交往行动:社会组织参与社区养老服务的协同逻辑

白 玥

一、引言

现阶段,中国老年人口日益增加,人口老龄化程度持续加深。据第七次全国人口普查数据显示,60岁及以上人口数量占总人口比重为18.7%,比“六普”高出5.44个百分点。在中国社会转型期,家庭结构向小型化和少子化变迁,家庭照顾功能进一步减弱,养老服务逐渐涉及更多复杂的人口及社会问题。党的二十大报告强调,社会组织发挥参与功能,配合党委政府发挥支撑辅助、桥梁纽带作用;立足民政等社会事业发展,推动社会组织参与基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务,引导和规范民办医院、养老机构、托育机构等社会服务机构发展,支持引导社会力量增加多元供给。这意味着,政府不再是权力唯一中心(1)朱浩:《养老服务社会化和社会治理创新:以浙江省为例》,《浙江工商大学学报》2016年第6期。,服务生产和供给的主体不再由政府包揽而是呈现多元化趋势。

(一)研究缘起:社会组织参与社区养老服务的问题聚焦

在政府主导下,由多元主体提供社会养老服务的格局正在形成,引入社会力量参与养老服务成为政府与社会在养老问题上的一项共识,也是老龄社会发展的必然趋势。在地方政府不断推进社会治理创新的背景下,以社会组织为代表的社会力量逐渐成为重要主体之一,由政府购买服务为主要方式,以政府主导、街道和社区为中心、由社会组织提供服务的社会养老模式逐步建立。政府、市场、社会、家庭成为提供养老服务的主要主体,各自承担不同的角色和职责,但由于多方主体运行中存在沟通不畅等问题引发诸多矛盾,政府与社会组织的互动关系也从嵌入转变为排斥(2)罗艳、刘杰:《政府主导型嵌入:政府与社会组织的互动关系转变研究——基于H市信息化居家养老服务项目的经验分析》,《中国行政管理》2019年第7期。,导致公共服务质量改善成效并不明显。

养老服务供给方具有为老年群体服务的动机与意愿,作为需求方的老年居民也有提升自身生活质量的强烈愿望,虽然双方都对服务寄予良好期望,但最终服务却呈现出低效、无序和碎片化结果,各主体在现实中难以形成联动行动。社会组织作为服务的直接递送者参与社区居家养老服务,本应发挥中介和桥梁作用,协调并联络政府、社区和老年人家庭做好专业指导、需求反馈等服务工作(3)彭青云:《多元主体视角下社区居家养老服务路径探索》,《浙江工商大学学》2019年第3期。,但在实际运行过程中,由于社会组织参与养老服务时间较短,与政府、居民的信任沟通机制以及协同解决问题机制尚未建立,三者之间并未形成良性的互动机制(4)徐金燕:《政府购买社区养老服务运行绩效影响因素的实证研究——以长沙市为例》,《湖南社会科学》2020年第2期。(5)张桂敏:《社会组织参与居家养老服务的规则探析——基于应用规则的逻辑》,《西北人口》2021年第3期。,影响共同行动的协同服务效能,导致养老服务供需脱节,社会养老资源呈现碎片化、分散化,居民养老需求难以得到有效满足。可见,养老服务供给和需求双方都有改善老年人生活质量的美好愿望。但为何却未能获得令人满意的行动结果?社会组织参与社区居家养老服务行动逻辑是怎样的,如何优化其行动路径?本研究拟通过分析H市D街道社会组织参与社区居家养老服务的现实状况,对以上问题进行初步回答,回应共同富裕背景下“建设高质量养老服务体系”这一重大战略议题。

(二)研究对象与研究方法

本文选取H市D街道的社区养老服务为案例进行田野调查与分析,具有典型性和代表性。D街道凸显了城市化背景下人口群体的多元化结构特征及其需求,街道下辖 22个社区(行政村),人口构成状况相对复杂,居民异质性较强,居住类型包括商品房、经济适用房、拆村建居安置房、农居房等,养老需求呈现多样化和差异化。此外,人口老龄化和高龄化程度相对较高,“空巢化”现象较为严重。截至2021年2月,D街道常住人口近8万人,60周岁以上老年人口1.36万人,占总人口比重为17%,80 岁以上老年人 1412 人,失独、孤寡、空巢、独居及困难老人共 2737 人,占老年人口比重为 21% 。目前,D街道共22个社区都建立了社会组织运行的居家养老服务照料中心并进行标准化建设,其中有11个社区引进第三方社会组织机构提供社会化运营的专业服务,逐步推进政府购买的专业化养老服务,社区养老服务体现了多元主体的参与和互动。

