预算绩效管理改革对地方财政可持续性的影响——基于2000-2019年我国30个省市区面板数据的分析

■/ 崔治文 贺晨阳

一、引言

地方财政可持续性是政府治理能力现代化建设和经济平稳运行与发展的基本保障。Buiter（1985）最早提出了财政可持续的概念，将财政可持续看作经济实体的国家财政的存续状态或能力。财政收支状况是制约地方财政可持续性能力的重要原因，收支缺口的扩大削弱了地区财政的可持续性能力（张绘，2019），政府财政收支达到均衡合理的发展状态即为财政可持续，而这种状态是在一定规则、制度的约束下实现（邓晓兰等，2017）。然而，地方政府在财政支出高速增长的同时，财政收入的增长却不能与之匹配，地方财政自给度下降，地方政府对转移支付、土地财政以及债务收入的依赖加深（李建军等，2018）。长期来看，地方财政面临着可持续性不足的问题。

预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，本质上反映的是各级政府、各部门各单位的工作绩效。预算绩效体现的是通过财政支出获得社会效益，这种社会效益同时令社会公众和政府满意，即“以人为本”的民生财政理念，将“以人为本”的民生财政理念嵌入到财政管理实践中，实现地方财政的可持续性和稳定性（崔惠玉等，2020）。中国的预算绩效管理本质上是一种政府管理工具，地方财政可持续发展是地方政府治理的基础，推进预算绩效管理，优化财政资源配置，增强地方财政可持续性，有助于改善与提升政府治理方式和效能。2018年中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求：“各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点……确保财政资源高效配置，增强财政可持续性”。2021年国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》再次提出“推动预算绩效管理提质增效。将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。”由此可见，重视深化预算绩效管理改革、保障地方财政可持续性是当下我国经济发展与财政实践的焦点与重点。

二、理论分析与研究假设

（一）预算绩效管理改革与地方财政可持续性

预算绩效管理改革对地方财政可持续性的直接影响主要体现在三个方面。首先，预算绩效管理改革通过绩效评估和绩效导向机制，促使政府更加精确地配置资源，确保公共资金的最大化利用，避免资源浪费和低效支出，从而增强了财政的可持续性。其次，预算绩效管理改革引入了科学、数据驱动的绩效评价体系，政策和决策更加基于客观的评估结果，减少了主观性和随意性，使政府的决策更加合理和明智，为财政的可持续性提供了坚实的基础。最后，预算绩效管理改革强调绩效监控和评估，使政府能够及时发现和应对潜在的财政风险。通过对政策和项目的绩效进行评估，政府能够预防和控制可能导致财政不可持续的因素，确保财政的稳定性和健康发展。基于此，提出以下假设：

H1：预算绩效管理改革有利于地方财政可持续性。

（二）预算绩效管理改革、财政支出效率与地方财政可持续性

预算绩效管理是以成本效益分析为前提的预算管理模式。首先以成本费用和产出量为导向进行预算绩效目标的设定，然后对预算编制阶段的绩效目标进行管理，以总额控制方法对决策者形成财力制约，提高政府财政资源配置效率。其次通过对预算执行阶段的绩效目标动态监控，确保预算资金的有效运用。最后在决算阶段，对绩效目标的完成程度、产出与成果做出绩效评价，并且以考评结果为下年度政府部门预算资金分配的主要依据，促使政府部门提升支出效率（于海峰等，2021）。预算绩效管理强调投入、产出和效果，将预算支出绩效考核成果作为财政资金分配的依据，并非原来的按人数分配预算资金，提高财政支出效率（曹敏等，2020）。提高地方政府财政支出效率是实现财政可持续发展的重要条件（孙玉栋等，2021）。财政支出效率的提高一方面可以使有限的资源得到更有效的利用，将资源重点用于经济增长和社会发展的关键领域，可以实现资源的最大化利用，提升地方财政的可持续性。另一方面，可以减轻地方财政的负担，降低债务压力，并改善财政的偿债能力，从而维护地方财政的可持续性。基于此，提出第二个假设：

