基于新结构经济学视角的最优基础设施结构分析

摘 要：

基础设施建设不仅是国民经济发展的引擎，制约着整体国民经济的发展质量和水平，而且对实现一国的社会目标及“一带一路”共商共建共享的核心理念至关重要。基础设施结构合理，便能充分利用一国的禀赋供给，促进产业结构和禀赋结构升级。基于新结构经济学理论，依据要素禀赋结构和产业结构决定最优基础设施结构原理，加上基本国情、经济安全、社会公平、可持续发展等约束条件，可得到一个确定最优基础设施结构的方法。

关键词：

新结构经济学；要素禀赋结构；产业结构；最优基础设施结构；经济安全；社会公平；可持续发展

中图分类号：F062.6

文獻标识码：A文章编号：1007-2101（2023）06-0046-10

收稿日期：2020-06-07  修回日期：2023-09-28

作者简介：

师俊国（1988-），男，河南鹤壁人，河南省农村信用社联合社职员，博士。

一、引言

基础设施建设对经济发展具有乘数带动作用，在国民经济发展中举足轻重，尤其是在我国以投资为主要驱动的经济增长模式中，基础设施投资更是充当了经济增长的引擎。这也是习近平总书记在2013年提出“一带一路”倡议时，以基础设施连通作为抓手推动的主要原因。［1］与1991—1995年相比，在2001—2005年间，发展中国家因基础设施投资获得年均增长率1.6%的提高，南亚更是达到2.7%。如果将撒哈拉以南非洲与印度、巴基斯坦基础设施的差距缩小一半，平均能提高中非低收入国家经济增长率的2.2%，东非和西非国家的1.6%［2］。

基础设施可以降低交易成本、促进物质和人力资本积累、连通市场促进贸易、直接增加就业、带动相关产业发展［3］，并能促进技术和劳动力的跨区域转移、调整收入分配差距［4］。邓小平在1989年指出：“基础工业，无非是原材料工业、交通、能源等，要加强这方面的投资，要坚持十到二十年，宁肯欠债，也要加强。多搞一点电，多搞一点铁路、公路、航运。”［5］事实上，基础设施得到了各国和国际组织的广泛关注，并成为竞相建设的重点。为避免各国出现经济增长长期停滞的萨默斯陷阱，IMF于2013年10月呼吁积极推进基础设施建设［6］。此外基础设施建设也占到了多边开发银行（例如世行和亚开行）投资总额的70%，而亚投行（AIIB）的重要使命就是实现各成员的基础设施联通和一体化发展［7］。我国政府所倡导的“一带一路”倡议，更是与基础设施建设密切相关。

近年来，我国基础设施建设有了显著改善。一是建立起涵盖公路、铁路、水路和民航在内的综合交通基础设施系统。

根据2023年6月交通运输部发布的《2022年交通运输行业发展统计公报》［8］，截止到2022年年末，我国高铁总里程（4.2万公里）世界第一，实现中国大陆31个省域的全覆盖，占世界2/3以上，高速公路里程（17.7万公里）世界第一，在全球集装箱吞吐量和货物吞吐量排名前十的港口中占到7/10，榜首上海港吞吐量达4 730万标箱。二是建立起跨区域、连通国内外的涵盖煤、油、气、可再生能源的综合能源供应系统。根据2023年2月国家统计局发布的《2022年国民经济和社会发展统计公报》［9］，2022年我国能源消费总量达54.1亿吨标准煤，清洁能源生产和消费占比稳步增长，水电、风电、太阳能发电装机和核电在建规模稳居世界第一。三是信息基础设施建设突飞猛进，在全国范围内形成包括移动通信、数字微波、光纤、卫星在内的基础通讯网络。无论是在5G基地数量还是终端生产厂家和客户数量上，我国都占据优势，根据2022年2月8日人民日报的报道，中国5G基站总量全球占比60%以上，达到每万人10.1个5G基站的水平，数量较往年翻番［10］。

四是显著增强对生态环境、卫生保健、水利等基础设施的公共资源配置比例。世界经济论坛发布的《2018年世界竞争力报告》指出，软硬基础设施投资强度的增加是近年来我国经济竞争力显著提升的主要原因。［11］