本研究采用观察法和访谈法进行实地调研,搜集资料。首先,观察D街道社区社会组织运行养老服务的现状,从政府购买服务运行和评估等阶段进行分析和考察;其次,对街道及所辖社区进行走访和观察,搜集相关信息以回应研究问题。研究人员与街道、社区和社会组织相关负责人、社会工作人员等进行深度访谈,了解社会组织服务的内容、方式、资金来源、社会工作人员配置、与其他主体之间的关系以及在地化发展困境等问题;再次,通过深度访谈,了解社会组织与其他主体在养老服务中的协商过程及其交往行动机制的构建过程;最后,研究人员与社区居民进行非结构式访谈,搜集服务对象的需求信息与服务反馈。在调研之前,课题组对调研人员进行了调研方法相关培训,针对不同调查对象拟定深度访谈提纲,采用编码方式整理访谈内容,确保所搜集资料的可靠性和科学性。

二、社会组织与社区养老服务多元主体的协同关系

社会组织参与社区养老服务的过程体现了多元养老主体之间的协同关系。交往行动理论视角强调多元主体实现共同行动并推动社会整合的过程,现有研究主要集中于交往行动中的协同理性、养老服务多元主体的互动关系和养老服务多元主体协同治理的机制与成效三方面。

(一)交往行动中的协同理性

哈贝马斯的交往行动理论对于转型期中国的公共领域社会交往具有积极的建构意义(6)宋敏:《哈贝马斯社会交往理论合理性与公共领域的建构》,《求索》2015年第1期。,该理论较早地被应用于研究涉及个体自觉的行动过程和实践活动展开的理性化问题以及人与人之间的交往与实践活动(7)杨国荣:《实践活动、交往行动与实践过程的合理性——兼论哈贝马斯的交往行动理论》,《复旦学报(社会科学版)》2013年第3期。、我国协商民主制度与现代社会的整合(8)王晓升:《现代性视角下的社会整合问题——哈贝马斯交往行动理论的启示》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。以及我国统筹乡村治理中的“说服性治理”(9)周子航、张京祥、陈江畅:《“说服性治理”:基于沟通行动理论的乡村治理逻辑阐释——以山东省合村并居事件为例》,《城市发展研究》2021年第1期。等协同与社会治理问题。交往行动理论早在19世纪40年代由马克思和恩格斯首次创建,20世纪70年代中后期,哈贝马斯在马克思注重物质实践交往理论的基础上,进一步对交往及其语言、规范交往活动等问题进行深入研究,强调遵守主体间共同认同的规范。1981年,哈贝马斯(10)尤尔根·哈贝马斯:《交往与社会进化》,张博树译,重庆:重庆出版社,1989年,第13页。(11)哈贝马斯:《交往行动理论第1卷》,洪佩郁、蔺青译, 重庆:重庆出版社,1994年,第140页。在《交往行动理论》一书中明确且系统地提出了交往行动理论,认为交往行动的目标是重建人与外部世界、人与社会世界的现实联系,以语言为媒介重塑合理性的交往行动,并为社会的合法性提供生活世界基础。他认为,交往在本质上是一种行动能力,表现为两个以上具有语言能力和行动能力的主体主动、积极地构建社会关系及其结构,促进主体的行为交往和互动一致,从而实现社会整合。哈贝马斯的交往行动理论主要包含四个要素:一是公共领域,是在交往行动中产生的社会空间(12)哈贝马斯:《公共领域》,汪晖译,北京:北京三联书店,1998年,第457页。(13)哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,上海:学林出版社,1999年,第29页。;二是道德理性,不同主体实现共同行动的前提是具有一致的道德理性(14)Jurgen Habermas.Between Facts and Norms,Policy Press,1996, pp.421.;三是去自我中心化,即话语伦理学的“反思”;四是现代性,即交往主体达成共识。

