黑龙江省公共文化服务绩效评估研究

陈春明，孙子龙

（哈尔滨理工大学经济与管理学院，哈尔滨 150040）

一、引言

随着经济的发展和社会进步，人民群众对于生活的要求早已经不再局限于物质上的需求，而是更加关注精神文化方面的健康和满足，公共文化服务的质量和效率成为人们日益关注的问题。党的十八大将公共文化服务纳入“四个全面”战略布局，十九大明确指出要进一步完善公共文化服务体系，一系列方针政策显示着我国对文化建设的高度重视。学术界普遍认为，公共文化服务是国家、地方政府以及文化机构向广大群众提供普遍的、公正的、免费或者低价的文化产品和服务的资源配置活动。这些文化产品和服务涵盖了各种艺术形式、文化活动、文化设施和资源等，旨在满足人民群众日益增长的多层次、多样化的文化需求，促进国家文化软实力的提升，推动文化产业可持续发展。[1]公共文化服务绩效评估则是对公共文化服务的实施结果进行监测和评价，是提升公共文化服务质量、提高利用效率、保障公民文化权利的重要手段。[2]

通过公共文化服务绩效评估可以了解公共文化服务的种类、数量、质量以及覆盖范围等，并及时发现其存在的问题，在新形势下适应社会的发展需求和提高人民群众的获得感，推动公共文化服务水平的提高。另外，公共文化服务绩效评估可以帮助政府部门更好地管理和利用文化资源，针对公众需求制定合理的政策措施，引导政府资金的合理投入，有效满足人民群众的精神文化需求，进一步促进社会稳定和谐发展。

本文对黑龙江省公共文化服务进行绩效评估，对全面了解黑龙江省的文化资源、文化产业、文化消费市场等情况，分析其覆盖范围、数量和质量等方面的现状和不足之处，为政府部门提供参考和借鉴，推动优化、完善公共文化体系建设具有重要意义。

二、公共文化服务评价模型之构建

（一）评价指标设计

由于公共文化服务所涉及的范围广泛，需要考虑的要素众多，我国对公共文化服务评价指标体系的构建尚未有统一的标准，因研究视角的差异，学者们对此选取了不同的指标构建评估体系。胡税根等基于“投入—产出—效果”框架，以人力投入、财政投入、活动资源、参与度等7 项二级指标构建评估体系，对杭州市辖区公共文化资源整合绩效进行评估。[3]杜荷花从公共文化人力资源、财政资源和物质资源三个层面构建公共文化服务资源配置水平评价指标体系。[4]周艳等构建了以人均文化事业费为投入指标，以人均藏书量、人均文化设施面积等为产出指标的评估体系研究公共文化服务供给绩效。[5]

为了确保所构建评价体系的科学性与可操作性，本文在黑龙江省公共文化服务绩效评估体系的构建过程中，结合对公共文化服务内涵的界定，以《“十四五”公共文化服务体系建设规划》为主要政策支撑。参照国家基本指导标准，借鉴现有学者的研究经验，在遵循科学性、完备性、可比性、层次性与可操作性原则的基础上，按照公共文化服务的投入、产出和效果对其评价体系进行构建。同时，利用SPSS 软件对初步确立的评估指标进行相关性分析，保证各项指标彼此独立，最终确定了包括3 个一级指标、9 个二级指标和25 个三级指标的公共文化服务绩效评估指标体系（如表1 所示）。

表1 公共文化服务绩效评估指标体系及权重分配

（二）数据来源及标准化处理

为准确评估黑龙江省公共文化服务的发展水平和变化趋势，在构建评估指标体系、设计评估方案的基础上，本文将中国其他30 个省级行政区作为比较对象，通过相关数据进行综合评价和聚类分析，对黑龙江省公共文化服务绩效进行准确评估。根据所设的评估指标，本文主要从2011-2020 年《中国文化文物和旅游统计年鉴》《中国文化及相关产业统计年鉴》、历年黑龙江省文化发展相关的统计数据和黑龙江省政府网站年刊等途径进行原始数据的收集与整理。

（三）研究方法选择

依据研究问题的特点，本文采用模糊层次分析法对黑龙江省公共文化服务绩效指标分配权重系数（见表1）。指标进行标准化处理后，依据权重的分配加权逐级求和进行综合评价。

三、评估结果与分析

（一）黑龙江省公共文化服务绩效历年对比

根据黑龙江省2011 年至2020 年公共文化服务绩效数据，本文通过运用模糊综合评价法确定各个指标的权重值后，计算出各指标的综合评价指数（具体结果如表2 所示）。