但我国的基础设施建设存在显著的结构性问题。能源、交通等基础设施直接效应显著，且能带动相关产业的发展，因而其投资规模和发展速度较为领先。但卫生、环保、养老等短期经济效应不明显的基础设施发展滞后，社会需求缺口逐渐扩大，成为我国软硬基础设施发展的薄弱环节。此外，与未来产业结构升级发展趋势相一致的通信类和科研类基础设施，还没有引起政府的足够重视，发展速度滞后于实际需求。从城乡角度来看，城乡基础设施发展不平衡；［12］从区域角度看，中西部地区与东部地区的基础设施建设存在显著不平衡，显著落后于东部地区。

例如中规院、交通院等机构编制的2023年度《中国主要城市道路密度与运行状态监测报告》［13］，研究了全国36个主要城市的道路密度，在道路密度前10个城市中，中西部地区仅成都、南宁、重庆三席，而道路密度排名最后的5个城市，均位于西部地区。

如何优化我国的基础设施结构成为理论界和实务界亟待解决的难题。

新结构经济学倡导最优基础设施结构取决于要素禀赋结构及其所决定的产业结构。因此本文试图从新结构经济学的视角论述最优基础设施结构的形成原理及方法，为基础设施建设投资提供决策支持。

二、基础设施、产业结构与经济增长的研究综述

（一）基础设施可以促进产业结构转型升级和经济增长

促进产业结构转型升级和经济增长是基础设施的核心职能。自Aschauer［14］以来，经济学家围绕基础设施促进产业结构转型升级和经济增长等问题展开了深入研究。基础设施可推动产业结构升级和提高全要素生产率［15］，显著提升工业企业效率［16］。例如公路、电话及互联网等基础设施显著促进了经济增长［17］；铁路网络发展促进了当地经济结构转型和经济增长［18］，不但带来广阔的市场，还加强了区域间沟通［19］；高等级公路的接通能够促进贸易服务业企业分工水平的深化和劳动生产率的提高［20］。

城市间的交通基础设施具有明显的空间溢出效应，降低了制造业交易成本［21］。发展中国家农村交通基础设施的改善可以显著降低运输成本和提高收入水平［22］。Mitra和Sharma［23］发现1994—2010年印度基础设施和信息通信技术对制造业全要素生产率和技术效率产生显著的影响。因此，基础设施建设的目的是为企业创造理想条件，刺激经济增长，提高生产力和就业。基础设施不足，经常停水停电，道路破旧或缺失，会影响人们的生活质量及公司运营［6］。例如，我国和印度，同处于亚洲且均为人口较多的发展中大国，印度放弃了典型的以制造业出口为主导的发展道路，而是专注于服务业。虽然印度在信息技术服务和商业加工出口方面非常成功，但其滞后的基础设施阻碍了其制造业的发展。根据世界银行按照现价美元的统计，早在1991年我国人均GDP（333.14人/美元）已经超过印度（303.85人/美元），而且从那时起，我国经济增速几乎是印度的两倍，如今我国人均GDP（12 720.22人/美元）已超过印度人均GDP（2 388.62人/美元）的5倍。基础设施投资被认为是我国成功的主要因素之一。［20］

刘生龙和胡鞍钢［24］认为基础设施的经济增长效应存在两种传导机制：一是基础设施投资促进经济增长的直接机制；二是通过降低交易成本促成生产效率提高的空间溢出效应、规模效应和网络效应机制。例如电力等能源基础设施的发展，降低了生产生活的用电成本，减少了供电水平不稳定给生产性大型复杂机械带来的折损［25］。同样，信息基础设施的改善便利了信息获取，提高了信息交换效率和质量，增强了企业的信息化系统建设和经营管理水平，推进了产业结构的转型升级和国民经济发展［26］。交通基础设施的空间溢出效应缩小了区域之间的经济发展差距，促进了区域发展的平衡，其所带来的规模效应和网络效应增进了区域间的协调发展和提高了整体经济发展水平［27］。

（二）基础设施结构改善加速产业结构转型升级和经济增长

不同基础设施在推进产业结构转型升级和要素禀赋结构升级中的作用不同，基础设施结构的改善可以加速产业结构升级和经济增长。林毅夫［28］认为提高基础设施服务的能力和水平是产业结构转型升级的重要条件，这种作用机制的实现依赖于基础设施的改进水平。我国政府为充分利用后发优势推进技术创新和产业结构转型升级，在软硬基础设施上实施了一系列制度安排，包括设立经济特区、积极建立高新技术开发区以及大力招商引资等，以破除软硬基础设施瓶颈，为我国经济的快速发展打下坚实基础。这使得我国以年均9.4%的增长速度持续发展40年［2］。