(二)养老服务多元主体的互动关系

第一,在服务提供主体与客体关系上,强调政府和居民互动。黄利文与丹哈特等学者注重居民的重要作用。在政府购买公共服务的决策中,居民如何对其进行有效参与是国外学术界的关注焦点(15)黄利文、王健:《政民互动视角下政府购买养老服务问题研究》,《南京社会科学》2016年第12期。,除了政府、市场和非营利组织外,居民对于政府购买公共服务的参与和监督是十分必要的(16)Denhardt R. B, Denhardt J. V. The New Public Service: Serving Rather than Steering,Public Administration Review,2000, 60 (6), pp. 549-559.。第二,在服务主体上,强调政府与社会之间的关系。我国政府进行“政府—社会”关系的调整、资源配置方式与手段的改革创新,在理念上不断实现从“管理”到“治理”的转变。(17)朱浩:《养老服务社会化和社会治理创新:以浙江省为例》,《浙江工商大学学报》2016年第6期。现阶段,党和政府是社会治理的领导主体,政府的作用在于帮助运行主体创立和支持“社区”发展(18)罗伯特·B·丹哈特、珍妮特·V·丹哈特、刘俊生:《新公共服务:服务而非掌舵》,《中国行政管理》2002年第1期。,但在居家养老服务中,尽管政府在合作初期表现出对社会组织的吸纳与包容,却在长期逐渐暴露自身行政化与权力化的本能和意图(19)罗艳、刘杰:《政府主导型嵌入:政府与社会组织的互动关系转变研究——基于H市信息化居家养老服务项目的经验分析》,《中国行政管理》2019年第7期。,难以平衡公共服务计划与老年群体的个性化需求,形成养老服务供给与需求二元对立的格局(20)赵一红、聂倩:《供需与结构:中国社会养老服务体系建构的逻辑——基于六城市养老机构的实证调查》,《社会学研究》2022年第6期。,与社区发展的初衷产生背离。在此背景下,社会力量参与居家养老服务有助于缓解政府失能的现状。有学者提出构建“合作共治”型社区居家养老服务供给模式,重构政府与社会组织间的社会契约关系。(21)李文祥、韦兵:《社会组织参与社区居家养老服务的嵌入模式及其优化——基于G市的比较研究》,《社会科学战线》2022年第6期。因此,发展社会组织、优化公共服务体系已成为中国学界思考社会组织发展问题时的基本预设。(22)黄晓春:《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》,《社会学研究》2017年第1期。第三,关注多元主体协同关系。大量文献以“国家与社会”为代表的理论范式思考社会组织发展问题,深入探讨主体关系,开始强调合作主体间共同利益、共同目标以及集体行动的一致性,认为利益需求是达成协作关系的必要条件(23)朱汉平、贾海薇:《政府与社会组织协同供给农村养老服务的推进思路——基于协同治理理论视角的分析》,《广东农业科学》2013年第10期。(24)李娟、丁良超:《从政府购买养老服务看政府与社会组织的协同关系》,《理论探索》2019年第2期。,现代治理要求向政府、市场、社会和民众共治转变,更加注重多元主体参与及各方协同(25)吴文武、张燕婷:《健康中国战略视阈下的康养治理研究》,《中国行政管理》2022年第2期。(26)谢立黎、王煜霏、王飞:《党的十八大以来我国老龄政策的发展历程和变化特征——基于“五位一体”总体布局视角》,《社会建设》2023年第1期。,使政府、市场、社会组织等在内的多元治理主体能够更好地适应现代社会发展,满足民众的多元需要。

(三)社会组织与养老服务多元主体协同治理的机制与成效

目前,多元主体协同治理是推进国家治理现代化的有效路径,但由于各主体的角色、职责界限不清、市场资源配置失灵和家庭养老观念落后等原因,导致多元主体协同障碍,社会组织发展和公共产品配置之间缺乏一种有机衔接,社会组织难以成为多元治理结构中的重要主体而发挥实质性作用。(27)彭青云:《多元主体视角下社区居家养老服务路径探索》,《浙江工商大学学报》2019年第3期,第105页。(28)黄晓春:《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》,《社会学研究》2017年第1期。作为协同治理的重要载体,社会组织的竞争能力是协同关系建立的基础(29)李娟、丁良超:《从政府购买养老服务看政府与社会组织的协同关系》,《理论探索》2019年第2期。,而社会组织专业能力的提高将带动社会协同治理潜在均衡水平的提升,增加社会总体福利(30)陈怡俊、汪丁丁:《社会公共服务领域的协同治理研究——基于地方政府与社会组织策略互动的动态演化视角》,《中山大学学报(社会科学版)》2020年第3期。,逐渐担负起缓解社区压力、纾解养老难题、推动社会治理的责任,成为优化我国居家养老服务的润滑剂(31)张桂敏、吴湘玲:《社会组织参与居家养老服务的规则探析——基于应用规则的逻辑》,《西北人口》2021年第3期。。多元主体能否在服务过程中发挥好协同效应,则取决于各主体能否相互协调配合并围绕共同的目标协同运作。

(四)社会组织参与社区养老服务:交往行动分析框架

现有研究聚焦于社会组织参与养老服务的多元主体关系展开丰富探讨,强调社会组织“承上启下”地连接政府与民众需求并发挥协同作用的重要性,但如何发挥社会组织的中介桥梁作用进而实现多元养老主体协同治理方面的研究还较为缺乏。因此,本文以交往行动理论为研究视角构建理论分析框架(图1),以H市D街道为案例进行田野调查,从合法性、福利属性、商谈过程和共同意识四个维度剖析社会组织参与社区居家养老服务的行动过程和内在逻辑,以居民需求为导向优化多元主体共同行动路径,有效弥补政府失灵和市场失灵,提高公共治理效率,实现多元主体互动交往基础上的社会资源整合,为社会组织高效融入养老服务体系、参与老年社会治理提供学理支持和政策建议。

图1 社会组织参与社区养老服务的交往行动理论分析框架

本研究所关注的“交往”内涵,是强调多元主体形成统一行动目标的互动过程,探究主体间通过“商谈”进行互动交往的行动。社区居家养老服务是指“以家庭为核心、社区为平台、专业化机构为支撑,政府主导购买服务,鼓励社会参与、非政府组织实体承办,采取上门、日托或邻里互助等服务形式,为社区老人提供生活照料、医疗保健、心理慰藉等社会化服务”(32)章晓懿、刘帮成:《社区居家养老服务质量模型研究:以上海市为例》,《中国人口科学》2011年第3期。。社会组织则指除政府与营利企业外,面向社会提供某个领域公共服务的法人实体,包括为推进养老公益事业或发展养老产业而组建的相对独立的社会群体,以及参与社会养老服务递送的各类民办非企业和社会工作服务类组织。社会组织参与社区养老服务的交往行动理论分析框架如图1所示。

