澳大利亚中等强国教育外交战略及中国应对*

尹雅丽,钟 莹,马早明

(1.赣南师范大学 外国语学院,江西 赣州 341000;2.华南师范大学 教育科学学院,广州 510631;3.华南师范大学 东帝汶研究中心、东南亚研究中心,广州 510631)

教育外交属于公共外交范畴,是一种以教育活动为载体,追求国家利益的独立外交形式。[1]近年来,澳大利亚调整国家战略,注重外交手段多样化,将教育外交作为开展公共外交的重要工具。澳大利亚通过拓展以国际教育活动为核心的教育外交的主体、内容和范围,力图实现国家这一最大利益诉求者的目标。[2]当下,“民族主义”“反全球化”等思潮甚嚣尘上,澳大利亚的教育外交亦在多极化的世界格局下发生变化。本文拟运用中等强国外交理论视角,剖析澳大利亚教育外交战略背后深层次的动因与考量。我国教育对外开放正处于历史机遇期,逐步成为重要的公共外交形式,在迈向自身特色化发展道路的同时,也面临着来自周边国家和西方国家的价值观挑战。澳大利亚长期奉行亲西方价值观,其教育外交旨在维护西方主导地位,与中国追求命运共同体理念存在巨大差异。但作为国家软实力重要载体,教育外交也蕴含“普世价值”,两国亦存在一定的共通追求,此外澳大利亚在教育国际化积累的丰富经验具备借鉴价值。因此,深入解析澳大利亚教育外交战略,有利于中国厘清西方的教育战略布局,为中国提供教育外交的决策方面的警示和经验参考,从而推动我国教育对外开放在全球舞台的交流互鉴与合作共赢。

一、中等强国教育外交战略的理论内涵

(一)中等强国外交理论与分析框架

“中等强国”现代意义上的概念滥觞于二战之际,其概念界限相对模糊与宽泛,可将“中等强国”理解为“中等国家”,即指国家实力介于“大国”与“小国”之间、显示中间实力的一部分国家。[3]亚当·查普尼克(Adam Chapnick)将中等强国外交行为总结为以下三个路径:等级路径、功能路径与行为路径。根据三大路径理论,中等强国的外交主要表现为如下特点:第一,借助多边主义舞台,大力倡导国际合作。中等强国为了发挥其外交优势,在自身资源的局限性以及迎合多个国家发展战略的背景下,在多边主义框架指导下开展行动。第二,通过域内发力,“以点带面”,加大外交辐射影响力。中等强国通常为区域性中等大国或传统老牌影响力的国家,利用地区合作进行自我推广以增强外交辐射力。第三,采取“抱团取暖”方式,如通过与相似情况国家或在地域内选择若干国家进行结盟、构建组织等方式,提高国际地位。第四,选择性部署外交战略的重点领域。中等强国在有技术、有潜力、擅长且易于回报的外交领域进行出击,以期收获超出自身实力的国际影响力。[4]

(二)中等强国在公共外交中的软实力作用

根据中等强国外交行为理论强调的功能路径与行为路径,塑造“国际好公民”形象是中等强国通过公共外交谋求国家利益的最佳手段,即通过设定优先关注目标,整合优势资源,依靠国家软实力而非军事实力打造外交品牌,进而谋求国际话语权。[5]当下全球化与信息化高速发展,中等强国依靠软实力来提升其外交实力、谋求国家利益显现出必要性和可行性。一方面,此类国家一般具备发挥外交软实力的三大条件:第一,具有接近全球普适性规则的主流文化与价值观;第二,具备多元化、多渠道的沟通能力;第三,其国内和国际表现有利于增强国家形象与信誉。另一方面,随着当今世界主要大国国际事务主导能力下降,中等强国参与国际合作的呼声日益高涨,软实力则成为其发挥外交优势的不二选择。为此,从全球范围来看,以澳、加为首的中等强国普遍把握文化软实力对提高国际吸引力与认同感的核心作用,努力将自身利益价值观和文化观塑造成与国际制度、规则相匹配的体系,力求在日趋激烈的国际权力竞争中保留一席之地。

(三)教育外交与发挥中等强国软实力的关系

教育外交具有”公共外交”的本质属性,“教育”是其行为载体和实现方式,教育外交具有“教育”和“外交”的双重表征,是两者相交重合的部分。[6]纵观历史,国家之间的教育交流历史悠久,但直到20世纪30年代才进入正式化阶段。1938年,美国为加强对外文化和教育交流,专设对外文化关系司,此举标志着教育外交正式登场。随着全球化格局进程的不断加速,德、法等非英语国家也开始将国际教育视为发力点,并将教育外交视为国家外交政策的重要支柱。[7]在此背景下,教育外交进一步引发了中等强国的高度重视,成为其参与全球竞争、进行利益博弈、实现自我价值的新领域。全球教育外交竞争激烈程度日趋白热化,从最初仅仅由国际教育传统优势强国、大国如英、美等国建构的公共外交竞技场,逐步演化为澳、加等中等强国不断加入角逐国家实力的竞技大舞台。分析澳大利亚的教育外交问题不能仅仅从传统单一的文化交流视角进行管窥,而应从其中等强国身份定位出发,站在更高的国家外交战略层面还原其原貌。

