美国田纳西州高校治理:从“预算奖励”到“绩效拨款”

宁小花 童 伟

(1.中央财经大学 发展规划处﹝学科建设办公室﹞,北京 100081;2.中央财经大学 财经研究院,北京 100081)

一、引言

当前,我国已建成世界上规模最大的高等教育体系,高等教育由大众化进入普及化阶段,对财政资金的需求不断扩大,高等教育发展质量也随之引发越来越多的关注。作为国家治理现代化的重要组成部分,高等教育治理亦成为人们关注的重要议题。但随着经济下行和新冠疫情长期化、常态化,“过紧日子”已成为高校预算管理的新常态,使高校不得不长期面对支出需求扩张与财政资金有限的矛盾,尤其以财政拨款为主的公办高校,“收支矛盾”日益突出。(1)白宗颖.以高校绩效管理推进高等教育治理现代化[J].现代教育管理,2019,(7):42-48.在这种情况下,如何利用好有限的财政资金,以更低的成本提供更加充足的高等教育服务,促进高等教育发展质量持续提升,就成为高等教育治理的重要内容,也使建立多角度、多层级、全方位的高校绩效拨款机制成为必要。

作为一种质量提升及政府治理的工具,高校绩效治理体系不仅涉及财政拨款政策,更是各种制度逻辑、意识形态、利益诉求相互角逐的场域,体现了政府、大学以及各类社会群体之间的利益关系。在高校绩效治理推动过程中,受各方利益及价值多元化的影响,不可避免地会出现各种矛盾和冲突。如何应对多样性和复杂性的外部环境,平衡各方利益诉求,保证绩效治理政策的合理制定、顺利执行,成为政策制定者需要面对的重要课题。

20世纪80年代,欧美等国家在高等教育需求日益扩大、财政收入日渐萎缩的情况下,以构建和完善高等教育质量保障体系为目的,先后推动了高校绩效拨款治理运动,使基于绩效的高等教育治理成为众多国家或地区高等教育改革的主要方向,也成为各国强化高等教育质量的重要手段。而美国在上世纪六七十年代就开启了以结果为导向的高等教育投入机制改革,并通过绩效拨款强化高校对绩效治理的认同。(2)Mary B.Ziskin et al.,“Performance-Based Funding of Higher Education: Analyses of Policy Discourse Across Four Case Studies,”Journal for Critical Education Policy Studies 16, no.2(2018):164-210.其中,田纳西州作为美国最早实施公立高校绩效拨款政策的州,经过初探、发展、成熟、变革等四个阶段40余年的发展,实现了高校绩效拨款治理由1.0向2.0的转变,也使田纳西州逐步构建起高等教育经费100%依据绩效结果配置的格局,极大地促进了全州高等教育公平性和高等教育质量的提升,其中的一些有益之处值得借鉴与思考。

二、政策演变:从预算奖励到绩效拨款

20世纪70年代,经济下滑、财政危机、高等教育质量下降、民众对高等教育信赖度降低等一系列内外因素的变化,对美国高等教育发展提出了新的挑战。在这种背景下,高校绩效治理作为一种以激励为基础的政策工具应运而生。

作为美国最早实施公立高校绩效治理的州,也是实施这一政策最为成功的一个州,(3)王春春,张男星.美国公立高校绩效评价体系内容与特点分析——以田纳西州为例[J].比较教育研究,2012,(1):23-27.田纳西州1979年在当地高等教育委员会的推动下,率先试点高校绩效治理,即改变以往以生均定额为主的预算拨款方式,将“绩效”因子引入高等教育拨款之中,以达到激励高校完成各自使命、提高教学质量、提升学生学习效果等目的。

田纳西州高校绩效治理政策自实施以来,已历经十个周期(含试评期)。每个周期的计划、标准得分提案等都由高等教育委员会、州大学和学院共同制定。在每个5年周期结束之后,为了使指标更具有时代性和实践性,且能更好地指导下一周期的评估活动,评价指标体系都会被重新修订,修订的内容一般包括绩效指标、权重、评估标准等。总体来看,经过40余年的发展,田纳西州高校绩效治理评价指标体系也大致经历了初探、发展、成熟、变革等四个时期,其中前三个时期被统称为绩效治理1.0,第四时期被称为绩效治理2.0。