H2：预算绩效管理改革通过提高财政支出效率，对地方财政可持续性产生正向影响。

（三）预算绩效管理改革、财政支出结构与地方财政可持续性

预算绩效管理的主线是以结果为导向，即预算的编制、执行以及监督等，以年初制定的绩效目标为依据。从预算编制环节来看，一般参加预算编制工作的组织主体有司法、立法、行政和社会公众，不同的组织主体承担了不同的职责，因此参与主体的多样化，可充分发挥相互监督、相互牵制的功能，在权力权衡方面促使政府财政收支计划更加适应公众的需要体现公开意愿，满足人们对民生性支出的需求。预算编制依照法律规定及程序进行，在法律规范下严格约束政府预算编制的各项活动，减少政府部门的寻租行为，降低地方政府因为“GDP 考核机制”对经济建设性支出的依赖，强化预算支出的标准化建设，从一定程度上减少政府部门一般性开支，腾挪出低效无用的资金投入，用于急需的基本民生领域，优化政府财政支出结构（王泽彩，2020）；另外，从预算执行环节的视角加以分析，预算执行是指经法定程序审查和批准的预算具体执行过程，将原规划中的财政收支全部转变为现实的过程，保证预算中的收支计划落实到位，使编制阶段优化的财政支出结构真正得以实现；绩效预算建立了绩效考核和财政奖励挂钩政策，通过对预算实施结果的监督，利用合理的奖惩制度，将评价结果和干部的工作绩效相结合，激励有关部门积极优化支出结构（王银梅、张亚琼，2014）。通过各地政府自主挖潜，着力优化支出结构，多途径盘活各种资金和资产，为未来经济社会发展腾挪出一定的资源和投资空间，实现地方财政可持续性发展（张绘，2019）。基于此，提出第三个假设：

H3：预算绩效管理改革通过优化财政支出结构，对地方财政可持续性产生正向影响。

（四）预算绩效管理改革、财政风险与地方财政可持续性

预算绩效管理的根本目标，是为了服务于现代财政体系建设与现代国家治理的全局，防范与降低公共风险，实现以制度的前瞻性、确定性，“未雨绸缪”地对冲公共风险的多样性与不确定性（王泽彩等，2022）。公共风险一旦发生，就会切实转换为政府必须承担的公共责任，进一步演变为财政风险。财政风险的扩大势必会削弱地方的财政持续性能力（刘尚希，2021）。因此通过预算绩效管理改革在对冲公共风险的同时，一定程度上降低了财政风险。而财政风险的降低可以提高地方财政的偿债能力，降低地方政府的融资成本，改善地方投资环境，吸引更多的投资流入地方，推动地方经济增长，增加税收收入，为地方财政提供更多的可持续发展支持。基于此，提出第四个假设：

H4：预算绩效管理改革通过降低财政风险，对地方财政可持续性产生正向影响。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

考虑到不同省份预算绩效管理改革开始年份不同，如表1 所示，最早进行预算绩效管理改革的是湖北省，最晚进行改革的是西藏，且西藏数据不全，故本文不考虑西藏。限于数据的可得性，本文选取2000-2019 年30 个省市区的面板数据作为研究样本，主要数据来源《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》《中国宏观经济数据库》，以及各省历年的统计年鉴和省级政府工作报告，个别缺失数据采用线性插值法补齐。

表1 各地区预算绩效管理改革时间点

（二）变量定义

1.被解释变量：地方财政可持续性。地方财政自给率是衡量地方财政可持续性的指标之一，其数值越大代表地方财政自我补充的能力越强。因此本文借鉴崔慧玉等（2022）的研究，采用地方财政自给率衡量地方财政可持续性。地方财政自给率=地方一般公共预算收入÷地方一般公共预算支出。

2.解释变量。

（1）预算绩效管理改革。本文设置Treat 和Policy虚拟变量，解释变量为交互项Treat×Post，其系数的大小和符号表示预算绩效管理改革对地方财政可持续性的提升净效应。其中，将实施预算绩效管理改革的省份取Treat=1，其他取0；某省预算绩效管理改革的起始点及以后的时间点，取Post=1，该省尚未实施预算绩效管理改革的年份，取Post=0。