电信基础设施可通过其处理分散化信息和创新工作模式的潜力［29］，在互联网时代对全要素生产率产生更为深远的影响［30］。部分学者发现与交通基础设施相比，通讯基础设施的溢出效应更强［31］。交通和通讯能够在提升可达性的同时降低资源和信息等要素流动的成本，打破了空间限制，产生溢出效应［32］。但是，具有先发优势的城市也会通过挤出效应产生负的溢出效应，抑制落后地区增长。通讯基础设施的独有特点表现为：缓解信息不对称、缓解逆向选择和道德风险、提升资本使用效率、推动技术创新等［31］。王任飞和王进杰［33］認为我国应加大对环保水利等严重滞后于经济发展的基础设施的投资力度；将交通能源等基础设施发展与经济增长相协调，改善投资规模；关系未来发展和代表技术进步方向的信息基础设施应适度超前发展。

三、基础设施经济效应及结构分析

（一）交通基础设施经济效应分析

交通发展对经济增长的作用包括直接和间接作用，直接作用是缩短城市连通时间，降低运输成本，提高运输能力和运输效率，直接促进经济增长；间接作用是模糊城市边界，降低资本、劳动力、原材料的要素流动成本，促进要素流动，优化要素资源配置，促进知识创新和技术进步的空间溢出，优化区域产业结构，实现规模经济和网络效应，间接推动产业结构升级和经济增长。雷天等［34］发现交通基础设施投资与三大产业的成长存在长期稳定关系。交通基础设施水平的改善能够降低运输成本，促进产业集聚和人才聚集，推动产业结构升级［35］，在东部地区促进了产业结构向第三产业方向发展，而在中西部地区则促进产业结构向第二产业方向升级［36］，通过扩张市场、促进市场竞争和降低运输成本等三种途径促进经济增长［37］。

（二）通信基础设施经济效应分析

通讯基础设施具有普及速度快、网络效应强和经济效应显著等特点，受到发展中国家的热捧［38］。通讯基础设施投资的增加可直接拉动经济增长。通讯基础设施还具有网络外部性，可降低信息获取和交换成本，促进知识创新和技术扩散，提高决策质量，间接促进产业发展和经济增长［38］。通讯基础设施的经济效应可概括如下：第一，降低信息获取和交换成本，促进知识创新和技术普及与传播，提高新技术利用率和普及率［39］。基于全球数据和我国各省域数据，学者们发现通讯基础设施通过降低信息获取成本促进了经济增长［40］。第二，降低就业市场搜寻成本，例如世行援助项目为受援国创造更多就业机会，提高当地就业水平。第三，显著提高其他行业的运作效率，例如作为世行官方重点援助项目的卫生和教育，因移动通讯服务水平的提高，援助效率得到显著改善。这源于电信基础设施降低了经济活动的进入门槛，强化了市场公平竞争，改善了资源配置效率。在实证上，Greenstein等［41］发现电信基础设施投资与区域经济增长之间存在显著的正相关。但完全由市场提供信息通信基础设施不能实现效率最优化，需财政补贴来校正扭曲［42］。郭家堂和骆品亮［43］通过我国省域面板数据发现电信基础设施在突破某个门槛之后，会显著促进全要素生产率的提高。

（三）能源基础设施经济效应分析

能源基础设施是为能源的生产、储存、运输和交易服务的各种基础设施的统称。一般情况下，能源消费增长速度与国民经济发展速度成正比。可以毫不夸张地说，21世纪，谁“手中”的能源更多，谁就掌握了发展的主动权［44］。工业方面，是各种工业生产的原材料和燃料，是工业发展的基础和前提：钢铁冶炼要用焦炭和电力；各种机械设备的控制和管理需要电力；交通运输需要动力、油和煤；国防工业也需要大量的电力和石油。此外，能源基础设施在现代化农业生产体系中的作用不可或缺。能源与经济发展，一方面，能源基础设施是经济发展的动力和基础，经济发展的水平和速度直接受到能源供应的制约；另一方面，经济的快速发展也为能源开发和使用效率的提高提供条件。经济增长通过新的经济增长点和增长极拉动了能源的开发和利用，促进了能源生产和供应的技术升级和产品升级，同时为能源发展提供了更坚实的保障。而不可再生能源的生产和利用所带来的生态环境问题，严重威胁到经济增长［45］。

