全球气候治理新动向与中国应对

胡彬 董文娟

〔提   要〕气候变化影响的紧迫性和严峻性正在加速显现。与此同时，全球地缘政治局势持续紧张，叠加经济下行、能源危机、发展中国家债务危机、大国竞争加剧等挑战，使全球气候治理面临多重困境，《联合国气候变化框架公约》下多边气候治理主渠道进入低潮期。随着碳中和在全球形成广泛的政治共识，各国围绕绿色科技和产业、发展中国家能源转型和基础设施建设等领域展开新一轮的竞争与合作。大国博弈从多年来在《联合国气候变化框架公约》主渠道下争夺碳排放空间和发展权，转向争夺经济、科技、贸易等领域中的气候规则、绿色标准制定以及绿色产业链的主导权。温室气体减排范围进一步扩大到国际航空与航运业，非国家行为体在气候治理中的角色越来越重要。未来中国应继续坚持《联合国气候变化框架公约》下的全球气候治理多边进程，积极参与并主动引领绿色规则制定，坚持“共同但有区别的责任”原则，主动承担与国情、发展阶段和能力相符的国际义务，与各方携手共同推进全球气候治理，构建人类命運共同体。

〔关 键 词〕全球气候治理、气候变化、人类命运共同体

〔作者简介〕胡    彬，清华大学气候变化与可持续发展研究院副研究员

董文娟，清华大学气候变化与可持续发展研究院副研究员

〔中图分类号〕P467；D815

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2023）6期0085-13

经过30多年的谈判，全球已经形成以《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）及其框架下《京都议定书》和《巴黎协定》为主渠道的多边治理机制，推动各方在可持续发展框架下携手应对气候变化挑战，保护人类赖以生存的地球家园。习近平主席2015年在气候变化巴黎大会开幕式讲话中指出，“作为全球治理的一个重要领域，应对气候变化的全球努力是一面镜子，给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示。”气候变化既是全球现实危机又是长期挑战，应对气候变化成为全球共识和大国竞争的焦点。因此，掌握全球气候治理的最新进展，分析其现实困境，对中国参与全球气候治理有着重要的现实意义。

一、全球气候治理的新困境

当前，全球政治经济局势仍持续恶化，安全、发展和气候治理赤字更加凸显。各国政治议程短期内趋向于关注能源安全和供应链安全，气候议题优先级被迫降低，国家间合作和区域合作的意识形态色彩浓厚，国际气候合作面临很大挑战。与此同时，气候变化影响的紧迫性和严峻性正在加速凸显。《公约》下多边气候治理主渠道进入低潮期，其理念和构成要素也在逐步演变。气候议题则更加泛化，不同国家围绕不同议题进一步分化成多个小集团，加剧了全球气候治理的复杂性和合作难度。

（一）大国冲突和竞争阻碍全球气候治理进程

乌克兰危机的爆发不仅改变了全球能源供应格局，引发了欧洲能源危机，还使各国对能源安全的关注程度大幅提升，发达国家正在将可再生能源和其他非化石能源的生产转移到本国或盟友国家，进一步影响全球供应链、贸易和清洁能源供应格局，并将显著增加全球能源转型成本。全球能源转型路径进一步分化，欧美对能源低碳转型的政策支持加强，而发展中国家对煤炭等化石能源的依赖加剧，从而给《巴黎协定》的落实带来不确定性。此外，乌克兰危机使得欧盟与美国在全球治理议题上进一步深度绑定，当下基于价值观和“站队”思维的大国关系更具脆弱性。