三、社会组织参与社区养老服务的协同过程与逻辑

(一)社会组织参与社区养老服务的协同过程

1. 互惠协作。在政府购买服务中,养老服务责任主体与直接服务主体相分离,社会组织能够通过提升服务的专业性来提高养老服务质量,有效弥补政府失灵。在养老服务发展初期,街道与社会组织互相依赖与需要,建立良好的互惠协作关系。街道在落地社区引入社会化组织运营养老服务照料中心,鼓励与扶持社会组织实现在地化发展。街道与社区主要负责链接资源,提供服务场地等硬件资源,孵化、扶植社会组织的发展,而社会组织则作为直接服务主体为老年居民提供养老服务。在此过程中,街道和社区提交需求清单,由政府发布养老服务项目,社会组织进行承接并逐步融合于当地社区发展。在此阶段,街道和社区对社会组织抱有较为理想化的期望,希望社会组织能够提供健康照料、文化娱乐、精神慰藉等服务,满足老年人个性化需求。

在政府与社会组织的协作下,社区养老服务中心开始运营,社区协助社会组织建立老年人健康档案并提供相关资料,养老服务体系初步建立,包括爱心食堂、上门家政服务、日间照料等服务。在服务初期,老年居民对社会组织工作人员并不熟悉,缺乏信任。社会组织通过开展上门测血压血氧或健康体检等日常服务拉近与居民之间的距离,建立初步的专业关系。社区与社会组织形成良好的互动交往局面,街道和社区逐渐将相关服务交由社会组织。但与此同时,居民对于社会组织的独立性缺乏感性认识,容易将社会组织与社区混为一谈,认为“社会组织提供的服务是街道和社区的日常工作,居民参与活动是在帮助社区完成任务(访谈资料:20190408DQ)”。虽然目前每个社区已派一个专员负责与居委会工作人员及老年人对接,解决由第三方介入导致的老年人信任难题,但由于社区人力成本提高、工作效率下降等问题,信息沟通和资源整合的有效性仍受影响。

2. 非合作博弈。D街道和社区将养老服务工作交由社会组织运行,同时监督社会组织服务完成情况,主体间的联动关系发生变动。一方面,街道和社区不再满足于被动等待养老服务工作的完成,而是希望社会组织能够帮助自己高效完成各项工作任务与指标。因此,政府选择养老服务项目更偏重于社会需求、成本价格与成效收益,社会组织则对服务项目并没有太多商谈余地,对于政府的要求表现出尽力配合的态度,街道与社会组织逐渐形成行政化依存关系。另一方面,社会组织在真正执行服务的时候,由于资金不足、服务内容过多、建立台账困难等现实因素,导致运营成本增加而无暇提高服务质量,使养老服务流于“表面化”层次,缺少服务内容本身的改善和提高,服务成效也无从提升。社会组织对政府产生不同程度的行政性依赖,削弱了社会组织的独立性,而街道与社区对社会组织由支持转为监管,形成了制度性困境。

此时,政府对养老服务的牵头“引导”与社会组织的被动“配合”使二者关系由互惠协作转变为非合作博弈,养老服务体现为以下两个特征。第一,服务需求精细化。D街道社会组织在承接服务初期,需要结合落地社区的发展特征和居民人群的实际需求来运行服务,主要采用发放问卷等形式对老年人进行需求调研,并采取如时间银行分期制等方式鼓励老年人参加活动。但由于目前还不存在一种将服务供给者和需求方联系起来的统一组织场域(33)黄晓春:《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》,《社会学研究》2017年第1期。,因此社会组织联动作用的发挥十分有限。第二,服务成效差异化。由于D街道各社区运行养老服务的社会组织能力差异较大,不同社区的养老服务需求也存在差别,因此呈现不同程度的在地化进程,养老服务成效与街道和社区的期望逐渐产生落差。表现为服务内容的单一化和重复化,缺乏专业性服务,服务成效较低,不能充分满足和回应老年人的需求。