(一)绩效治理1.0:基于入学人数的预算奖励政策

1.政策背景和主要内容

20世纪六七十年代,面对下滑的美国经济,多种综合因素催生了田纳西州的高校绩效拨款政策。

一是新公共管理运动的兴起使绩效治理理念深入人心。20世纪70年代末期,新公共管理作为一种私营部门的管理方式被引入公共部门,这种管理理念关注绩效产出和服务质量,同时主张在公共服务中设定明确目标并持续监控公共部门的绩效产出。受新公共管理运动的影响,美国政府开始大刀阔斧改革:里根政府开始大规模削减政府机构,收缩公共服务范围,提高政府管理效率;克林顿上台后,开始了以精简机构、提高效率、追求绩效为核心的“政府再造行动”,各大城市也先后掀起“以结果为导向的治理运动”,“产出”和“绩效”成为大多数公共部门的行动逻辑。政府的一系列变革必然会引起高等教育领域的核心价值取向的变化,教育领域原来隐含的“公平”“机会均等”等价值理念,逐渐被“竞争”“效率”“绩效”等所取代,并成为高等教育领域变革的核心价值观。

二是高等教育财政危机使高校绩效治理成为客观必要。随着1944年《退伍军人法案》的签署和实施,美国数百万二战退伍军人涌入高等教育领域,美国高等教育进入大众化时代。20世纪80年代,美国高等教育持续扩张,达到前所未有的规模,高等教育经费也高速膨胀。与此同时,经济增长放缓、通货膨胀加剧,使美国公立高校主要经费来源的州财政收入锐减,政府对高等教育的财政支持相对压缩,高等教育需求扩大与财政经费不足的矛盾日益凸显。各州政府不得不改变之前只关注教育公平和稳定的管理模式,转而关注教育资金的使用效率,要求高校在最低的运行成本上提供更好的教育服务。

三是社会各界对高等教育质量的关注对高校绩效治理提出新要求。1983年,由美国教育部牵头成立的美国国家卓越教育委员会发布研究报告《一个处于危险之中的国家——教育改革势在必行》,该报告基于大量统计数据指出,美国当前教育质量较低,导致国家在商业、工业、科学和技术创新方面都被世界其他国家超越,严重威胁了国家和民族的未来,必须围绕教育内容、目标、学时和教学进行大刀阔斧的改革,尤其要对高等教育采用更严格和可衡量的绩效评价,促使高等教育质量达到民众的期望(4)The National Commission on Excellence in Education,“A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform,”https://edreform.com/wp-content/uploads/2013/02/A_Nation_At_Risk_1983.pdf.。该报告的发布也标志着美国关注教育质量“卓越时代”的到来。

面对高等教育发展的新理念、新挑战、新使命,成立于1967年的田纳西州高等教育委员会(Tennessee Higher Education Commission,THEC)开始探索高等教育改革,希望以政府的战略目标为导向,通过高校绩效与政府拨款的挂钩,实现高校绩效治理提升,提高高等教育质量和社会满意度。(5)Evan Williams,“Tennessee: The Birth and Development of Performance-based Funding in Higher Education,”https://scholar.utc.edu/honors-theses/9.为此,田纳西州高等教育委员会下设了咨询委员会(Advisory Committee)和计分委员会(Scoring Sub Committee),由咨询委员会负责制定绩效评价标准和经费资助额度,计分委员会负责制定计分标准和机制。1978年,在高等教育委员会的倡导和领导下,以及福特基金会、克里罗格基金会的支持下,田纳西州以四年为周期对11所公立高校进行了绩效拨款治理试点,此后绩效拨款评价被固定为五年一周期(1997-2000年为小周期)。田纳西州以额外奖励方式实施绩效拨款,即绩效评价成绩较高的高校可获得1%-5%的额外预算拨款。

2.绩效拨款治理政策演变

(1)初探期(1978-1987年)

在1978-1982年绩效拨款政策实施初期,田纳西州高校绩效评价指标体系主要包括通识教育测评、专业教育测评、专业认证、满意度调查、质量提升举措等五个核心指标,其中通识教育测评和专业教育测评主要考核学生的综合能力,并以全国性普测指标为评价依据;专业认证被认为是促进高校发展最有效的指标,也成为后来历次评价指标体系的核心指标;满意度调查主要查看学生、校友、教师、雇主对高校的满意度;质量提升措施主要督促各高校根据评价结果有针对性地采取措施整改,完善教学与管理。这些指标以定量为主,由社会第三方专业评估机构独立完成评价,评价结果较为客观,具有可比性,能较好地体现高校的实际产出与结果。

在1982-1987年的第二轮绩效拨款政策实施周期中,在总结首轮绩效拨款经验的基础上,田纳西州高等教育委员会通过不断提高指标体系的针对性,调整指标权重等措施,进一步完善指标体系,对高校的专业教育质量提出了更高的期望和要求。

(2)发展期(1987-2000年)