拜登政府在全球气候治理和中美战略博弈两大格局中定位中美气候合作，气候合作服务于其对华战略。一方面实施限制性的气候合作策略，通过应对气候变化保持与中国对话窗口的同时，在中国的发展中国家地位、减排和出资等议程上施加更大压力。另一方面，在新能源制造、绿色供应链、绿色科技创新等领域与中国展开全面竞争。美国以国家安全名义对中国实施科技脱钩，并拉拢盟友组建各种小集团对中国实施技术封锁。中国强大的制造能力是实现低碳技术成本大幅下降和规模化生产的重要环节，曾经对光伏、风电等技术的全球扩散起到了关键作用。对华技术封锁将严重影响低碳技术的国际分工与合作，延缓技术成本下降和全球扩散的速度，进而影响全球低碳转型进程。在气候谈判中，美国将大国竞争置于全球气候治理的公共利益之上，务实合作的意愿不强，仅从议题、舆论等各方面对中国施压，消解中国在全球气候治理的正向影响力，导致全球气候治理难以取得实质性的进展。

全球气候治理体系稳定的基础在于大国关系，中国、美国、欧盟等主要经济体的共识与合作在历次气候大会上都发挥了关键的引领作用。回顾巴黎气候大会，中美、中欧、中法、中印等携手发表了气候变化联合声明，为之后的《巴黎协定》奠定了主基调和框架体系。作为最大的发达经济体，美国退出《京都议定书》和《巴黎协定》的行为对全球气候治理进程造成了严重影响，当前美国发起的对华战略竞争再一次将全球应对气候变化合作置于危机之中。

（二）南北政治互信不断削弱

多年来，发达国家和发展中国家在《公约》各议题下均存在较大分歧，加上《公约》下发达国家对发展中国家的支持机制进展缓慢，导致双方政治互信不断被削弱。由于发展中国家缺乏足够的资金、技术和能力，气候变化对其国民生产和生存有着重大影响。因此，适应气候变化和来自发达国家的支持是发展中国家的优先事项和核心关切。而发达国家在工业革命时期经济飞速发展，早已超越了气候变化不利影响会威胁到生存的阶段，其核心关切是减缓领域，即通过新技术应用等减少温室气体排放，并借机在新一轮清洁技术生产革命中打造核心竞争力和产业优势。此外，发展中国家和发达国家在气候变化领域前沿认知、科技水平、实践经验、治理能力、舆论影响等方面均存在较大差距。发达国家基于其领先优势，在全球气候治理的优先事项、重点领域、实施手段等关键问题上常提出新的框架和方法，在顶层设计、谈判议程设置上长期占有话语权优势。因此，在《公约》下长期以来都存在着“重减缓而轻适应”的情况，发展中国家关注的重点议题均进展缓慢。

为了支持发展中国家履约，《公约》建立了发达国家对发展中国家的支持机制，也称为合作机制，包括资金、技术和能力建设三个方面。在资金方面，发达国家曾在2009年哥本哈根联合国气候变化大会上承诺，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金支持。《巴黎协定》提出，2020—2025年发达国家每年向发展中国家提供的气候资金支持不低于1000亿美元，以后在此基础上有所增加。然而，行动进展并不理想，截至2022年，发达国家每年提供1000亿美元的资金承诺均未兑现，也没有为2025年之后制定一个新的且更具雄心的气候资金目标。多年来，发达国家与发展中国家的技术合作主要以经验交流、信息对接的形式开展，缺少技术开发转让和扩散的真正落实。技术转让的成本如何得到有效的分担，目前仍是技术合作机制没有解决的问题。此外，加强发展中国家能力建设是全球应对气候变化的重要前提条件。《巴黎协定》提出加强能力建设的措施包括执行适应和减缓行动，技术开放、推广与部署，气候资金获得，教育培训与公共宣传等。但是《公约》下能力建設长期聚焦于帮助发展中国家提高编制信息通报、两年更新国别报告的能力，在切实推动发展中国家执行适应和减缓行动、技术推广和资金获取等方面仍然进展缓慢。