（2）财政支出效率。采用DEA 方法进行测度，根据DEA模型的特点，选取投入导向的BCC模型，最终运用综合技术效率进行表示，投入指标和产出指标如表2所示。

（3）财政支出结构。借鉴谭建立和赵哲（2021）的研究，采用非经济性公共支出占政府总支出的比重表示。

（4）财政风险。借鉴李振和王秀芝（2020）的研究，采用财政赤字风险、财政收入风险和财政支出风险衡量。

3.控制变量。参考现有研究，本文选取税收竞争、支出竞争、转移支付、财政纵向失衡、经济发展水平、城镇化率和人口密度作为控制变量。其中税收竞争和支出竞争借鉴杜彤伟等（2020）的研究，采用各地区实际相对税率和实际相对支出水平作为税收竞争和支出竞争的代理变量。相对税率水平越小，表明地方政府利用税收手段参与财政竞争的程度越高；相对支出水平越大，表明地方政府利用支出手段参与财政竞争的程度越高。

变量具体定义见表3。

（三）模型设定

考虑到我国各省份开始预算绩效管理改革的时间并不统一，不满足经典双重差分模型的适用条件，因此，为检验预算绩效管理改革能否提升地方财政可持续性，即验证假设1，本文借鉴于海峰等（2021）的研究，构建如下多期双重差分模型。

其中，Xit代表各控制变量，εit为随机误差项，α1为衡量政府财政可持续性的关键系数，若α1＞0，表明预算绩效管理改革有利于财政的可持续性，若α1＜0，说明预算绩效管理改革不利于财政的可持续性。

为进一步考察预算绩效管理改革是否通过财政支出效率、财政支出结构、财政风险对财政可持续性产生影响，本文通过构建面板联立方程模型综合考虑多个变量、控制个体固定效应、捕捉动态变化对假设2、3、4进行验证，从而更好地理解变量之间的关系和传导机制的运作方式。具体模型如下：

其中，Mit分别表示财政支出效率、财政支出结构和财政风险。由于系统估计与单一方程估计相比，能够解决系统中各方程的内生性问题以及误差项之间的相关性问题，使估计结果更为有效和具有一致性，因此本文选择系统估计法估计。同时，为了合理评估预算绩效管理改革对地方财政可持续性的影响，本文借鉴相关研究对模型（2）和（3）的控制变量进行了调整，选取产业结构（ind）（第三产业gdp÷全产业gdp）；人口自然增长率（per）；教育发展水平（edu）（高等学校、普高及中等职业学校人数÷地区总人口）；财政收入分权（fdr）（全省人均财政收入÷全国人均财政收入）；财政支出分权（fde）（全省人均财政支出÷全国人均财政支出）；人口规模（psize）（总人口的自然对数）；利用外资情况（fdi）（外商直接投资额÷gdp）等作为控制变量。

四、实证分析

（一）描述性统计分析

表4是变量的描述性统计结果表，由表4可知，地方财政可持续性（Sustain）的均值为0.53，说明地方政府的财政可持续性能力总体上较低，财政可持续性最大值为1.77，最小值为0.07，说明地方政府间财政可持续性能力有较大的差距。

表4 变量描述性统计结果表

（二）基准回归分析

由表5 可知，无论控制时间效应与否，交互项的系数均为正，且在1%的水平上显著，说明预算绩效管理改革提升了地方财政的可持续性能力，假设1得证。

表5 基准回归结果

另，从表5的结果还可以看出，税收竞争（taxc）、支出竞争（epxc）、转移支付（tr）、财政纵向失衡（vfi）与地方财政可持续性之间显著负相关，说明税收竞争（tax）、支出竞争（epxc）、转移支付（tr）、财政纵向失衡（vfi）均对地方财政可持续性产生负面影响。

（三）稳健性检验

1.平行趋势检验。基准回归结果表明进行预算绩效管理改革，有效提高了地方的财政可持续性能力，但使用双重差分法进行政策效果评价时，一个重要前提就是检验实验组与对照组的财政可持续性在事前是否存在显著差异，这就需要对预算绩效管理改革影响地区财政可持续性的平行变化趋势进行检验。并且考虑到各省份进行预算绩效管理改革时间的不一致性，因此选择将进行预算绩效管理改革最早的年份2002 年作为实验期，再将2000年作为基期，进行平行趋势检验，具体检验结果见图1。图1 显示，政策实施前系数在0 附近波动，表明实验组与对照组相互之间的水平变化趋势基本一致，因此平行变化趋势检验通过。政策实施后系数显著，表明预算绩效管理改革对地方政府财政可持续性有显著的提升效果。