3. 互助与自治。随着养老服务的开展,基于社区治理的自助与互助服务逐渐萌发。在非合作博弈下,一些老年人对于服务的参与度较低,甚至并不知晓社会组织开展的服务。同时,一些社会组织由于缺少专职人员,部分资源呈现闲置状态,社区养老服务照料中心的床位利用率较低,社区老年活动室无人问津,设备与器材也陈旧老化。尽管如此,但并不代表老年人的养老需求就此减弱。相反,由于部分需求得不到满足,D街道的养老服务需求变得更加强烈。个别社区如CMY社区的居民开始自发成立组织,以互助和自治的方式开展养老服务活动。这类社区一般为复合型老旧小区,社区居民的传统“孝文化”意识较强,80岁以上失能老年人基本不申请安置房,有子女的老年人更倾向于家庭养老。因此,当社区老年活动室不能满足需求时,由居民自发形成的互助组织首先发动低龄老年人倡导“老有所学,老有所乐”服务活动。这类社会组织基于在地化和内生性发展形成,带有自发性、草根性、志愿性等特征,与社区的嵌入性和融合性相对较高,与居民之间具有天然的联结基础,能够迅速与老年居民建立良好关系,居民对其服务接受度较高,较大程度降低了外部融入成本和运营成本。互助组织的成立在一定程度上发挥了老年人社会参与的积极性和主动性,这不仅是养老方式的创新和突破,更是理念上的创新和发展,使老年人从被动养老转为主动养老。

(二)社会组织参与社区养老服务的协同逻辑

通过对D街道的实地调研,社会组织参与社区养老服务的协同逻辑表现为:以社会组织的合法性为基础,在多元主体福利属性的作用下,养老主体充分参与商谈过程,以增强社区养老服务的共同意识,促进社会治理。其中,合法性是产生交往行动的必要条件,多元福利属性是服务具有社会整合性统一语境的重要前提,商谈是交往行动的具体过程,而共同意识则是各主体达成一致交往行动的最终结果。

1.合法性的建立

首先,信任机制是社会组织合法性的基础与前提。社会对于社会组织的认同建立在信任的基础之上,即社会组织治理主体地位的被认可度和社会组织参与治理的合法性。(34)许源源、王通:《信任视角下社会组织认同的反思与构建》,《中国行政管理》2016年第11期。在D街道社区养老服务开展过程中,老年居民认为社会组织是服务于政府的执行者,是从属于政府的部门机构,因而对其存在缺乏认同感,对于其所提供的服务能否给自己带来益处抱持怀疑态度与防备心理,不能给予充分信任。由于社会组织行动的合法性正是来源于他人期望值的赋予和他人期望结果的实现,因此,如果老年居民认为社会组织能够给予他们所需要的服务,就会更加积极地参与服务;反之,则减少对服务的参与,进而影响社会组织合法性的建立。

其次,有效领导有助于提升主体间的信任度。研究发现,老年人互助组织的成立与运行给予服务供需双方较大的信任感。如果领导者在行动一开始就赢得了各利益相关者的尊重和信任,那么共同行动就更有可能成功。因此,老年群体推选利益代表参与行动过程十分必要,有助于在利益相关者之间实现“权力平衡”,帮助多主体在协同过程中建立信任关系,起到鼓励、促进、调解和整合作用。通过鼓励不同利益参与者发声与倾听,促进互动与互惠,调解利益不均、信任度较低的主体之间紧张关系,整合多元主体的功能,实现“总体大于部分之和”。

2.福利属性

第一,养老服务多元主体的联结具有福利属性。政府、街道根据民生需求设计服务项目,使最需要帮扶的老年群体获得服务,项目的设计、开发和实施过程带有公益性与非营利性,价值目标具有同一性。D街道的社会组织在公益价值观的引领下对项目进行承接与运作,联结各相关部门进行资源整合,通过公益平台拓宽资金筹集渠道,增强自身造血能力,加强项目运作资金使用率,具有弥补政府失灵的作用。

第二,主体行动以公共利益为出发点。政府在引导社会组织发展过程中,通过服务外包和购买等方式向社会组织提供公共服务资源,同时也采用行政控制等方式管理社会组织的运行。(35)杜春林、臧璐衡:《行政吸纳抑或资源俘获:智慧养老服务供给中政府与社会组织的互动关系研究》,《天津行政学院学报》2021年第2期。街道(社区)的出发点在于完成服务任务与指标,据D街道DX社区主任所说,“在行政目标的指引下,需要在项目的性质、设计和服务等方面加强对社会组织的全面把握,包括规范化监管与评价机制,以保证社会组织服务的有效运行,其资源投入取得相应的社会效益”(访谈资料:20190408DX)。社会组织为谋求自身生存与发展,承接街道和社区发布的政府购买、公益创投等项目,与街道和政府存在一定程度的依附关系,需要协助街道和社区完成一部分常态化工作指标,多元养老主体的行动起点趋于一致,公共服务目标逐渐趋同。

可见,各服务主体虽然具有不同的利益和需求,特别是在法律制度化之后,社会各部门存在着“各自的解释世界的语法”,但在整个养老服务文化内涵引导下,各主体秉持的“福利属性”构成了一致的社会道德理性,与社会主流文化和价值观相呼应,这也正是哈贝马斯交往行动理论强调的“道德理性”在实际社会生活中的具体体现。它并不具有显性特征,也未在主体间交往行动中被特意提及,但却以隐形文化形式存在,成为不同主体交往行动的前提和纽带。