表2 黑龙江省2011-2020 年公共文化服务绩效

1.实证对比结果

从2011-2020 年黑龙江省公共文化服务绩效评分结果可以看出，自2011 年以来黑龙江省的公共文化服务绩效水平呈现波动上升的趋势，在2018年达到顶峰。从总体上来看，黑龙江省公共文化服务水平逐年上升，但是自2019 年以后情况发生变化，到2020 年总体评价指数断崖式下跌，其水平与2016 年相当。从指标来看，财政投入、公共图书馆和博物馆呈现逐渐上升的趋势；人力投入、设施建设和群众文化机构呈现先上升后下降的趋势；艺术表演团体、艺术表演场馆和公众参与呈现先下降后上升再下降的趋势。

2.实证结果分析

利用黑龙江省公共文化服务绩效评价指数绘制公共文化服务绩效发展折线图（如图1 所示）。

图1 黑龙江省2011-2020 年公共文化服务绩效发展折线图

由黑龙江省2011-2019 年公共文化服务绩效发展折线图可以看出，黑龙江省的服务投入、服务产出和服务效果均呈现逐年上升的趋势，其顶点主要集中在2018 年和2019 年。

就现实情况来看，2019 年后公共文化服务绩效评价指标大范围下降的原因很大程度上来源于新冠疫情影响。自2019 年12 月新冠疫情暴发以来，全国各地实行严格的隔离政策。一方面受疫情管控政策影响，部分公共文化服务活动延缓或取消，公共文化服务场馆实行限流政策，总体容纳参观人数降低；另一方面，疫情期间人员流动性下降，更多人倾向于居家娱乐，减少进出公共场所的频次，这也直接导致2020 年公共文化服务绩效的公众参与处于研究期间内的最低水平。鉴于此，在本节后文中将黑龙江省公共文化服务发展趋势分为两个部分：一是2011-2019 年新冠疫情前的公共文化服务绩效趋势；二是2020 年黑龙江省公共文化服务绩效的现状分析，以期获得更加客观的评价结果。

（1）2011-2019 年公共文化服务发展趋势分析

从公共文化服务投入来看，黑龙江省的政府投入整体上处于先增长后稳定的状态，2011 年至2016 年涨幅明显，自2016 年后增长速度放缓，其主要原因可能在于2016 年之后公共文化基础设施建设趋于完善，公共文化场所及其工作人员总体数量趋于稳定。

从公共文化服务产出来看，黑龙江省保持着稳定的增长状态，自2013 年起连续六年呈增长势态，在2019 年达到顶峰。将服务投入和服务产出两条曲线对比观察可以发现，在2011 至2017 年期间，投入与产出曲线基本平行，增长速度基本相同，服务产出曲线相对于投入曲线右移一到两个单位，即在此期间内黑龙江省公共文化服务投入的产出回报是十分明显的，在投入资源一到两年后可以获得一定成果。

从公共文化服务效果来看，黑龙江省的服务效果起步于一个较高的水平。服务效果指标自2013 年后缓慢上升，在2018 年达到最高水平，其后有所下降。服务效果指标曲线在所研究期间内上升缓慢，这里可以有两种理解方式：一是黑龙江省公众文化参与水平自2011 年起就处于较高水平，民众普遍乐于参与到公共文化生活中来；二是黑龙江省公众文化参与的弹性较低，高强度的投入产出难以激发群众参与到公共文化生活的热情。据黑龙江省与全国各省份公共文化服务水平比较可知，黑龙江省公共文化服务效果低于全国平均水平，尽管这两种现象共同作用于服务效果，但第二种效应更强，因而效果曲线一直处于水平较高而增长缓慢的状态。

（2）2020 年公共文化服务发展现状分析

尽管在2011 年至2019 年间黑龙江省公共文化服务绩效水平一直处于良好的上升状态，但是到了2020 年各项指标迅速下降，部分指标甚至跌至最低水平。在投入方面，黑龙江省公共文化投入绩效评分从2019 年的0.701 上升到0.729。在新冠疫情期间，黑龙江政府一直努力推动公共文化服务建设，财政投入等相关指标有所提升。同时，疫情对公共文化投入指标的影响较小，因此投入指标绩效评分没有太大的波动。而服务产出和服务效果部分的评分结果分别为0.504 和0.261，较上一年均有较大幅度的下降，能明显看出新冠疫情在这两方面对黑龙江省公共文化服务冲击较大。总评分也从2019年的0.771 降至0.449，此数据仅高于2015 年水平，在近十年间处于中等水平。

总体来说，黑龙江省公共文化服务一方面受到新冠疫情影响，使其发展受阻，仅靠财政投入难以拉起整体的公共文化服务水平；另一方面黑龙江省面临人口流失和经济转型压力，在近几年公共文化服务发展放缓，需要寻找新的增长点巩固提高当前公共文化服务水平。

（二）黑龙江省公共文化服务绩效省际对比

在对全国31 个省级行政区十年间的相关指标数据进行标准化处理后，根据各指标权重系数进行综合评价指数的计算。现对全国31 个省级行政区2019 和2020 年的公共文化服务绩效情况进行分析（综合评价指数如表3 所示）。