（三）《公约》下多边主渠道进入低潮期

随着《巴黎协定》实施细则谈判的完成，全球气候治理的重点转向《巴黎协定》的落实和监测，《公约》下多边气候治理主渠道进入低潮期，而主渠道外的双边和多边合作机制与倡议层出不穷，“退煤”、甲烷、毁林、公正转型以及零排放标准与审查等关键议题被各国关注，并且有逐渐渗透进入主渠道多边进程的趋势，使得气候变化议题更加泛化和碎片化。同时《公约》主渠道下全球气候治理也向小国赋权，这改变了2015年以来形成的大国主导的局面，使得决策过程进一步颗粒化、多标量和分散化。例如，在COP27大会上，加勒比海小岛国成为气候资金议题的领导者，巴巴多斯总理提出的“布里奇顿倡议”成为解决方案的核心，气候脆弱国家的领导力、欧盟的支持共同塑造了气候资金议题的优先级，并促成建立了标志性的“损失损害基金”。

尽管《公约》下的气候治理多边机制在不断演变，其减排效果和效力却受到越来越多的质疑。联合国环境规划署对2020—2022年提交的共166份国家自主减排贡献报告进行了评估，结果却表明现有的减排承诺和措施离将全球变暖控制在显著低于2摄氏度的目标还很遥远。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的第六次评估报告指出，气候变化已经从人类面临的长期、深层次的挑战转变为现实危机，严重威胁全人类生存安全，2020—2030年是决定未来变暖趋势的关键十年。全球气候变化带来的不利影响持续加剧，各个区域均面临着前所未有的气候系统变化。2023年6月的平均温度比1991—2020年同期的平均温度高出0.5摄氏度，成为有记录以来最热的6月份。进入7月后，全球地表两米以上的平均温度又分别于7月4日、7月7日两次刷新历史最高极值。同时，气候移民的问题也日益显现，由此带来的冲突和安全问题也开始受到重视。联合国估计，全球平均每年约有2150万人因气候变化带来的突发性灾害而被迫移民。世界银行的研究表明，到2050年全球受气候变化严重影响的六个地区气候移民可能多达2.16亿人，尽早采取减少温室气体排放的全球行动可以将气候移民的规模减少60% ～80%。

二、全球气候治理的新特点

截至2023年8月，全球已有150个国家提出到本世纪中叶左右实现碳中和目标，这些国家覆盖了全球88%的排放，92%的国内生产总值，以及89%的人口。实现碳中和已经在全球层面取得政治共识，并被各国视为新的经济增长机遇，但同时也加剧了大国围绕基于绿色规则和标准的产业、科技和贸易竞争。全球温室气体减排的范围进一步扩大，从各国扩展至国际航空与航运行业。越来越多的城市、企业和非政府组织等非国家行为体参与到全球气候治理中，并扮演越来越重要的角色。

（一）应对气候变化被视为新的经济增长机遇，围绕绿色低碳产业和科技竞争力的博弈加剧

全球正在步入将应对气候变化视为经济增长机遇的新时代。碳中和经济具有资金和技术密集型的特点。根据国际能源署的估算，要实现2050年能源系统碳中和的愿景，2030年前全球仅能源领域投资就需要达到年均5万亿美元的规模，其中清洁能源投资占比80%，约为2020年水平的3倍；到2050年全球近一半的减排量将来自目前还处于示范或原型阶段的技术，这要求各国政府迅速增加清洁能源技术研发、示范和部署，并在全球范围内大力推动和加速创新。

主要经济体已经敏锐地察觉了全球碳中和背景下蕴藏的经济机会和巨大商机，欧盟、美国、英国、日本、中国等都推出了长期碳中和战略并积极部署科技研发和产业政策，试图在新一轮清洁技术生产革命中打造核心竞争力和产业优势。当前各国的气候政策重点正在从控制碳减排的管制手段转向促进公共投资、技术研发、就业增长、绿色产业培育的经济手段，对清洁技术研发、供应链、产业链和配套基础设施进行布局。例如，美国的《通胀削减法案》着力重塑其光伏、电动汽车等低碳产业的竞争力和全球供应链。印度出台鼓励制造太阳能光伏和电池的生产挂钩激励计划。英国、日本等外向型经济体依托低碳技术、产业和金融优势，积极推动发展中国家低碳转型，与发展中经济体签订了能源与基础设施领域的双边和区域合作协议。