3.商谈过程

在交往行动理论视角下,国家与社会之间产生了特定社会空间下的“公共领域”。社会空间是必然存在的社会现象,关键在于各主体如何通过交往行动达成共识。在公共领域中,所有的利益相关者和参与者都需要通过商谈的方式就公众共同关心的问题进行讨论,针对某一议题产生一致性赞同,经商谈而得出的规范或行动便得到了共同认可和接受,具有合法性,从而提高社会整合度。而老年群体的养老需求作为一种社会诉求,不仅需要有组织地进行诉求聚集,更加需要诉求合理化过程以及相关组织之间诉求平衡和讨价还价等利益组织化过程,最终将合理的利益诉求通过合法途径有序地上达到再分配决策层(36)冯钢:《论社会组织的社会稳定功能——兼论“社会复合主体”》,《浙江社会科学》2012年第1期。。因此,商谈主要取决于街道(社区)、社会组织所代表的服务供给方与老年居民需求方是否处于同一话语体系且能够进行平等、协调的商谈。此时,话语权的平衡影响老年群体参与商谈的成效。在D街道,老年居民由于缺乏时间、精力或机会而无法参与协商过程,导致老年群体话语权下降,造成权力和资源的不平衡,这反过来进一步影响商谈过程,导致老年居民参与度下降。

4.共同意识

交往行动理论中的“反思”要素,是各主体达成共识并形成交往理性的重要方式。在公共服务中,各主体维护自我利益的同时也开始考虑其他主体对自身利益、需求的可接受性,并通过话语伦理学的“反思”逐渐达成一种内外平衡。在参与商谈的过程中,自治团体的建立有助于多元主体在公共福利属性下通过协商促进合作,形成共同意识,达到各方主体利益共赢,进而实现社会资源整合,提升公共服务质量和水平。D街道社区村内组织自治团体在商谈中发挥重要作用,当地低龄老年人通过自发组织与联合形成具有高度聚合力的共同体,主动向社会组织反映诉求,社会组织再将信息反馈给社区,促进社会组织与居民团体之间的协商共治。在这种交往理性的主导下,各方主体可以从差异中获得价值和规范的普遍性,形成新的同一性,最后达成有效共识。此外,社会组织通过协商和倡导构建老年居民互助模式,所聚集的大量社会资本与社会组织相结合形成有效合力,共同建构当地信任文化和社会结构,提升老年群体自治能力,使社会组织成为社会治理的主体并发挥积极作用。在交往行为中,多元主体也不再只有一个中心或实体,而是形成多元的互动网络与合理程序。

(三)社会组织参与社区养老服务存在的问题

1. 信任度较低,行动过程缺乏协商与反思

在承接养老服务项目及服务过程中,街道(社区)首先考虑社区现有的能力和资源,社会组织较为注重目标完成程度,这就导致街道(社区)、社会组织与老年居民之间缺乏有关服务需求、服务内容等方面的协商过程,造成项目以满足社会组织存活、完成行政指标为主导目标的后果,弱化了社会组织的服务性,影响老年居民的信任度。在服务结束后,评估过程仅以政府发布项目时的项目指标作为标准,缺少针对服务内容的专业性与规范性考察,忽略了社区的在地化特征。社会组织在这种评估标准下强化了自身的利益导向机制与行政依附属性,缺乏对服务对象需求与服务内容的确认和反思,使社会组织提供的居家养老服务极易流于表面化的低质量重复,而老年人真正需要的服务却并没有得到提供,从长期看影响服务的持续与改进,难以呈现服务成效。

2. 社区重建过程面临资源整合难题

D街道不少社区是由多个村合并发展,老年人以杭州本地为主,行政区划经过多次变动调整,人口、社会及传统文化也历经变迁,各社区发展差异较大且资源分配不平衡,需要进行社区重建以促进社会整合。如SY和CM社区,其人群构成基本为农村回迁户,社会组织在村改居的社区重建过程中既面临历史贫困问题,又存在新旧时代交替下的经济、政治和文化融合问题,在此背景下,养老服务主体的社会支持系统尚未完善,街道、社区与周边可链接的资源并不充足且呈分散化,专业工作人员和志愿者资源也十分稀缺,发展程度较低的社区急需资金支持。同时,缺乏对已有资源的统筹整合与利用。如D街道虽然有签约医生以及绿康医院等老年人护理、医疗保健等资源,但利用率并不高,老年人对于医养服务的需求仍十分迫切。因此,新时代养老服务需求很难在短时间内予以满足。