（四）水利基础设施经济效应分析

水利基础设施具有可观的经济、社会和环境综合效益。Lohmar等［46］研究了我国20世纪七八十年代的水利基础设施投资状况，认为当时投资建设额下降引起了灌概区域面积较少，水资源短缺及系列管理问题，损失了一部分的农业粮食潜在产量。Hu等［47］认为在1979—2004年，我国GDP水平高速増长，水利基础设施投资是拉动经济増长的重要因素，在不同地区中，西部地区的水资源配置效率要高于东部地区，更加直接影响着经济产出量。水利基础设施的需求可分为安全性需求和经济性需求两类，安全性需求是指为避免危害人类生产生活的涉水自然灾害而进行水利基础设施建设的需求；经济性需求则指为降低成本、提高收益实现利润最大化而进行水利基础设施建设的需求。这两类需求的最适度比例，会随经济发展水平的改变而调整。一般而言，安全性需求在较低经济发展阶段居主导；而经济性需求在较高经济发展阶段占主导［48］。

（五）法律基础设施经济效应分析

法律基础设施的强弱事关经济发展全局，影响经济活动效率及存在形态，法治化水平直接影响到经济体核心竞争力的强弱［49］。生产率水平的提高是经济发展的重要表现形式，而法治制度的安排能够直接影响生产率水平及核心竞争力，因为法治能够降低交易成本和提高经济效率。因此，从一定意义上说，法律等软性基础设施的变化推动了经济发展，健全良好的法律制度可以提高先进机器设备的使用效率，提高劳动者的生产效率，创造更多财富［50］。因此法律制度和法治水平的经济增长效应引起越来越多的关注。钱弘道［51］认为创设法律的目的就是为了创造更多财富，经济增长缓慢的重要原因就是法律基础设施的不匹配。能够优化资源配置的法律就是实体有效的法律，能够降低使用成本的法律就是程序有效的法律［52］。与经济发展阶段相匹配的法律，能够通过降低交易成本和信息不对称，弱化交易风险，提高交易效率。企业之间的竞争归根到底是法治与否的竞争［53］。

我国改革开放的历程在某种程度上就是法制逐渐增强与经济发展匹配程度的过程。作为改革典型示范案例的安徽小岗村家庭联产承包责任逐渐成为推动我国社会进步和经济发展的重要法宝。经济新常态的重要内涵就是经济增长方式由粗放型向集约型的转变，投资、消费、出口“三驾马车”的经济增长模式逐渐衰退，人口红利和粗放增长的发展模式不能持续，以品质和效率为核心的高质量增长登上历史舞台，这就需要法律制度为实现经济高质量发展保驾护航。

（六）教育基础设施经济效应分析

教育基础设施对人力资源、技术进步和经济增长的积极效应受到学者的广泛研究，在创新驱动和技术驱动的当今时代备受关注［54］。教育基础设施的产业结构升级效应和经济增长效应主要是通过改善人力资源结构和质量实现的，但教育的这种传导机制具有滞后性和长期性，导致教育的经济效应呈现积累特征，因此当期的经济发展水平会受到以前各期教育经费投入的“疊加”影响。Hu［47］发现地区经济发展水平、知识传播与技术创新水平与该地区的人力资源素质密切相关，而知识传播与技术创新直接关系到区域的产业结构发展和经济增长，教育财政投入具有显著的经济促进效用，加大教育财政投入可以推进经济快速增长［55］。随着产业结构升级，对人力资源的质量提出更高的要求，要求人力资源结构相应升级［56］，创新型人才的缺乏是创新能力较低、产业结构滞后的重要原因［57］。

