以郊区新城人口集聚助推“三个做优做强”

西南财经大学中国基层治理研究中心课题组

人口集聚是影响区域经济发展的关键因素。成都市人口发展正处于规模扩张及空间集聚阶段，形成中心城区人口过度集中与郊区新城人口密度较低并存的格局。郊区新城由于在产业结构、公共服务供给质量、交通层级覆盖等方面与中心城区存在差距，还未成为吸纳人口的“洼地”及人口流向的“盆地”。通过调研，课题组提出推动郊区新城人口集聚的建议。

成都市郊区新城人口发展现状

郊区新城人口增长缓慢。据公开数据显示，2012-2022年，成都市常住人口总数增加610余万人。人口增量主要来源于外来人口迁入，人口增长主要集中在中心城区。如2022年成都市增加的7.6万人口中，接近二分之一的人口流入四川天府新区、成都高新区和双流区（均超过1万人）；郊区新城对人口吸引力严重不足，外来人口不愿迁入。

郊区新城人口老龄化较重。郊区新城人口老龄化程度高于中心城区，劳动人口占比低，幼龄人口增长速度较慢。据公开数据显示，截至2020年，中心城区60岁及以上人口比重大于20%的区仅有两个，郊区新城均超过20%。在人口年龄结构变化趋势上，2010-2020年间，中心城区60岁及以上人口比重增长幅度均在6%以内，而郊区新城75%市县在6%以上，这说明相较于中心城区，郊区新城老龄人口增长速度较快。

郊区新城人口受教育程度相对偏低。2010-2020年，成都市常住人口受教育结构呈高等教育化特征，大学文化程度人口比重显著提升，增长率为9.87%；中心城区有6个区接受高等教育程度人口比例达30%以上，而郊区新城中接受高等教育程度人口比例最高的都江堰市仅为18%。

成都市郊区新城人口集聚影响因素分析

产业结构：影响人口集聚的核心因素之一，有待进一步优化。从三大产业对就业的贡献来看，第一产业和第二产业增长对就业贡献较低，第三产业成为城市吸纳就业人口的“主力军”。成都第一产业主要集中在郊区新城，2022年中心城区与郊区新城第一产业生产总值比值约为3：7，第二产业生产总值比值约为8：2，第三产业生产总值比值约为9：1。郊区新城产业结构决定其就业岗位供给存在先天不足，对人口集聚能力明显不足。

公共服务：影响人口集聚的重要因素，公共服务供给需提质升级。从人均医疗服务资源来看，2022年，郊区新城平均每千人口床位超过8张，稍高于中心城区，但缺乏优质医疗资源。从中小学教育资源供给来看，2021年，郊区新城小学平均师生比与中心城区持平，中学平均师生比低于中心城区。从养老床位数来看，郊区新城平均每千名老人拥有床位数略高于中心城区。公共服务数量不是阻碍郊区新城人口集聚的主要原因，但优质医疗资源、教育资源以及社区服务等与市民切身相关的公共服务质量水平仍然是郊区新城的短板。

交通建设：交通便利度对人口集聚具有放大效应，层级性建设有待加强。各郊区新城与成都主城区通过一系列高速公路连接，没有形成交通次级中心或微中心。以成蒲铁路为例，2023年1-6月，成蒲快铁日均到发客流约4.08万人次，约占郊区新城与中心城区日均往来客流总量的32%，但早高峰时段开行班次少，早晚高峰平均发车间隔为21分钟。此外，成蒲快铁全程最高票价（成都西—蒲江）超过跨市的成都南—德阳、成都南—眉山东，在提升通勤便利度、分担中心城区人口压力、有效缩短郊区新城与中心城区的时空距离和“心理距离”等方面仍需进一步改善。

推动成都市郊区新城人口集聚的建议

产业先行，形成“多点发展”格局。一是积极推进区域联动发展。研究出台支持郊区新城高质量发展的政策措施，统一制定阶段性合作规划，打造协同联动、开放合作的产业发展链条。东部地区郊区新城可承接沿海地区、重庆地区制造产业外溢，吸引新型高端制造型人才。西部地区郊区新城可依托优越的生态资源，吸引中心城区、城市新区总部企业设立“卫星办公室”“假日工作地”，集聚高素质飞地人才和商旅人士；打造更多新场景新业态，不断做强集体经济，提升农业规模化标准化智慧化水平。二是加强产业品牌建设。借鉴上海嘉定新城“国际汽车智慧城”品牌等建设经验，加大郊区新城特色产业品牌建设。西部地区可依托川西自然资源优势加强农旅融合，发展康养产业，打造康养胜地品牌；简阳市可重点发展西部电商物流产业、天府国际临空经济产业，集聚吸纳物流和贸易型人才；金堂县可聚焦产业融合，吸引集聚职教人才。

公共服务发力，完善城市综合功能。一是提升教育、医疗、养老等公共服务质量。以常住人口作为公共服务设施配置的参考依据，推动人口与公共服务体系协调发展。引进优质教育资源，采用领办、合办等方式统筹升级现有教育资源，完善合作办学模式。支持高水平医疗机构领办一批主要服务郊区新城重点片区的医疗机构，全面提升区级医院管理运营水平。实施养老院、妇幼医院服务质量提升行动，借助互联网、大数据等技术创新医疗模式，提升基层医疗整体服务水平。二是优化公共服务设施布局，提高服务人口匹配度。优化医疗卫生设施布局，对医疗要求较高、人口流入量大、流动人口数量多、人口分布分散等地区给予不同程度的供给。东部地区、北部地区重点提供更高标准的社会服务，谋划建设国际学校、国际医院、文体设施等，吸纳更多高端型人才定居。西部地区重点提供康养服务，结合老年人口密度做好养老设施建设用地前瞻预留，兼顾远期床位增长需求和外来常住老人服务需求，提高护理型床位及护理型养老机构建設比例，形成具有吸引力的康养品牌。

交通配套完善，打造多层级交通走廊。一是打造多层级交通走廊。规划建设郊区新城与中心城区之间快速及立体通道，打造中心城区—郊区新城交通与经济走廊。依托交通走廊节点设置次级中心甚至是微中心，将郊区新城与中心城区连接起来，打造中心城区—郊区新城、中心城区—次级中心—郊区新城的空间走廊。二是构建“市域半小时快铁交通圈”。实施“城际快铁路网”替代“城际小巴”计划，实现“县县通快铁、快铁公交化”，形成市域30分钟轨道交通圈。金堂县、简阳市等应尽快补齐快铁短板，崇州市、邛崃市、大邑县、蒲江县等应大力支持铁路公交化。加强毗邻区域交通路网规划衔接力度，打通郊区新城与中心城区、城市新区之间断头路；完善郊区新城内部道路建设，提高道路覆盖面积和密度。

（课题组成员：李丁，西南财经大学公共管理学院教授；张艳，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心讲师；廖宏斌，西南财经大学公共管理学院院长、教授；顾绚，西南财经大学继续教育学院党总支书记、副教授；李子燃，西南财经大学财税学院副教授）