3. 服务主体之间联动断层

在养老服务发展中,政府的委托与社会组织的托管逐渐失衡。一方面,街道与社区局囿于管理的维度,将自己定位于政府的官方代表和服务依托方,指导并监督社会组织运营,认为社会组织作为政府委托的服务提供者应满足其需求。但由于交往互动机制尚未建立,街道与社区在服务过程中面临监管困境,相关负责人表示“不知如何与社会组织进行沟通交流”(访谈资料:20190408HH),因而存在较强的无力感。另一方面,社会组织认为街道和社区才是服务的责任主体,自己仅是嵌入社区的服务提供者,因此主体意识不强,仍停留在“等、守、看”的被动服务层面,缺乏与社区、居民之间的行动协商,缺少主动服务和创新意识,客观上限制了自身发展与能力的提升空间。同时,一些老年居民对于社会组织开展的服务认同度不高而缺乏参加意愿,认为“参加与否无所谓,对自己的生活并不会产生很大影响”(访谈资料:20190408CM)。居民对于服务的参与度不足,导致社会组织在服务开展过程遭受挫折,服务驱动力进一步减弱。在此阶段,社会组织与社区各自为政,缺乏互动,逐步陷入联动僵局。而老年居民尚未建构自我服务的主动意识,联动也无从谈起。

4. 缺乏规范化管理与平台建设

首先,养老服务缺乏一套规范化管理体系。社区照料中心面向老人的服务及收费项目未明确公示,相关服务合同及电子文档严重残缺,与现代社会信息化数字服务差距较大;服务主体缺乏规范管理,上下级沟通缺乏明确、细化的准则;专业工作人员特别是养老专业人才缺乏规范化管理与整合。其次,社会组织服务缺乏标准化的制度规范。行政吸纳使社会组织服务评估以行政化指标的完成程度作为考量标准,缺乏客观的专业化、标准化规范。在市场失灵下,政府发包项目周期越来越短,专业化服务程度较高的社会组织无法凸显其竞争优势,为维持自身运行和发展,社会组织在项目周期内尽可能承接并完成多个项目。因此,社会组织养老服务更加偏重于对项目数量的追求,削弱了服务质量与专业化发展的提升动力,公共服务目标逐渐被淡化,社区养老服务从满足居民需求的初衷转变为政府主导、社会组织执行、居民配合完成的现状。

四、社会组织参与社区养老服务的协同路径

从D街道社区养老服务实践来看,多元主体在交往行动的基础上需要加强养老服务的统一规划和顶层设计,建立以需求为导向的社会化养老服务平台,聚焦需求问题进行商谈,融合社区资源和社会力量开展服务。社会组织参与社区养老服务的协同路径为“信任机制、文化伦理、有效对话、统一目标、规范标准”(图2)。

图2 社会组织参与社区养老服务的协同路径

(一)信任机制的构建与持续

建立多元主体之间的信任关系,是实现共同行动的重要前提。在认同社会组织独立性的基础上,明确各主体的权利和责任,建立长期平等合作关系。首先,社会组织与街道和社区进行落地衔接,在服务中融入在地化元素,结合当地的历史传统与文化伦理,构建统一的话语体系,提高居民、政府和社会对社会组织身份的认同感。其次,协助在地老年居民成立群团组织,发挥社会资本的文化信任作用与功能,促进老年居民自治,提高其对养老服务的参与度,丰富服务治理网络。再次,社会组织发挥专业优势创新养老服务,提升专业化服务品质,提高老年居民的服务认同感和满意度,加强社会信任。最后,加强养老服务的可持续性,社会组织基于已构建的信任关系开展持续性服务项目,增强街道和社区的关注与支持,有利于强化社会组织的“独立身份”,进而完善信任机制,巩固信任关系。

(二)文化伦理规范与社会整合

在公共服务领域,服务对象在不同地区的历史传统文化下表现出差异化服务需求,社会组织实施服务应以与落地社区居民的社会性联系作为前提条件,组织居民就其关心的议题进行商谈讨论,挖掘居民的现实需求,使社会性联系得以再生产,实现社会纽带的联结功能。社会凝聚力与经济不平等的联系对于获取相关社会经验具有重要的影响(37)Kawachi, Ichiro, Kennedy, Bruce P. Health and Social Cohesion: Why Care About Income Inequality?.BMJ: British Medical Journal (International Edition). 1997,314(5),pp, 1037-1040.,社会组织只有融入社区共同体建设,实现在地化发展,才能成为社区治理的真正主体。而社会整合是在一定的文化价值观基础上人们之间结成的社会联系(38)哈贝马斯:《合法化危机》,刘北成、曹卫东译,上海:上海人民出版社,2009年。,社会组织的运行依托于社会网络,特别涉及与城市化、社会分层和文化变迁的关系。虽然现代化社区养老服务已经实现功能性的系统整合,但文化整合还十分不足。因此,街道社区与社会组织需要将现有养老资源与当地文化规范进行充分融合,促进养老服务的同一性,创新服务品牌,在社会化整合中设计符合当地实际的养老服务体系。