彭国华［58］发现仅有受过高等教育的人力资本与全要素生产率显著正相关。首先，改善基本劳动力素质的基础教育的经济增长效应减缓，但是高等教育因能够改善人力资源结构和素质、促进知识创新，其投入超过一定门限值时，能够加速经济增长。其次，增加对区域重要创新载体的高校和科研院所的投入，可通过“产学研用”机制促进知识转化和技术创新，带动相关产业的技术升级和产业结构转型升级。最后，区域经济效率与创新系统活力紧密相关。一方面，人力资源的结构和质量直接关系到创新能力的强弱，教育基础设施是提升人力资源素质、促进知识传播和技术创新的源泉和保障，而且随着经济发展水平的提高，其作用愈发突出；另一方面，教育基础设施建设，尤其是对高院和科研院所投入的增加，能够显著增强区域创新生态系统的创新竞争力，并通过产学研政与各界形成良性互动，这种良性循环机制能够进一步改善区域创新资源的配置和利用效率，优化区域整体创新氛围，进而加速推动区域创新涌现［59］。

四、新结构经济学视角下的最优基础设施结构形成原理

“新结构经济学”由林毅夫提出并倡导，主张采用新古典经济学的方法研究经济结构的决定因素及其变迁。作为产业结构转型升级中因势利导的一种手段，政府可以通过改善基础设施帮助企业克服外部性及协调问题［28］。确定时点的产业结构和技术结构内生于该时点给定的要素禀赋结构，因此与产业、技术结构相匹配的软硬基础设施也内生于该时点的要素禀赋结构［60］，例如金融结构需要与要素禀赋结构决定的产业结构相适应。经济体要想实现产业结构和技术结构的调整升级需要很多条件，比如更多资本、更高的生产率、更广阔的市场、更先进的技术等，而软硬基础设施的改善则是产业结构和技术结构调整升级的必备条件之一。同时，技术创新和产业升级、软硬基础设施的改进和完善也是生产率提高的两种基本途径［61］。作为新结构经济学微观分析的基本概念，自生能力强调，企业的生产技术和所在产业只有与要素禀赋结构一致，才能降低交易成本，形成自生能力。该推论隐藏着一个前提就是，企业所处的软硬基础设施环境也需要与要素禀赋结构及其所决定的产业结构、技术结构相匹配。

基础设施一般可分为两类，一类是私人性质的基础设施，例如厂房、机器、设备等，仅供厂商生产使用，另一类是类公共物品性质的软硬基础设施，例如交通、教育、通讯基础设施等。类公共物品的软硬基础设施具有较强的外部性特征［2］，且收益较低，因此私人物品往往缺乏此类基础设施建设的积极性，而且基础设施通常需要投入较大的成本和较复杂的综合技术，私人资本也难以解决这个问题，最终只能由政府去解决。类公共物品的基础设施也可被视为市场失灵，为弥补市场失灵，实现“有效市场”状态，需要政府“有为”，即改善软硬基础设施安排，实现充分有效市场。

基础设施种类不同，其形成成本、平均形成时间及所需要的技术就会不同，对地方经济发展的促进效用也会有所差异。经济发展阶段越高，基础设施建设技术越发达，资本禀赋积累越高，就越有钱和技术建造更先进的基础设施设备和更发达的基础设施种类，从而使基础设施结构与其要素禀赋结构及产业结构相匹配，这样发展的基础设施才能够以最小的成本获得最大化的促进经济和社会发展的收益，而此时投资基础设施的企业才能够获得自生能力；反之亦然。

（一）最优基础设施结构应充分考虑经济发展阶段

每一时点的基础设施结构内生决定于该时点给定的要素禀赋结构［62］，一个经济体只有按照与其要素禀赋结构及其所决定的产业结构和技术结构相匹配的原则去选择软硬基础设施的安排，才会实现最低要素生产成本和交易成本、最大竞争力和创造最大的经济剩余，最快速的积累资本，推进产业结构、技术结构升级进而要素禀赋结构升级。对于发展中国家而言，按照上述路径发展经济，可以充分利用后发优势，实现技术结构快速升级和产业结构调整转型，经济增长速度迅速提高超过发达国家，收入水平逐步向发达国家靠拢［63］。而企业可以通过上述方法，实现最低成本、最高收益和最快速的积累，不断增强市场竞争力。经济发展阶段对最优基础设施结构的影响主要通过两个方面体现出来。一是经济发展阶段决定了实现最优基础设施结构所需要的禀赋结构是否能够满足，如果不存在满足最优基础设施结构所需的足够的禀赋供给，“最优”就会沦为空谈；二是在基础设施结构的既定安排下，能否通过企业自生能力的提高和产业结构转型升级，最有效地促进经济体禀赋积累和禀赋升级。只有同时满足上述条件的基础设施结构，才能成为最优基础设施结构。Hulten［64］以美国、印度和西班牙为样本，证实了基础设施的经济发展效应会受到经济发展阶段的影响。