表3 全国31 个省级行政区公共文化服务绩效综合评价指数

1.实证对比结果

根据上述黑龙江省与全国其他30 个省级行政区公共文化服务绩效评估结果，总体来看，在2019年公共文化服务总绩效排名前三的分别是浙江、江苏和山东，北京、上海、广东等经济强省位于全国前十，黑龙江省公共文化服务的综合评价指数为0.203，位列全国第23。通过2020 年的相关数据可以发现，31 个省级行政区公共文化服务绩效的综合评价指数整体下降，排名情况虽发生改变，但整体趋势与2019 年相似。江苏、浙江、北京、上海等东部地区依旧位列前十，东北、西部地区排名普遍靠后，黑龙江处于全国中等偏下水平，具有较大的提升空间。

2.实证结果分析

从2019 年的相关数据来看，在公共文化服务投入维度方面，黑龙江省的人力投入指标和设施建设投入指标与全国平均水平相差不大，说明黑龙江省正努力加强基础设施建设，为公众参与公共文化服务提供活动平台，并在专业技术人员和从业人员方面加大投入力度，防止人才外流，持续优化人力资源队伍。但在财政投入方面黑龙江省与全国平均水平有较大差距，这可能是因为黑龙江省经济发展水平处于全国较低水平，且引进外资能力较差，进而用于公共文化服务建设的资金较少。在公共文化服务产出和服务效果维度方面，除了博物馆指标的评价指数达到全国平均水平外，黑龙江省与全国平均水平差距明显，即其在公共图书馆、群众文化机构和艺术表演等方面都有所欠缺，且公众对于此类公共文化服务活动的参与度也不高。

2019 年年底新冠疫情的暴发对全球经济和社会发展产生了深远影响，在此背景下黑龙江省公共文化服务的发展也大受限制。由统计结果可知，2020 年黑龙江省的公共文化服务各指标大部分依旧低于全国平均值，另外，相较于2019 年，2020 年黑龙江省的群众文化机构、艺术表演团体、艺术表演场馆以及公众参与这几方面都有明显下降。可以发现，这些评价指数下降明显的指标往往依赖于人员的密集活动，而这正是疫情期间必须严格管控的，疫情的暴发直接导致相关指标评价指数大幅下降。

四、结论与启示

（一）结论

综合来看，由黑龙江省公共文化服务绩效与全国其他30 个省级行政区对比实证结果可知，黑龙江省公共文化服务在服务投入、服务产出和服务效果三个维度的得分均低于全国平均水平，政府对于公共文化服务的财政投入与全国平均水平相差甚远，这反映了我国在公共文化服务投入方面还存在明显不足，各省市地区间存在较大的投入差距。其次，黑龙江省的公共文化服务产出与效果不对等，这表明黑龙江省的公共文化服务资源不仅需要不断提升和完善，还需均衡配置公共文化资源，提高公共文化基础设施利用率。最后，在服务效果维度，公众的参与度不高，公众对于公共文化的需求并没有得到有效满足。因此需要持续优化公众参与机制，打通公众参与公共文化服务通道，提高公共文化设施利用率，提升公共文化服务体验与感受度。

（二）政策启示

1.健全制度体系，完善法制建设

优化黑龙江省公共文化服务绩效评估体系，不仅要在当地政府内部建立专业的绩效评估团队，还需要积极引入第三方参与评估机制，多方相互借鉴，并通过评价及时发现公共文化服务的缺陷，为后续改进措施提供参考。同时，要优化财政投入机制，弥合省内各区域经济发展水平不同造成的公共文化服务水平的差距。

2.加大政策倾斜，合理配置资源

加大政策倾斜，合理配置公共文化资源可以从以下几个方面入手：一是向不同地区和群体提供有针对性的公共文化服务。二是推进城乡公共文化服务一体化发展。通过完善城乡公共文化服务衔接机制，定期开展群众文化机构相互流动，支持基本文化服务中心。同时引导企业家、文化志愿者、退休人员等参与农村公共文化服务建设，为农村文化发展注入新活力。

3.优化人才结构，提升从业素质

首先，建立切实可行的人才队伍培养方案。可以从引进、培养、调动、升迁等方面谋划细则，制定完善的培养计划和培养流程。其次，注重对黑龙江省本地人才的培养。在本地公共文化队伍中挑选一批杰出人员，打造一批熟悉公共文化领域，掌握先进技术，拥有服务热情的专业化团队。最后，完善公共文化服务人才激励机制。采用科学客观的方法对从业者的工作水平予以考量，通过打分等制度量化成果，并以此为前提进行薪酬激励。

4.统筹设施建设，统一服务标准

统筹黑龙江省设施建设首先需要推进当地公共文化服务设施配置的均等化建设。博物馆、群众艺术馆等公共设施建设应与各区域人口规模相一致，逐步缩小区县城乡间的资源配置差距。其次，提高公共文化设施的利用率。各区域可以按照现实情况灵活调整公共文化服务场馆的营业时间，设立详细的营业时间表和主要路线图，尽可能方便群众参与文化活动。