中国主动拥抱清洁能源转型的重要机遇，积极布局新能源和可再生能源发展与制造，目前已经成为全球清洁技术制造的主导者、全球清洁能源转型的引领者，创造了新经济增长点和大量新增就业。2022年我国生产了全球三分之二以上的太阳能电池板、约一半的风力涡轮机、70%的精炼钴，贡献了全球三分之一的新能源汽车出口量。为打破中国在新能源制造方面的领先优势，欧盟的《净零工业法案》、《关键原材料法案》以及美国的《通胀削减法案》、美国主导的“矿产安全伙伴关系”都强化了对本土新能源制造的支持力度以及新能源产业链的韧性。此外，美国和欧盟成立美欧贸易和技术委员会，并宣布成立10个工作组，其中气候变化、清洁技术以及供应链安全是重点合作领域，在此之下可能形成新的绿色贸易和技术壁垒，加剧与我国在绿色低碳产业的博弈和技术竞争。

（二）“气候俱乐部”崛起，基于国际碳价的贸易规则成为焦点

2009年哥本哈根气候大会遇挫引发国际学术界，特别是西方学术界对《公约》体制的质疑和对更有效气候治理体制的探讨。美国学者罗伯特·基欧汉和大卫·维克多在2010年发表论文，正式将俱乐部作为一个制度类型引入气候治理研究。2015年诺贝尔经济学奖得主威廉·诺德豪斯提议建立以“国际目标碳价”为核心的“气候俱乐部”，对非会员国出口商品征收统一碳关税，迫使其提高减排水平。随着全球部分区域和国家碳交易市场机制的成熟，构建基于国际碳价的贸易机制成为博弈焦点，气候变化合作集团化趋势明显。七国集团领导人2022年6月表示将建立一个“气候俱乐部”，以便协调并加速各国应对气候变化的努力。2022年12月，G7发布“气候俱乐部”的目标及职权文件，计划建立以“国际目标碳价”为核心的气候同盟。这些都会对全球贸易体系和规则产生重大影响，改变全球贸易格局。

欧盟在“减排55%”（Fit for 55）一揽子立法提案下力推碳边境调节机制（CBAM），作为解决本土企业竞争力受损和碳泄漏问题的关键措施，也使得绿色化、低碳化成为全球价值链分工体系升级的战略方向。2023年5月，CBAM法案文本正式刊登在欧盟公报上，这标志着CBAM已经成为欧盟的正式法律，并将于2026年正式实施。CBAM本质上是对进口商品征收碳关税，在初期将覆盖电力、钢铁、铝、水泥和化肥行业，实施过程中将给贸易伙伴，尤其是减排力度较弱、产品碳排放强度较高的国家带来冲击。中国是欧盟的第一大贸易伙伴，受能源结构、生产技术和出口贸易结构等的影响，中国对欧出口产品的碳强度总体较高。因此，欧盟碳边境调节机制将对中国高耗能行业的出口竞争力造成直接冲击，进而对上下游产业甚至整个宏观经济产生影响。

（三）温室气体减排范围进一步扩大，国际航空与国际航运达成行业减排目标

《公约》框架下的各国温室气体排放清单不包括国土之外的国际航空与国际航运，但这两个行业的排放量不容小觑，合计占2021年全球能源相关碳排放总量的4%，并且都属于难减排行业。因此，在《公约》框架之外，1997年的《京都议定书》授权国际民航组织和国际海事组织分别负责减少或限制国际航空和国际航运排放。

在国际民航组织和国际海事组织的推动下，国际社会达成行业减排目标并吸引越来越多的行为体自愿加入减排计划。2016年召开的第39届国际民航组织大会正式通过“国际航空碳补偿和减少计划”（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation，CORSIA），形成了第一个全球性行业的减排市场机制。近些年，自愿参加CORSIA的国家数量不断增加，从2021的88个增加到2023年的115个。2022年9月，国际民航组织第41届大会达成历史性决议，来自193个成员的代表在大会闭幕当天达成了到2050年实现净零碳排放的长期目标。