在发展期的三轮绩效拨款政策周期中,通识教育测评、专业教育测评、专业认证、满意度调查等四个核心指标一直被保留在指标体系之中,且占据较大权重,四个指标在三轮绩效拨款政策中的分值平均超过70%。

此外,根据治理实践中的不断探索,田纳西州高等教育委员会也对评价指标进行了不断调整和丰富。1987-1992年,田纳西州高等教育委员会开始关注绩效拨款的实施过程,针对绩效拨款评价过程本身的指标“评估实施情况”被纳入指标体系,且平均分值超过10分,这一指标在2000年后的指标体系中也多次出现。

在1992-1997年第四轮周期中,绩效拨款评价指标由原来的6个丰富到10个,除既有的通识教育测评、专业教育测评、专业认证、满意度调查、质量提升举措等5个指标外,针对大学还增加了专业检查、硕士专业检查、学生注册、学生保持情况、院校战略规划等5个指标,针对学院则增加了专业检查、学生注册、学生保持情况、就业情况、院校战略规划等5个指标。

在1997-2000年第五轮周期中,田纳西州高校绩效拨款评价指标体系得到进一步发展和完善。第一,通识教育测评、专业教育测评、专业认证等的指标权重再一次被提高,体现出政府对高校教育质量的进一步重视;第二,专业检查指标因覆盖面小,评价结果较为宽泛,缺乏可比性、真实性,在此轮绩效评价中被剔除;第三,新增了“州战略规划”指标,且在后期评价中所占比重不断提升,州政府对高校的控制力度逐步增强;第四,社区学院学生就业指标的权重占比进一步提高,旨在引导院校关注并追踪毕业生就业情况,了解市场需求,及时调整人才培养方向。

(3)成熟期(2000-2010年)

进入21世纪,田纳西州高校绩效拨款评价指标体系得到进一步完善并逐步趋于稳定,这一时期指标体系的变化特点主要为:一是决策者开始重新认识到绩效政策实施过程的重要性,将针对院校评估过程的指标再次纳入评价指标体系之中;二是高校服务地方发展指标的权重变得越来越高,反映出地方政府对高等教育的管控力度不断加大;三是指标体系紧随国家教育改革步伐,新增“学生转学与交接”指标,以回应美国正在推行的“学生可在不同高校间自由转学”政策的落实。

(二)绩效治理2.0:基于评价结果的绩效拨款政策

1.政策背景和主要内容

21世纪初,田纳西州再度对高校绩效治理模式进行了改革,其主要原因在于:

一是金融危机使高校财政资金愈发紧张。2008年全球金融危机的爆发,使美国经济受到重创,各州税收收入急剧减少。由于美国公立高校收入的较大比例来源于州政府拨款,地方财政的紧张使高等教育经费严重短缺,州财政拨款在高校收入中的占比由2003年的32%下降到2012年的23%,田纳西州高等教育生均拨款也由2008年的9358美元降至2012年的6244美元。

二是社会对高等人才的需求日益增强。20世纪中美国公民的平均教育指数为0.86,是全球公民受教育程度最高的国家,也因此在国际经济和政治上处于主导地位。但美国2008年的一项调查结果显示,美国25-34岁年轻人拥有高等教育及以上学历的占比降至42%,在发达国家中排名第13,并呈进一步下降趋势。(6)Brookings Institution,“The State of Metropolitan America”, https://www.brookings.edu.为此,奥巴马上台后签署了“美国复苏和再投资法案”(American Recovery and Reinvestment Act of 2009),以期通过多种措施推动美国社会经济发展。作为其中重要一环,教育改革“完成美国大学教育”和“教育机会可负担”行动计划开始在全国范围内推行。通过加强高等教育问责,提升高等教育质量,促使高等教育服务于国家经济发展,成为美国高等教育改革的重要方向。

三是既有绩效拨款政策的激励效果趋弱。如前所述,由于绩效治理1.0时期的绩效拨款政策主要采取额外奖励的方式,并不与基础预算挂钩,且额外奖励的经费很少,只占高校财政拨款中微乎其微的一小部分,对于高校的激励作用非常有限,使绩效治理1.0政策逐渐失去了影响力,有的州甚至放弃了这一政策。(7)Kevin J.Dougherty et al.,“The Political Origins of Performance Funding 2.0 in Indiana, Ohio, and Tennessee: Theoretical Perspectives and Comparisons with Performance Funding 1.0,”CCRC Working Paper, no.68(2014):1-55.