在不同的经济发展阶段，基础设施发展的侧重点会有所不同。经济发展水平越高，自主创新重要性越突出，知识创新就越重要，由于自主创新成为产业结构及要素禀赋结构升级的主要推动力量，因此教育理应成为基础设施发展的核心之一，教育基础设施的重要性也就越明显。而且，社会运行对法律和金融的要求就越高，相应法律和金融基础设施的重要性就越高，总体而言，經济发展水平越高，软基础设施受到的重视程度就越高。就硬基础设施而言，经济发展水平越高，第二和第三产业在国民经济中的比重越大，第一产业的比重越小，同时再加上能源结构越来越多样化，导致对水利基础设施的需求会逐渐降低，再加上更高级新能源技术的应用和使用效率的提高，对能源基础设施的需求也会有所降低。但由于人们对交通效率、安全、舒适性的追求，以及对信息获取速度、获取方式和信息交流要求的增加，会导致交通基础设施和通信基础设施的比重增加。同时在交通基础设施内部，经济发展水平越高，对城市内部公共交通基础设施的需求会逐步增多，对高铁、高速公路的需求会逐步增加。而经济发展水平越低，则正好与之相反。

经济发展水平越高，也才有足够的禀赋供给去生产更多、更先进的通信基础设施和交通基础设施，才有足够的资源去修建高铁、高速公路和航空飞机，并取得更高的收益。同样，经济发展水平越高，才有足够的禀赋供给去发展教育、金融、法律等基础设施，而这些基础设施的良好运转，将会为社会源源不断地输送科技人才，为经济发展提供优良的金融支持，为社会经济秩序运行保驾护航，最终推动产业结构的升级和经济的持续增长。忽略经济发展阶段，以发达国家做参照，并妄图在短时间内在发展中国家建立起发达国家一样的软硬基础设施的结构主义，最终只能以失败收场。

（二）最优基础设施结构应充分考虑产业结构状况

在经济发展、结构转型过程中，新的产业结构要求更先进的软硬基础设施与之相匹配，必然存在软硬基础设施的缺陷和市场失灵，就需要政府因势利导，打破阻碍产业结构升级的软硬基础设施瓶颈，降低企业的交易成本［63］。基础设施只有与产业结构最相匹配，才能最大化激发各个产业的要素活力，保证投入到各个产业的要素得到有效利用，各种资源得到优化配置，处于比较优势产业中的企业才能获得自生能力及不断增强的市场竞争力。这些企业通过改善经营管理、扩大再生产、兼并重组和加强创新能力等途径，不断推进产业结构转型升级，推动禀赋不断积累和要素禀赋结构升级，克服信息、协调和外部性等问题，降低企业群体的整体运营成本，提高运营效率，取得更多产出，带动更多的社会相关产业的发展，更好地发挥规模效应和网络效应。因此，一个经济体的产业结构布局对其最优基础设施结构影响深远。

各个经济体的基础设施结构也只有以与要素禀赋结构及其所决定的产业最相匹配的时候，才是各种制约生产力发展的软硬基础设施瓶颈被打破的时候，才能够真正解决实现有效市场和企业自生能力的障碍。不同地区的产业结构不同，对基础设施的要求也会不同。高科技产业区的基础设施，需要昂贵的设备进行检测和实验，私人企业往往没有足够的财力和动力去购买这些设备，而且也不划算，效率也很低。而对于西藏的一些旅游风景区，只需要一条普通的公路就能够解决产业发展的瓶颈问题。又例如，毛里求斯的纺织业、埃塞俄比亚的切花业、马里的芒果产业和卢旺达的猩猩旅游业等产业所需要的基础设施类型不同［60］，不同的基础设施为这些产业服务就会产生不同的成本和收益，最相匹配的基础设施才会实现最低成本和最高收益。再例如，运送山西大同煤炭资源和发展云南丽江旅游产业所需要的交通基础设施也不同，需要根据产业制定交通发展规划［63］。考虑到公共资源有限的约束条件，政府必须在此约束条件下安排最佳的基础设施结构，才能充分利用公共资源，推动国家的产业结构和技术结构升级，提高企业的市场竞争力和促进经济增长。

