～2020 年年度财务报告数据显示，2018 年研发支出为113.39 亿元，当年营业收入29，368.40 亿元，研发支出占比0.38%；2019 年研发支出为136.90 亿元，当年营业收入30，034.16 亿元，研发支出占比0.45%；2020 年研发支出为144.14 亿元，当年营业收入21，423.32 亿元，研发支出占比0.67%。通过年报数据不难看出，研发支出的投入金额以及占营业收入比例都在逐年上涨。

（四）三因素对于页岩气产量的综合影响。由于财政补贴、税收优惠及研发支出对于页岩气产量的影响是综合性的、互相影响的，我们无法针对单一影响因素对页岩气产量的变化做出合理的评价。因此，本文通过将三因素历年变化程度与页岩气产量变化趋势做出对比，探究同一时期下三因素的变化趋势与页岩气产量变化趋势的异同，从而判断三因素对于页岩气产量变化的影响。由图3 数据可以看出，2018～2021 年涪陵页岩气产量逐步提升，增长比例约为17.9%；单位价格呈先下降后增长状态，总体保持稳定趋势，总体下降比例约为8.2%；单位补贴呈下降趋势，下降比例约为18.3%；研发支出占比逐年上升，上升比例为0.29%。（图3）

图3 三因素与页岩气产量变化趋势统计图

从总体变化趋势来看，页岩气产量与单位价格和单位补贴的变化趋势呈反向关系，从总体数据来看，价格和补贴的下调并未对页岩气产量产生负面影响，页岩气产量仍然呈上升趋势。然而，逐年分析页岩气产量的增速后可以发现，2019 年页岩气产量增速为5.19%，2020 年页岩气产量增速为5.84%，2021 年页岩气产量增速为5.97%，其增速变化较2014 年的400%、2015 年的250%以及2018 年的10%而言，下降比例巨大，从侧面反映出单位价格和单位补贴对页岩气产量依旧呈负面影响，但由于国家其他政策与计划，页岩气总产量仍然保持稳定的上升趋势。

而对于研发支出而言，研发支出占营业收入比例的变化趋势与页岩气产量变化趋势一致，而研发支出占营业收入比例的逐年增速更是由18.42%飞跃至48.89%，如此高比例的研发支出，在勘探、开采甚至经营销售方面都给予页岩气产量积极的推动作用。因此，持续发展并加大科学研究支出是涪陵页岩气田，乃至所有石油企业所必要的计划措施。

三、我国油田企业扶持政策优化建议

（一）维持补贴标准，延长补贴周期。2012～2014 年中国页岩气产量年增长率高达300%的主要原因是占比天然气井口价格27%的高额补贴，相较于1980～1992 年美国页岩气发展初期的补贴占比，甚至都要高出12.5%。然而，美国的页岩气财政补贴政策的实行时间共31 年，并根据经济形势和通货膨胀率适时地调整补贴标准，始终给予页岩气企业适当的激励，保证了企业的勘探开发积极性，最终以绝对的技术优势与成本优势占领了非常规能源市场。

中国现有政策公布的财政补贴实行时间共12 年，仍处于页岩气商业化的过渡时期，加之技术方面与成本压力限制，短时间内我国仍无法达到能源的自给自足，更无法发展页岩气商业化市场。因此，持续性的标准财政补贴模式是必要的，“多增多补”等阶段性激励政策也应根据技术革新而调整。除此之外，针对开采量与质量不符合标准的企业予以惩罚，削减其补贴的标准，从正反两面实施激励手段，促进页岩气产量的提升。

（二）扩大税收减免范围，延长税收减免时长。中国现行的税收减免政策主要分为两个方面：在企业所得税方面，针对西部对外合作企业实行“两免三减半”的优惠政策；在资源税方面，在2018～2021 年间针对页岩气开采给予30%的资源税减免。而美国在2002 年页岩气商业化之前长期保持稳定上升的财政补贴和税收减免，政府提供的优惠政策帮助页岩气企业节省的成本高达30%。

由于页岩气行业投入成本大、发展时间短、技术壁垒较高等因素，长期较高的补贴与优惠难以带来预期的收益。因此，在保持原有稳定低标准定额补贴模式配合“多增多补”模式之外，应尽可能延长税收减免时长，同时将减免范围扩大到运营及销售环节的税收上，进一步减轻页岩气产业各环节的税费负担。

（三）加强对页岩气技术研发的支持。美国“页岩气革命”的成功，离不开勘探技术的开发与创新，其中水利裂压技术专利仍被垄断掌握，而勘探技术的高速发展则得益于美国政府过去30 年间在勘探开发技术的培训与研究项目上的高投入。据统计，截至2002 年“页岩气革命”完成，美国政府针对页岩气开采技术的投入累计超过15 亿美元。

（四）提升页岩气田整体开发效益。现阶段，我国仍处于能源进口国的地位，低成本页岩气勘探技术的研究进度关乎我国能源是否能完成自给。因此，相关部门和企业应该尽快落实“十四五”规划中页岩气相关的财政扶持政策，在保证达到预期开发成本效益的基础上，实施具有针对性补贴政策，以恰当的经济补贴促使各大企业推动页岩气勘探技术的研究，保证页岩气田开发效益，坚定页岩气产业发展信心。

（五）对页岩气企业提供周期性的财政补贴。我国的页岩气扶持政策具有稳定的周期性，新政策推行较慢。作为页岩气勘探开发企业，在充分考虑页岩气税收、补贴政策的周期性的前提下，应合理优化开发部署和产量规模，在政策周期内加速勘探与技术研究的开发进度，保证页岩气的勘探开采量，以获取更高标准的财政补贴。

综上所述，美国通过“页岩气革命”，从能源进口国一举成为能源出口大国，政策工具起到了至关重要的作用。因此，中国也应将政策工具视为页岩气勘探开发技术的内在驱动力，持续完善页岩气扶持政策，并进一步延长政策时间，拓宽政策范围，以推动中国页岩气产业的高速发展。