图1 平行趋势检验动态图

2.替换被解释变量。地方财政可持续性的度量存在多种办法，为了避免财政可持续性度量变差对实证结果的干扰，本文借鉴魏瑾瑞等（2018）的研究，采用财政收支差额占国内生产总值的比重衡量地方财政可持续性，进行稳健性检验。

检验结果见表6，由表6 可知，Treat×Post 的系数尽管比表5 的回归结果减小，但仍然正向显著，说明结果稳健。

表6 替换被解释变量检验结果

（四）传导机制分析

1.财政支出效率。如表7 的系统估计结果所示，预算绩效管理改革与地方财政可持续性的回归系数为0.0387，且在10%水平上显著，说明预算绩效管理改革有利于提升地方财政可持续性；财政支出效率与地方财政可持续性的回归系数为0.226，在5%水平上显著，说明财政支出效率有利于增强地方财政可持续性；预算绩效管理改革与财政支出效率的回归系数为0.0546，在5%水平上显著，说明预算绩效管理改革有利于提高财政支出效率。

表7 预算绩效管理改革与财政支出效率对地方财政可持续性影响的回归结果

在表7回归结果基础上，本文通过计算得到预算绩效管理改革与财政支出效率对地方财政可持续性的直接效应、间接效应和总效应，结果如表8所示。表8 说明预算绩效管理改革可以通过影响财政支出效率间接作用于地方财政可持续性，即存在“预算绩效管理改革↑→财政支出效率↑→财政可持续性↑”的间接作用渠道。具体而言，预算绩效管理改革通过提高财政支出效率间接提高地方财政可持续性，间接效应大小为0.012。

表8 预算绩效管理改革与财政支出效率对地方财政可持续性的传导路径与效应大小

2.财政支出结构。如表9 的系统估计结果所示，预算绩效管理改革与地方财政可持续性的回归系数为0.0655 且在1%水平上显著，说明预算绩效管理改革有利于提升地方财政可持续性；财政支出结构与地方财政可持续性的回归系数为4.460，在1%的水平上显著，说明民生性支出的增加，可以优化财政支出结构；预算绩效管理改革与财政支出结构的回归系数为0.0107，在5%的水平上显著，说明预算绩效管理改革一方面有利于增加民生性支出，优化支出结构，另一方面在预算绩效的事前评估阶段，可以根据绩效目标以及预算项目的使用情况，调整财政支出，确保重点支出，协调财政支出的轻重缓急，从而优化财政支出结构。

表9 预算绩效管理改革与财政支出结构对地方财政可持续性影响的回归结果

在表9回归结果基础上，本文通过计算得到预算绩效管理改革与财政支出结构对地方财政可持续性的直接效应、间接效应和总效应，结果如表10所示。表10说明预算绩效管理改革可以通过影响财政支出结构间接作用于地方财政可持续性，即存在“预算绩效管理改革↑→财政支出结构↑→财政可持续性↑”的间接作用渠道。具体而言，预算绩效管理改革通过优化财政支出结构间接提高地方财政可持续性，间接效应大小为0.0477。

表10 预算绩效管理改革与财政支出结构对地方财政可持续性的传导路径与效应大小

3.财政风险。表11 是预算绩效管理改革与财政赤字风险之间的回归结果，由表11 的系统估计结果可知，财政赤字风险与地方财政可持续性的回归系数为-1.547，在1%的水平上显著，说明财政赤字风险的增加，降低了地方财政可持续性；预算绩效管理改革与财政赤字风险的回归系数为-0.0432，在1%的水平上显著，说明预算绩效管理改革有利于降低财政赤字风险。

表11 预算绩效管理改革与财政赤字风险对地方财政可持续性影响的回归结果

同前文，在表11基础上，通过计算可以得到表12的结果，如表12所示，预算绩效管理改革可通过影响财政赤字风险间接作用于地方财政可持续性，即存在“预算绩效管理改革↑→财政赤字风险↓→财政可持续性↑”的间接作用渠道。具体而言，预算绩效管理改革通过降低财政赤字风险间接提高地方财政可持续性，间接效应大小为0.067。