（三）最优基础设施结构应充分考虑到国家经济安全

基础设施建设不仅事关社会经济发展，而且考虑到其在国民经济发展中的基础性作用和在现代社会信息交流中的媒介性，与国家经济安全休戚相关。有学者提出了关键性基础设施的概念，即将涉及到国计民生和国家经济安全的一些核心基础设施称之为关键性基础设施，并为其建立了完备的保障制度，以保障这些基础设施能够在受到攻击或破坏时及时止损和尽快修复。美国政府定义了16个关键性基础设施门类，涵盖信息技术、金融、交通、能源、国防工业、关键性制造、通讯、化工、核反应堆与材料、医疗卫生、供水与污水处理等领域［65］。此外，在科技日新月异的当今时代，面临“互联网+”“人工智能”“智能制造”“大数据”等发展潮流，通讯基础设施在一国经济中扮演越来越重要的角色，相应的“关键信息基础设施”这一复杂的动态系统，其战略性和基础性地位逐渐使其成为大国之间网络安全博弈的焦点。近年来，关键信息基础设施面临的攻击破坏与日俱增，所受到的攻击方式和破坏手段日益复杂。2001年澳大利亚昆士兰发生的污水处理厂入侵事件，2006年Browns-Ferry核电站发生的水循环系统驱动器失效事件，2012年伊朗发生的石油部门攻击事件，2015年和2016年乌克兰发生的电网病毒和机场网络攻击事件。［66］这些经济社会安全事件发生频率越来越高，造成后果越来越严重。未来，需要更多关注交通、能源、通信等涉及国防安全和经济安全的关键信息基础设施。

（四）最优基础设施结构应充分考虑到社会公平

社会公平是社会主义的核心价值追求，是全国各族人民的共同福祉所在，是祖国复兴富强的伟大使命所在。基础设施建设事关经济发展全局和公共资源地区配置，其发展公平与否干系重大，因此探索最优基础设施结构务必考虑资源的公平分配。基础设施建设过程中可能涉及到的不公平现象如下：基础设施资源区域分配不均衡，例如东部地区教育、交通等资源丰富，西部地区相对短缺；城市基础设施资源在不同收入、地位人群中的分配不同，有经济和社会地位优势的人享有更多基础设施，例如住房、交通、卫生医疗、景观资源等，而社会弱势群体则基础设施资源相对紧缺；城乡之间基础设施的分配不均衡，城市基础设施更加先进和丰富，农村地区相对落后和欠缺。公共资源配置不公直接损害社会公平，例如教育事关人力资源的结构和质量，教育资源分配公平与否直接关系到国家的知识传播和技术创新水平，教育资源分配不公必然导致阶层固化和贫富分化，不利于社会公平。

因此需要统筹城乡、区域基础设施建设，优化城市基础设施布局和公共交通资源，促进城乡一体化建设，缩小区域差距、城乡差距、改善农村发展环境，优化城乡资源配置，促进社会公平［67］。在市场经济的美国，显然存在卫生资源分配不公，但政府对社会弱势群体的卫生资源短缺进行了政府干预。从20世纪60年代约翰逊时期开始的对穷人的社会救助，到后来通过的《医疗保健的平等和责任法》，都以为社会弱势群体提供优质的卫生医疗资源为宗旨，大幅改善了公共资源的不公平配置［68］。城市规划应充分考虑到各阶层居民在享有住房、教育、交通等方面的公共利益分配，而不能仅以利润最大化为核心推动城市经济的快速增长，尤其是要为低收入人群和社会弱势群体提供卫生医疗、教育、交通、住房、就业等基本的基础设施服务，改善交通教育等公共资源配置结构，增加社会群众福祉［69］。