(三)实现多元主体有效对话

加强多元主体交往行动的积极主动意识,建立清晰、合理、有效的政府—市场—社会多元协作模式,完善交往行动机制。第一,加强政府对社会组织的主导作用。建立多元主体协同机制,完善政府购买机制和监督机制。第二,发挥市场的调节作用。完善市场机制,通过市场价格鼓励养老服务主体提供高质服务,消除地方保护主义,避免社会组织过度内卷化,营造健康的社会组织发展生态环境,建立良性竞争机制。第三,提升社会组织自身能力。加强社会组织自主性和专业性,使社会组织与政府的关系逐渐由“管控”“依附”转为“合作”与“补充”,社会组织的角色也由“依附性自主”转为真正意义上的“独立”个体。第四,注重在地化主体与服务的融入。由于在地化的影响,服务需求方与供给方处于不同的文化处境和话语体系,社会组织需要联结服务供需方进行商谈,建立持续有效的多元主体交往行动机制,增强老年人话语权,引导老年人积极主动表达自身需求,开展具有个性化、差异化、层次化的高质量社会化养老服务。

(四)形成统一目标促进共同行动

多元主体在价值观为纽带的“同一性”下,具有共同行动的目标。养老服务作为公共产品,以公益为导向是其最大特点,如何因公而益并发挥社会力量的优势,需要建立全社会为老服务的公共理性,有效整合社会资源。街道、社区与社会组织需在共同的话语体系下统筹融合,促进社会认同,形成行动共同体,将老年居民需求作为服务的起点,建立精准对应的养老服务资源供需配置机制。在社区有效治理的基础上,以街道为单位实现社区之间的资源调配,促进社会组织服务的互融共通,从而实现资源的充分链接与整合。

(五)建立社会化养老服务规范体系

强化政府主导作用,以制度化标准规范完善养老服务。针对国家省(市)养老标准化建设要求,形成规划引领、按需设配、系统推进的养老服务规范体系,完善养老服务地区发展程序与流程,明确服务内容和服务标准,从传统的标准化服务转向“定制化”服务。根据地区特点和老年人实际需求,因地制宜,施行多主体、弹性化、以老年人为中心的服务规范体系,确保提供高质量的社区养老服务。具体来说,一是标准化建设需达标。提高现有居家养老照料中心的利用率和老年人对于环境和服务的满意度。二是规范化服务保质量。形成社区老人“自养自助”的居家养老服务机制模式。三是多样化产品求创新。关注与回应调研中反映的迫切养老需求,如老年食堂、 医疗照料等方面服务。此外,强调规范对行动主体的内化,加强规范的外部制度化与内部驱动化,使之与社会统一的道德理性话语体系相辅相成,实现规范的自觉成效。

五、结论

党的二十大提出,“实施积极应对人口老龄化国家战略,发展养老事业和养老产业,推动实现全体老年人享有基本养老服务”。现阶段,多元主体养老模式面临困境,养老资源尚未实现有效整合,限制了资源配置功能和主体协同作用的发挥,影响养老服务的成效,难以满足老龄社会的多元养老需求。本研究以交往行动理论为视角探讨了社会组织参与社区养老服务的协同逻辑与路径,得出以下结论。

1.养老服务项目的在地化融合发展有效促进资源协同。街道和社区是否实施养老服务的社会化运营仅在一定程度上对社区居家养老服务产生影响,并非决定养老服务质量的关键。由于不同社区的文化传统及现实状况存在显著差异,因此对于同一街道的政府购买养老服务,社会组织在项目落地与实施时需要差异化地考虑各社区在地化资源并发挥其优势,将服务融入当地社区文化。

2.社会组织合法性与治理环境的交互影响促进目标协同。社会组织合法性的建立需要具备结构上的独立性和运作上的自主性,并与社会治理环境形成交互作用。在公共利益的价值驱动下,社会治理共同体产生内生动力形成治理网络,是在先天资源、环境和社会资本天然联结的基础上由后天构建的社会文化整合而成。社会组织只有融入治理网络成为真正意义上的治理主体,才能构建在地化的老年自治团体,保证治理网络良好运行,进而发挥社会整合功能,促进社会资本与公共利益团体的紧密联系,形成自下而上的利益诉求机制,满足居民需求。

3.社会组织协商促进多元主体关系协同。社会组织发挥组织协商的中介与桥梁作用,提升了多元主体治理合力。一是协同主体之间的关系,发挥政府与市场的调节作用,建立以政府为主导、需求为导向的交往行动机制,达成共识的统一目标;二是重构话语体系,促进多元主体之间的平等对话与协商,形成全社会养老助老的文化氛围;三是建立养老服务规范平台。针对国家省(市)养老标准化建设要求,形成规划引领、按需设配、系统推进的养老服务规范体系,提供高质量社区养老服务。

本研究的主要贡献在于,以交往行动理论为视角,剖析社会组织在社区养老服务主体关系中的协同作用。社区养老服务体现了多元主体协同下的交往行动,通过社会组织的协调和整合作用构建交往行动理性,建立商谈的组织化平台,促进多元主体行动目标的协同和统一,实现主体行动的一致性即共同行动,达到养老服务的社会整合。在多元主体交往行动的协同过程中,社区共同意识得到激发,居民自治能力不断提高,居民与社会组织的关系逐渐从依赖过渡到独立,进而发展到居民自我组织和自主行动,提升了社区居家养老服务质量,完善了多元协同治理体系。