表12 预算绩效管理改革与财政赤字风险对地方财政可持续性的传导路径与效应大小

表13是预算绩效管理改革与财政收入风险之间的回归结果，由表13的系统估计结果可知，财政收入风险与地方财政可持续性的回归系数为1.851，在10%水平上显著，意味着随着财政收入占比的增加，财政收入风险的降低，地方财政可持续性增强；预算绩效管理改革与财政收入风险的影响系数为0.0142，在1%的水平上显著，说明预算绩效管理改革有利于提高财政收入占比，降低财政收入风险。

表13 预算绩效管理改革与财政收入风险对地方财政可持续性影响的回归结果

同前文，在表13基础上，通过计算可以得到表14的结果，如表14所示，预算绩效管理改革可通过影响财政收入风险间接作用于地方财政可持续性，即存在“预算绩效管理改革↑→财政收入风险↓→财政可持续性↑”的间接作用渠道。具体而言，预算绩效管理改革通过降低财政收入风险间接提高地方财政可持续性，间接效应大小为0.026。

表14 预算绩效管理改革与财政收入风险对地方财政可持续性的传导路径与效应大小

表15是预算绩效管理改革与财政支出风险之间的回归结果，由表15可知，财政支出风险与地方财政可持续性的回归系数为-0.908，在5%水平上显著，意味着随着财政支出占比的增加，财政支出风险的提高，地方财政可持续性能力减弱；预算绩效管理改革与财政支出风险的回归系数为-0.0589，在1%的水平上显著，说明预算绩效管理改革有利于降低财政支出占比，抑制财政支出风险。

表15 预算绩效管理改革与财政支出风险对地方财政可持续性影响的回归结果

同前文，在表15基础上，通过计算可以得到表16的结果，如表16所示，预算绩效管理改革可通过影响财政支出风险间接作用于地方财政可持续性，即存在“预算绩效管理改革↑→财政支出风险↓→财政可持续性↑”的间接作用渠道。具体而言，预算绩效管理改革通过降低财政支出风险间接提高地方财政可持续性，间接效应大小为0.053。

表16 预算绩效管理改革与财政支出风险对地方财政可持续性的传导路径与效应大小

五、结论与建议

（一）结论

本文基于2000-2019年30个省份面板数据（除西藏），运用多期双重差分模型研究预算绩效管理改革对地方财政可持续性的影响。实证结果表明：预算绩效管理改革提升了地方财政可持续性能力。进一步研究表明，预算绩效管理改革通过提高财政支出效率，提升地方财政可持续性能力；通过优化财政支出结构，提升地方财政可持续性能力；通过降低地方财政赤字、收入、支出风险，对地方财政可持续性产生正向影响。

（二）政策建议

1.全面深化预算绩效管理改革。首先，合理设置预算绩效目标，目标设置须与其资源条件、宏观经济状况等相适应，在绩效目标设定符合实际状况的同时，保持相应的挑战性；各个预算部门在制定总体目标时，应当避免目标设定的趋同性与笼统性，并着重体现各个预算部门和项目的特点。其次，进一步完善预算监督的法规制度，强化主体责任问责，在立法上明确各部门和单位的主体责任，加强预算绩效监管的归属性问题，使财政支出在绩效考核中做到有法可依。最后，完善绩效激励机制，将绩效结果和激励机制挂钩，将绩效结果作为预算资金分配的依据，督促各级政府、各部门提升预算绩效。

2.预算编制要和国家中期财政规划相结合，中期预算规划有利于事前引导财政支出流向优先性较高的领域，将绩效预算嵌入中期财政规划中，确保财政部门首先根据项目支出的优先性进行编制，对国家优先建设项目进行成本收益评价，以优化支出结构。支付结构刚性化是造成资金配置的低效，以及资本沉淀闲置的最主要原因，因此打破预算支出安排的基数依赖，进行资金使用整合，避免专项资金使用的碎片化，优化支出结构。

3.预算绩效管理必须以风险问题为导向，基于防范化解财政风险的现实需要，构建动态可调整的绩效评价体系。一是运用预算绩效信息系统，借助数据库的统计分析功能，增强预警准确度，设定风险“警戒线”，对绩效目标实现存在一定偏差，触及风险预警标准的，及时止损，确保预算资金的安全高效。二是基于风险本身的不确定性，强化绩效目标的动态可调控性，将绩效目标的调节嵌入既有预算绩效管理工作流程，提高在标准约束下的支出灵活性以及标准动态调整的可操作性。