在这种情况下,美国各州都希望在总结30余年高校绩效拨款经验和教训的基础上探索一种新的、更激进的绩效拨款模式,以使其能够在促使高校提升责任意识,提高教育质量方面发挥实质性作用。绩效治理2.0绩效拨款治理(也称为Outcomes Based Funding,OBF)在此背景下应运而生。

随着美国各州开始实施绩效治理2.0,田纳西州作为最早实施公立高等教育绩效拨款治理的州,再次走在新一轮高校绩效治理改革的前列。2010年6月26日,时任田纳西州长布雷德森(Phil Bredesen)签署《田纳西州大学完整法案》,要求田纳西高等教育委员会制定一项全州范围内公共高等教育发展的总体规划,将高等教育利益相关者的投入、增加学位获得、改善经济和劳动力的发展等要素全部纳入规划中进行统一部署,(8)任文隆,李国俊.美国高等教育财政绩效拨款政策研究——基于绩效治理2.0的视角[J].清华大学教育研究,2015,(4):24-29.同时通过使命的差异化促进高校间的竞争与合作。在财政资助方面,要求田纳西高等教育委员会制定一系列政策、公式和指导方针,将基于绩效的拨款制度作为大学一揽子改革计划的重要组成部分,采取更激进的绩效导向拨款政策,即州高等教育财政资金全部依据绩效评价结果进行分配。

2.绩效拨款治理政策的变革

随着绩效治理2.0的到来,田纳西州高校绩效拨款政策进入变革期,指标体系也发生了根本性改变。

在2010-2015年第八轮绩效拨款周期中,高校绩效评价指标突出了以下特点:第一,五项核心指标依然被保留,充分体现了政府和高校对学生培养质量的关注;第二,学生保持情况指标被学生入学及学业质量指标替代;第三,由于高校在政策制定时已综合考虑了国家战略、政府目标、高校特色和使命等各项因素,并将州政府高等教育政策和自身的利益充分融合,在评价时已无需评价院校战略规划和州战略规划,这两个指标被剔除;第四,将绩效评价结果与基于结果的拨款公式紧密结合,同时还将其作为问责体系的一部分服务于全州总体规划的实施。

在2015-2020年第九轮绩效拨款政策周期中,高校绩效评价指标体系进一步得到完善。一方面,随着高等教育问责制的盛行,美国高校内部自评氛围已逐步形成,作为保证高校教育质量提升的辅助性指标——“评估实施情况”被剔除;另一方面,为保障田纳西州“2025年高等教育完成率55%”这一战略目标的实现,“成人学生学业进展”成为这一周期的新增指标,并通过定量和定性的方式对高校成人学生的保持率和毕业率进行定期评估。(9)Joni E.Finney et al.,“Driven to Perform: Tennessee’s Higher Education Policies and Outcomes—A Case Study,”https://www.researchgate.net/publication/328717752_Driven_to_Perform_Tennessee%27s_Higher_Education_Policies_Outcomes_A_Case_Study.

2020年7月,田纳西州高等教育委员会公布2020-2025年第十轮治理周期的评价指标体系(10)Tennessee Higher Education Commission,“Quality Assurance Funding 2020-2025 Cycle Standards,”https://www.tn.gov/thec/bureaus/ppr/quality-assurance-funding.html.。与上一轮绩效拨款政策相比,田纳西州2020-2025年高校绩效评价指标体系得到进一步优化:一是提高了与认证相关的指标权重,以反映专业认证的重要性。二是更加关注学生入学的公平性,鼓励高校招收此前入学率较低的非裔美国人、西班牙裔、有色人种学生或低收入人群等四类群体。三是进一步注重教育质量提升。咨询委员会修正了“学生公平性”“学生入学及学业质量”等指标中相关重点人群的计算方法,试图将绩效结果与毕业生数量脱钩,转而关注高校为学生提供的服务。四是更加关注劳动力调整。受新冠肺炎疫情影响,咨询委员会建议在绩效评价过程中建立社会高需求人才培养项目,鼓励高校培养符合州高等教育总体规划的需求人才,如科学技术人才和卫生专业人才。

总体来看,与绩效治理1.0相比,美国高校绩效拨款政策2.0呈现出如下特点:

一是改变了绩效治理1.0仅仅作为预算奖励的模式,将绩效治理1.0的奖励和高校基本拨款进行整合。为减轻激进政策带来的冲击,绩效治理2.0规定在过渡期原来的绩效拨款政策依然适用,即把绩效治理1.0的奖励资金作为基本拨款的一部分纳入预算,通过立法的形式保证资金的稳定供给,高校在基本拨款之外还可以最高获得额外5.45%的奖励资金。(11)Robert Kelchen et al.,“Profiles of State Performance-based Funding Policies: Missouri, New York and Tennessee,”InformEd States,(2019):1-9.