2018年，国际海事组织通过了全球航运业首个温室气体减排战略，明确2050年前至少减少50%的国际航运温室气体排放。2021年，國际航运公会和国际干散货船东协会首次联合提议，制定全球碳排放征税计划，对参与全球贸易、总吨位超过5000吨的船舶排放二氧化碳收取费用。所征收的资金将投入“国际海事组织气候基金”，用于在世界各地的港口部署基础设施，以供应氢气和氨气等清洁燃料。2023年7月，国际海事组织海上环境保护委员会第80届会议召开，通过最新的船舶温室气体减排战略，指出要尽快使国际航运的温室气体排放量达到峰值，并在2050年前后实现温室气体净零排放。

（四）非国家行为体在全球气候治理中扮演越来越重要的角色

近些年，越来越多的城市、企业和非政府组织等非国家行为体参与到全球气候治理中。2020年6月5日的世界环境日当天，联合国正式启动“奔向零碳”行动倡议。倡议提出后，全球1049个城市、67个地区以及5000多家企业联合441个投资人和1000多个教育机构，共同成立了净零碳倡议联盟，该联盟覆盖了全球25%的二氧化碳排放量以及拥有超过50%的GDP。在地方政府层面，地方政府永续发展理事会（International Council for Local Environmental Initiatives， ICLEI）是由 200个地方政府发起、2500多个地方政府组成的全球网络，通过设立气候保护城市计划，在全球专家团队的支持下，推动全球可持续城市发展。

非国家行为体还在发起多边倡议、气候变化评估、监测和政策建议方面发挥着越来越大的作用。例如，格拉斯哥净零金融联盟倡议致力于推动全球在2050年实现净零排放，汇集了来自全球50多个国家的550多家金融行业成员，这些机构管理资产总规模超过130万亿美元。气候行动追踪组织曾预测，若目前的政策继续执行，到2100年全球平均气温将升高2.7摄氏度。国际网络“未来地球”、“地球联盟”和“世界气候研究计划”在历届COP会议上发布《气候科学的10个新见解》，介绍了气候变化最新研究并给出政策指导。同时，非政府组织与私营企业之间的合作也成为发展趋势之一。气候披露标准委员会是由商业、环境和社会非政府组织组成的国际联盟，致力于将气候变化信息融入全球主流企业的报告模式，其发布的两份国际财务报告可持续披露准则已经被欧盟、英国、美国等多个经济体的监管机构引入。

此外，多样的非国家团体（尤其是妇女团体和青少年团体）参与气候讨论，有助于推动气候讨论进程自身更加包容。来自亚洲、非洲和拉丁美洲的40多个基层妇女组织结成“全球南方国家妇女保有权和气候联盟”，要求各国政府增加对当地妇女运动的气候融资，督促全球南方国家的妇女成为气候行动的“领导者”。COP27青年主导的气候论坛上，高层决策者和青年大会的青年代表发表了《全球青年声明》，强调了世界青年为参与COP27讨论而汇编的政策要求。

三、对中国参与全球气候治理的思考

中国倡导共商共建共享的全球治理新理念，把应对气候变化作为践行人类命运共同体的先行领域，促进各方互惠合作与共同发展。中国在气候变化治理理念和合作方式上展现出的新型领导力，正越来越被世界各国所认同，中国已经是全球气候治理领域重要的参与者、贡献者和引领者。当前世界面临百年未有之大变局，南北政治互信进一步下降，全球气候治理陷入多重困境。中国应继续发挥在发展中国家主心骨作用，坚持多边主义，坚持合作共赢，加速绿色低碳转型，为全球气候治理注入信心。