（五）最优基础设施结构应充分考虑到可持续发展

生态环境的可持续发展是最优基础设施结构的应有之义，发展经济绝不能以牺牲生态环境为代价，基础设施发展建设要充分考虑到其对生态环境的影响。最优基础设施结构的可持续发展包含两层含义：第一，发展建设的基础设施要具有足够的前瞻性眼光，硬性基础设施要做到足够的坚实，能够抵挡住一定程度的自然环境的侵蚀；而软性基础设施要规划的足够长远，既能够为当前的经济社会发展提供服务，又能够保证实现战略性的发展规划。第二，要充分考虑基础设施对生态环境的影响，即在基础设施建设运行过程中，给地理地貌、动植物等生态环境系统带来的负面影响，例如山体开挖、地表植被破坏、滥伐林木等，施工中排出的污水进入当地水源，造成水质变差。临时占地只要控制措施得当，影响尚且可控，但永久占地会严重破坏土壤机能，影响土地生产力和生态平衡。因此在基础设施建设过程中，要充分考虑到对生态环境可能造成影响的各种因素，并采取必要的防范措施［70］。

五、新结构经济学视角下的最优基础设施结构

如何基于新结构经济学理论找到经济体的最优基础设施结构呢？本文给出了如下步骤：

第一步，计算经济体的要素禀赋结构能够供给的基础设施结构的上限。由于不同经济发展阶段，基础设施在国民经济中所占的最优比重不同，需要首先计算出该经济体的最优基础设施发展规模；然后在该规模基础上计算出各个基础设施所能达到的上限。

第二步，寻找推进要素禀赋结构升级所需要的产业结构的升级水平。产业结构升级是要素禀赋结构升级的主要推动力，因此应根据禀赋结构升级的要求，测算产业结构应当如何升级才能实现要素禀赋结构升级。

第三步，寻找推进产业结构升级所需要的最低的基础设施结构的范围。根据第二步所确定的产业结构的升级策略，分析实现该产业结构升级策略所需要的各个基础设施供给水平，根据该供给水平确定各个基础设施的供给下限。

第四步，结合各种约束条件（资源、地理、文化、法律）等，求解最优基础设施结构的范围。最优基础设施结构需要充分考虑到各種现实条件的制约，例如法律现状、文化传统等，需要考虑到现实条件距离最优基础设施结构的偏差，并测算出达到最优基础设施结构的成本。

第五步，在第四步的基础上，将基本国情、经济安全、社会平等、可持续发展等因素纳入到上述基础设施结构中，进一步锁定最优基础设施结构的范围。该范围内的基础设施结构便是我们所要寻找的最优基础设施结构的集合。

第六步，在上述集合范围内，通过求解得到能够最大化利用禀赋结构供给，最高效促进产业结构升级和要素禀赋结构升级的基础设施结构便是最优基础设施结构。

六、结语

基础设施是经济发展的基础部门，其发展水平制约着一国经济发展的速度与质量。不同基础设施的特性、成本、作用机制有异，在国民经济中的作用不同。考虑到基础设施投资的约束条件，如何基于有限的投资成本约束，实现最优的基础设施结构至关重要。为提高基础设施建设和利用效率，也为解决基础设施存在的结构性问题，本文基于新结构经济学理论，从基础设施结构需要与要素禀赋结构及其所决定的产业结构最相匹配原理出发，结合经济安全、社会公平、可持续发展等外在约束条件，给出了一个确定最优基础设施结构的方案，以期能够为我国基础设施决策、加速推进产业结构转型升级、促进经济发展和缩小地区差距提供解决思路。

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责任编辑：武玲玲

Optimal Infrastructure Structure Analysis based on the Perspective of New Structural Economics

——Taking the "Second

Shi Junguo

（Research Institute of Agriculture， Rural Areas and Farmers' Finance， Henan Province Rural Credit Cooperatives Union，

Zhengzhou Henan 450018， China）

Abstract：

Infrastructure construction is not only the engine of national economic development， but also restricts the quality and level of overall national economic development. It is also crucial for achieving a country's social goals and the core concept of "the belt and road initiative" to discuss， build and share. Reasonable infrastructure structure can make full use of a country's endowment supply and promote the upgrading of industrial structure and endowment structure. Based on the theory of new structural economics， according to the principle that the factor endowment structure and industrial structure determine the optimal infrastructure structure， and with the constraints of basic national conditions， economic security， social equity and sustainable development， a method for determining the optimal infrastructure structure can be obtained.

Key words：

new structural economics; factor endowment structure; industrial structure; optimal infrastructure structure; economic security; social fairness; sustainable development