二是在政策实施过程中充分考虑不同高校的特点和类型。如在设计评价指标时,对两年制的社区学院和四年制的大学设计不同的衡量标准,旨在认可和鼓励具有不同特点的高校完成与自身使命相匹配的任务;在设计拨款公式时,允许每个高校优先考虑各自的特色设置个性化指标,以进一步反映高校使命的差异化。此外,为提高入学的公平性,拨款公式中还特意增加了招收弱势群体学生的权重。

三是政策设计上更加科学和务实,将绩效治理与宏观高等教育政策取向保持一致。在政策制定过程中将国家战略、政府目标、高校使命和办学特色进行综合考虑,尽量将州政府层面的高等教育政策和高等教育机构自身的利益相统一并融合到政策之中,使绩效拨款政策能够最大限度地被各方所接受。如在拨款公式中,对于与州政府优先发展领域高度相关的高校成就赋予较高的权重,以鼓励高校将学校使命和地方战略需求保持一致。

四是注意保持绩效拨款政策的稳定性。为了保持政策的连续性和稳定性,充分发挥政策的激励和引导作用,绩效治理2.0政策自实施以来,绩效指标体系和拨款公式通常五年内保持不变,每五年结束后,由州高等教育委员会组织高校和相关利益主体一起审查下一轮绩效拨款政策的改进模型和实施方案。

三、逻辑发展:从高校主导到政府主推

随着田纳西州高校绩效拨款政策的发展和演变,其中的逻辑场域也逐渐发生变化,由绩效治理1.0阶段的以高校为主导、由内而外的内生型政策推进路径,转变为绩效治理2.0阶段的以政府为主推、由外向内的外生型政策推进路径,其中的逻辑主体在相互博弈中最终走向协同共治,为绩效拨款政策的革新和实施创造了良好条件。

(一)绩效治理1.0:高校主导,政府助推,社会助力

在1.0阶段,从田纳西州高校绩效拨款政策的制定过程以及绩效评价指标体系演变来看,该政策总体上呈现一种由内而外的内生型政策形成过程,即以高校主导、政府推动、社会助力。

在政策实施初期,田纳西州高校绩效拨款更多地体现出教育主导的色彩:首先,从政策起源来看,绩效治理政策的动力来自高等教育系统内部——高等教育委员会,反映了高等教育内部的自身需求。受财政资金紧张、社会对高等教育质量满意度下降等多重因素影响,高等教育机构迫切需要通过绩效治理获得更多的财政拨款,提高内部教育质量,提升高校的社会声誉。因此,田纳西州高等教育委员会在最初制定绩效拨款方案时,就明确提出绩效治理的目标,即致力于支持公立高等教育机构高效运行、学术计划的实施以及项目绩效的提高,刺激高校改善学生学习成绩,提高教育质量,并为田纳西州公民、州政府行政机构、立法者、教育官员和教职工提供一个评价高等教育财政支出绩效的公共平台。(12)Joni E.Finney et al.,“Driven to Perform: Tennessee’s Higher Education Policies and Outcomes—A Case Study,”https://www.researchgate.net/publication/328717752_Driven_to_Perform_Tennessee%27s_Higher_Education_Policies_Outcomes_A_Case_Study.由此来看,田纳西州高校绩效拨款政策最初关注更多的还是高等教育内部的绩效提高。其次,从政策组织来看,田纳西州高校绩效拨款政策的组织者和行动者大多为大学校长、教育专家等,他们在确定绩效评价指标体系、开展绩效评价过程中发挥了重要作用。而州长、立法委员等外部权威虽然在政策实施过程中也起到了重要的推动作用,但并未参与到关键的政策制定过程。最后,从绩效评价指标来看,绩效拨款政策中的“通识教育测评、专业教育测评、专业认证、专业检查、学生满意度调查、学生保持情况、就业情况、质量提升举措”等指标,始终围绕提升高等教育质量展开,绩效拨款政策更多地被看成一种高校内部主动提升质量的工具。

在这一时期,田纳西州政府部门和立法委员会虽然没有直接参与到政策的制定过程,但非常希望通过绩效拨款政策加强对高等教育质量的监督,以回应社会公众对公共部门的问责,因此对该政策十分支持并积极推动实施。然而,随着新公共管理运动的不断发展以及新自由主义的扩张,“竞争”“问责”和“效率”等具有明显的市场化色彩的要素逐渐渗透到政府之中。到20世纪末,田纳西州高校绩效治理评价指标体系逐渐融入“院校战略规划”“州战略规划”等指标,其所占比重也不断提高,政府对高校的控制力逐步增强,政府对绩效拨款政策的影响越来越大。

除高校、政府的积极参与外,田纳西州高校绩效拨款政策的顺利实施也离不开社会力量的积极推动。如福特基金会、盖茨基金会等为政策的试运行提供了启动资金,并为后续发展奠定了基础;教育咨询专家发挥了智囊团作用,为政策的制定和设计建言献策;美国教育考试服务中心、美国大学测评项目以及州教育委员会协会等中介机构或非政府组织,也积极加入政策制定和实施之中,提供咨询和交流平台。(13)M.Kate Callahan et al.,“Implementation and Impact of Outcomes-based Funding in Tennessee,”https://www.tn.gov/content/dam/tn/thec/documents/Implementation_and_Impact_of_OBF_in_Tennessee_-_Research_for_Action.pdf.