（一）坚持《公约》下的全球气候治理多边进程，积极推动《巴黎协定》落实

尽管《公约》下多边气候治理主渠道进入低潮期，考虑到《公约》依然是目前参与国家最多、政治地位最高、合作机制最成熟的气候治理平台，《巴黎协定》展现了最大的包容性，中国应继续支持《公约》主渠道下的多边进程，坚持以“共同但有区别的责任”原则推动全球气候治理。继续团结广大发展中国家，适当考虑不同发展中国家的特殊情况，协调不同谈判集团立场，推动《公约》主渠道下各议题取得平衡、有效进展，推动《巴黎协定》的落实。此外，主渠道外双边和多边机制与合作倡议的重要性与日俱增，其调动的利益攸关方不断增加，在未来有望产生较大影响力。对于国际社会普遍关注的议题和相关进程，中国应以积极主动的姿态尽早介入，主动发起双多边讨论机制，为贡献中国方案创造良好条件。

（二）积极参与并主动引领绿色规则制定，拓展国际合作，持续为发展中国家应对气候变化作出中国贡献

中国在可再生能源、绿色金融、低碳交通等领域擁有显著优势，应主动发起讨论，分享最佳实践，积极参与和引领相关国际标准制定。对于国际航空和航运业减排目标与倡议，中国应以积极态度呼应，但坚持“共同但有区别的责任”原则，即具有资金、技术优势的发达经济体须更早实现碳中和，发展中国家在发达国家支持和帮助下努力减排但较晚实现，共同推动全球公正平稳地逐步实现航空和航运减排目标。

对于美国，应继续在气候领域与之进行多层次、多主体对话交流，促进双方开展一些务实对话。由于政治上对于技术等有争议问题的担忧，中美目前直接进行双边合作依然存在较大困难，但是双方可以与第三方国家合作共同实现气候治理目标。中美可以协调向贫穷国家提供应对气候变化的财政和技术支持，之前两国各自已主动提供类似的援助，但是协调起来将使相关援助最大限度地发挥作用。对于欧盟，应基于双方已经建立的中欧环境与气候高层对话，加强与欧方在低碳技术发展、绿色标准制定以及绿色产业链安全方面的对话与合作，使其成为维系中欧关系的稳定之锚。对于广大发展中国家，中国应继续通过共建“一带一路”绿色发展、南南合作等多边合作机制，不断完善与发展中国家的气候对话与合作机制，为广大发展中国家应对气候变化提供急需的解决方案和公共产品。截至2022年6月，中国已在南南合作框架下累计安排资金超过12亿元人民币，与38个国家签署43份气候变化合作文件，为120多个国家培训约2000名气候变化领域的官员和技术人员。

（三）对内坚定不移地推进低碳转型，系统评估国外主要经济体碳中和相关政策对我国低碳转型的潜在影响

中国是全球少数几个建立了全面气候政策体系的国家，未来需要全方位推动“双碳”政策的落实，切实推动绿色低碳转型，采取多层级气候治理行动，展开各项能力建设工作。培育新的产业和就业机会，动员私营部门投资，鼓励国内企业与海外企业合作和参与国际标准规则制定，将国内气候政策部署和行动转化为产业、贸易和出口优势。以国内坚实而稳步推进的“双碳”行动，作为提升国际治理中影响力和话语权的基石。系统评估欧盟碳边境调节机制、“气候俱乐部”等对我国产业低碳转型升级的潜在影响，同时继续完善国内碳市场建设，为中国以更高标准应对绿色贸易壁垒奠定基础，同时积极开展多双边对话磋商，将其对中国贸易和经济的潜在负面影响降至最低。

（四）积极支持民间力量参与全球气候治理

中国应积极支持学术专家、企业代表、行业协会、环保组织等民间力量参与全球气候治理，打通气候谈判与研究、实践的连接渠道，邀请民间力量参与《公约》主渠道下各类论坛和会议，从不同的视角讲述中国在能源转型、绿色发展、减污降碳等方面的成就，突出发展中国家在绿色低碳转型上面临的挑战，纠正国际社会对“退煤”等议题的片面认知，增加中国在绿色低碳转型、多边规则制定过程中的参与度。

【责任编辑：肖莹莹】