(二)绩效治理2.0:政府主导,社会推动,高校配合

在2.0阶段,受政治、经济、社会等多方因素影响,田纳西州高校绩效拨款政策相比之前在政策动力、政策目标、政策网络、绩效指标体系等方面发生了很大变化,政策制定过程中的制度逻辑也随之改变,整体呈现出一种由外而内、自上而下的外生型政策形成过程,即以政府主推、社会推动、教育配合。

政府处于政策的中心领导地位,在政策制定过程中起着主导作用:首先,政策发起者主要为政府。田纳西州绩效治理2.0政策产生的最直接原因就在于时任州长布雷德森的主动发起和持续推动。从2003年上任后,布雷德森就非常重视教育发展,并先后主持制定了一系列旨在改善教育的措施。2010年,在任期的最后一年,面对全球金融危机带来的经济下滑、国家大学教育项目的实施,以及高校绩效治理政策修订期的到来,为了增加任期内的政绩,布雷德森主动发起高校绩效治理改革方案,并成立专门的改革工作小组,召集改革专题会议,推动绩效治理2.0政策在州议会上顺利通过,最终签署《田纳西州大学完整法案》,确定了未来十年田纳西州高校发展的总体规划,为绩效治理2.0的实施奠定了基础。其次,政策发展的内在动力为寻求政治合法性。2010年前后,受新公共管理运动和政府再造行动的影响,高等教育领域“新问责运动”愈演愈烈,“提高教育效率”“服务国家经济发展”“提升人力资本”等高等教育外部功能成为绩效治理2.0政策发展的内在动力和最终目标,外部逻辑开始成为田纳西州高等教育改革的主导逻辑。最后,评价指标体系与州战略发展目标密切相关。与绩效治理1.0 相比,绩效治理2.0在政策制定过程中更加注重将州政府高等教育政策与州战略发展规划相统一。在绩效治理实施过程中,通过优化拨款公式和指标权重,激励高校在发展过程中与州战略发展规划同频同向。

在绩效治理2.0政策产生过程中,社会组织通过资金支持、游说政策制定者、提供咨询服务等方式参与整个政策的制定过程,影响着政策核心目标的制定,并在其中发挥着重要的推动作用。如LUNA基金会在政策制定之初就通过向田纳西州高等教育委员会提供咨询报告的方式,建议州决策者在绩效治理1.0 基础上顺应时代发展要求,改革高校绩效治理政策,并参与政策细节制定的全过程。同时,该基金会还与盖茨基金会一起发起“完成美国大学教育”和“教育机会可负担”项目,为绩效治理1.0 向绩效治理2.0平稳过渡提供了宝贵的财力支撑。此外,田纳西州的商业团体也一直积极倡导将高校绩效治理政策与社会发展需求相结合,包括田纳西商会等在内的几乎所有州商业协会,都把支持高等教育列为他们的首要任务之一。田纳西州董事会(TBR)也为绩效治理2.0政策的制定提供了重要的技术支持和指导。(14)毛丹.美国高等教育绩效拨款政策的形成过程及政策网络分析——以田纳西州为个案[J].北京大学教育评论,2015,(1):148-165.

在绩效治理1.0 绩效拨款过程中,高等教育主体为了寻求合法性地位、提升社会声誉和权威,积极推动高校绩效拨款政策实施,高校处于主导地位,是整个政策网络的核心。而在绩效治理2.0过程中,政策的核心推动者变成行政机构,高校更多处于被领导地位,是政策的配合者。在政策制定过程中,政府逻辑、社会逻辑与教育逻辑不可避免发生冲撞,一些高校对新政策持怀疑态度:如评价指标过度强调高校服务州战略发展规划和社会经济发展,是否会导致高校忽略甚至脱离自身发展目标,使教育逻辑在政策制定过程中逐步趋弱;(15)Justin C.Ortagus et al.,“Performance-based Funding in American Higher Education: A Systematic Synthesis of the Intended and Unintended Consequences,”Educational Evaluation and Policy Analysis 42, no.4(2020):520-550.在绩效拨款公式中加入大学使命完成情况,是否会使部分高校为了争取更多的财政拨款,过度矮化自身的使命,不考虑高校自身的战略发展规划,被政府牵着“鼻子”走,面临失去发展特色的危险等。为此,田纳西州高等教育委员会作为政府与高校关系的协调者,在政策制定过程中通过多方征求意见、协调各方利益,提出绩效评价应充分听取高校意见,承认高校个性化特征,依据“能采尽采”的原则设定评价指标体系。这一举措使高校管理者最终顺利接受这项自上而下、将财政拨款与绩效结果挂钩的激进式绩效治理改革,并使高校内部运行流程与新的绩效目标保持一致。

四、结论与启示

经过四十多年的发展,田纳西州高校绩效拨款治理经历了从渐进式绩效治理1.0 到激进式绩效治理2.0的变迁,绩效评价指标体系也随着周期的推移和环境的改变而不断优化,得到了各界的高度认同。据美国行动研究机构调研,该绩效拨款政策对田纳西州高校的发展起到了积极的促进作用,有效提升了田纳西州整体高等教育质量,如高校更加重视人才培养质量,学生成绩得到显著改善,田纳西州高校学生毕业率、入学公平性等都居于美国各州前列。(16)M.Kate Callahan et al.,“Implementation and Impact of Outcomes-based Funding in Tennessee,”https://www.tn.gov/content/dam/tn/thec/documents/Implementation_and_Impact_of_OBF_in_Tennessee_-_Research_for_Action.pdf.田纳西州绩效拨款政策变迁背后的政策传导机制(见图1),体现了多重制度逻辑的变化与冲突,是高等教育系统内外力量成功作用于高等教育政策的结果,对我国高等教育绩效治理政策的制定、执行、评价和应用具有一定的借鉴意义,即在高校绩效拨款政策制定、实施过程中应以高等教育治理体系和治理能力现代化为出发点,注意把握“四个结合”,构建适宜的多元化制度逻辑场域,推动高等教育高质量发展。

(一)政策发起时的刚性与柔性

绩效拨款政策作为政府的一项管理制度,其制定过程是一个复杂过程,具有天然的制度刚性。因此,在政策发起时政府应通过建立明确的制度框架、清晰的量化指标以及严格的执行程序保证政策的严肃性,营造公平公正的政策实施环境。同时,一项政策会涉及众多不同的利益相关者,面临多重制度逻辑的冲突,如果不能处理好其中的利益与矛盾,很容易加剧内部摩擦,影响政策的实施效果。因此,在高校绩效拨款政策发起时,还需采用相对柔性化的沟通协调机制,在政府、高校、社会之间建立良好的沟通渠道。田纳西州绩效治理1.0 时期的绩效治理政策发起者为高等教育主体,其主要目的在于提高高等教育质量,提升高等教育声誉,寻求发展资金,采取了较为和缓的渐进式政策制定方式,政策的制定网络与执行网络高度重合,使绩效治理1.0 在政策制定、实施过程中阻力相对较小。而绩效治理2.0时期的绩效拨款政策起源于政府回应外界变化和冲击的需求,激进式的政策设计对政策行动者的利益和价值冲击较大,政策网络整合度相对较低。为此,田纳西州政府不得不采取多种对话方式提升政策的可信度:一方面建立起包括高等教育委员会工作人员、高校负责人、立法委员在内的改革工作小组,召开专题会议确定绩效治理2.0的主要政策方向,讨论指标设计,最广泛征求利益相关者的意见和建议;另一方面通过加强高等教育委员会这一政府与高校之间协调机构的作用,使高校充分理解、熟悉政策的主要目标、原则,接受和认同高校绩效治理改革方案,在一定程度上减少了政策目标的偏离,保证了绩效治理政策的可持续性。我国在制定高校相关的绩效治理政策时,为减少多重制度逻辑的冲突,最大限度减少政府代理成本,也可在政府和高校间通过直接沟通渠道或第三方协调机构建立沟通机制,使政府与高校在政策制定阶段能够达成最大共识。

(二)目标制定时的独立性与社会性

高校具有社会性和独立性的双重特征。一方面,高校起源于社会发展,并以促进社会不断进步为终极目标,是社会系统的重要组成部分,应在发展过程中将自身目标和社会目标相结合,担负起服务社会发展的职责。另一方面,高校有着悠久的自治传统,其主要职责是在保持学术自主权的基础上,进行独立知识生产活动,培养社会所需人才,获取学术声誉,因此具有很强的独立性。高校绩效治理本质上是一种高等教育领域的治理工具,政策的变迁也相应地反映了政府逻辑与教育逻辑的张力变化,如果张力无法维持平衡,导致一方利益受到挤压,政策改革就很难顺利开展。因此,在高校绩效治理政策制定过程中,除了要遵循政府逻辑,使政策充分反映国家教育发展的战略目标、回应公众对高校的绩效诉求、坚持政府的公共价值取向外,还需要从高校自身特点出发,遵循教育逻辑,尊重高校办学自主权,关注高校的发展规划和目标定位,尽量使政府与高校的目标趋于一致,保证绩效治理政策的效果得以充分实现。田纳西州绩效治理2.0绩效拨款政策的出发点虽然是回应外界对高等教育的诉求,提升高等教育服务社会发展的能力,但在指标设计过程中非常注重政策目标独立性和社会性的结合。从1978年试点期开始,田纳西州发布了十期高校绩效拨款评价指标体系,这些指标随着周期的推移、环境以及外界需求的变化而不断调整和改进,虽然指标总导向仍是关注州政府的相关政策目标,但在内容上一直重视高校的使命和教育质量,强调高等教育的公平和效率,(17)张松等.美国田纳西州高等教育绩效评估体系的历史演变及启示[J].清华大学教育研究,2014,(3):81-86.体现了高校建设成果和政府长远目标相协调的思路。

(三)指标设计时的共性与个性

高等教育发展应该追求多样化,以适应多元化的社会需求。因此,高校绩效治理政策也应考虑高校性质的差异,充分尊重高校的自主权,在指标设计过程中既要坚持高校绩效治理评价的经济性、效率性和效益性等共性要求,又要突出不同高校的个性特征,这样才能体现绩效治理政策的公平性原则。田纳西州在绩效拨款政策初期无论针对大学还是学院仅设置一套绩效指标体系,评价指标缺少针对性。但后期随着评价政策的不断完善,绩效治理2.0针对四年制和两年制高校不仅分别设计不同的指标体系、权重分值,还进行了分类管理,以在评价过程中充分体现不同类型高校的办学目标和使命。我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中就提出了“建立高校分类体系,实行分类管理”的要求,在《中国教育现代化2035》中指出要“建立完善的高等学校分类建设政策体系,引导高等学校科学定位、特色发展”的远景目标,但高校分类发展建设一直处于探索之中。2020年10月,中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》,提出“改进高等学校评价,推进高校分类评价,引导不同类型高校科学定位,办出特色和水平”,高校分类发展已成为我国提升高等教育质量的重要战略部署和核心改革方向。为此,我国在制定高校绩效评价指标时也应坚持共性发展与个性突破有机结合的原则,适应办学个性化要求,制定具有针对性、符合高校定位和体现高校特色的“一校一方案”,在鼓励高校对自身战略目标贡献或对区域战略目标贡献的基础上开展绩效评价,以准确反映不同性质高校的教育质量及绩效水平,引导高校追求个性化、特色化发展。

(四)政策执行时的稳定性与灵活度

作为高等教育领域的重要治理工具,高校绩效拨款政策要想更好地发挥高等教育发展“指挥棒”的作用,必须合理把握稳定性与灵活度之间的关系。一方面,稳定的评价指标能够显示被评价对象某一方面的发展态势,有利于教育部门通过对高校各历史时期指标进行纵向比较,增强绩效治理的稳定性效果。为避免高校短期性或者急功近利的行为,在政策实施过程中应保持政策本身的引导性和可预测性,使高校在坚信绩效评价指标、拨款公式等政策要素可持续性的基础上,充分理解政府的政策意图,整合内外资源跟随政策导向集中发力,最终使高校在保障自身可持续发展基础上能够同时实现决策者的政策目标与政策意图。另一方面,高校绩效评价指标和评价机制如果长时间保持不变,则容易导致高校为了追求政府所期望的“绩效”而忽视个性化发展,出现高等教育同质化发展的倾向。为此,高校绩效拨款政策还需根据外部环境适时调整指标体系和评价机制,提高政策的针对性、灵活性、前瞻性,以有效发挥政策导向的最大效果。其中,绩效拨款政策的稳定性是灵活性的前提和基础,也是政策效果的重要保障。美国田纳西州在40多年的高校绩效拨款政策实施过程中一直坚持较为稳定的绩效评价政策和核心评价指标,同时在每个治理周期结束后经过咨询委员会的充分调研和评估,对评价指标和计算公式进行调整,使指标更具时代性和实践性,通过政策的制定、实施、改进、再实施的循环往复,实现州高等教育政策和高校自身利益的统一与融合。据此,我国在实施高校绩效治理政策时,在坚持政策大方向不变、保持政策指标可持续性的基础上,还需根据现实客观情况具体分析,适时对政策进行调整,以增强政策的适应性和针对性。