二、澳大利亚中等强国教育外交的逻辑转向

2011年6月,澳大利亚国际事务研究所(AIIA)在堪培拉州举办公共与公民外交论坛,正式提出教育外交是澳大利亚公共外交的重要战略工具,随后澳政府发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书,进一步确认了以国际教育为核心的公共外交支持体系。[8]基于中等强国外交理论,可以笼统地将中等强国制定与实施的外交政策视为中等强国外交。澳大利亚中等强国教育外交主要体现出以下三重逻辑转向:

(一)教育外交方式:从对美国进行单向输入转向多渠道双向流动

纵观历史,澳大利亚在教育外交方式上长期对美国表现出强烈的“依附性”,其主要特征为对美国开展单向性教育输入,即在美国地区的国际教育行动中输入澳大利亚公民。具体表现在两大方面:其一,留学生输入。澳政府在20世纪30年代之前就大力鼓动并资助境内学生前往美国留学,至今澳大利亚学生留学首选地仍是美国。其二,科研交流人才输入。美国与澳大利亚长期在科技创新保持紧密合作,为促进科研交流专设美澳文学研究协会、澳裔美国人富布赖特委员会、爱德华·克拉克澳大利亚研究中心等数十个研究机构与中心。[9]

2010年,澳大利亚国际教育会议(AIEC)首次提出“软实力”概念,指出国际教育是塑造国家形象和提升国际事务竞争力的重要指标。2012年,澳大利亚9所顶尖大学组建的大学联盟在政府咨政报告中强调国际教育是提升国家软实力、推动公共外交的重要媒介手段。[10]至此,澳大利亚教育外交方式由以“国际教育”为重心转向多渠道双向流动。首先,加大对国际学生的吸引力。近年来,澳大利亚主要通过加强国家间、政府间和民间组织间的教育合作,以更高办学质量和新型办学模式吸引国际学生。其次,提升跨国高等教育境外竞争力。澳大利亚不断探索“产学研”一体化的融合培养模式,并提升澳大利亚高校科研成果为当地社区服务的水平。最后,利用政府的政策红利,为国际教育人才培养的双向流动蓄力。政府通过奖学金制度、学分奖励、就业优势等优惠政策鼓励更多学生出国留学,寻求国际教育流动的平衡关系。[11]

(二)教育外交部署:对亚洲地区由拒绝排斥到全面融入

伴随着地缘认同的发展,澳大利亚教育外交行动从特定区域逐渐向外扩展。早期的澳大利亚“蜷缩”在美、英等国的羽翼之下,对其处于南太平洋地区“领头羊”的教育霸主地位津津乐道,推行了极端的“白色澳大利亚政策”,即排斥主要来自亚洲有色人种的种族主义利己政策,对亚洲教育市场持完全拒绝的态度。世纪之交之际,身处亚太地区但根植西方文化观念的澳大利亚首次正式提出“融入亚洲”的口号,将与亚洲的融合视为一种身份认同,甚至是国家认同,开始愈发重视对亚洲地区进行国际教育的输出。2011年起,在正式宣布实施教育外交战略后,澳大利亚政府再次提出“全面融入亚洲”的目标。[12]

澳大利亚在教育外交区域的选择上,对亚洲地区由排斥到融入再到全面重点部署,主要受到两次重大事件的影响。其一是受“科伦坡计划”的推动,澳大利亚通过放宽签证、技术援助、资金支持等方式鼓励来自南亚、东南亚等国家的学生前往澳大利亚留学、培训、交流访学。[13]其二是亚洲工业经济快速增长,而澳大利亚本国面临劳动力短缺等经济困境。[14]随着世界多极化政治格局的深入推进,澳大利亚高度强调亚太、印太概念,将亚洲地区视为营销重点,先是朝向日本,继而转向韩国、中国,并将东盟国家整体纳入教育合作伙伴关系网中。此外,澳大利亚推出了针对亚洲的双向交流项目,以期加强双方的地缘政治联系与提升自身影响力。目前澳大利亚已成为经合组织中接受亚洲地区留学生人数仅次于美国的第二大国。[15]

(三)教育外交原则:由多元文化主义衍生至国际现实主义

多元文化主义是一种倡导尊重文化的多样性、秉持承认族群享有平等权利的价值理念。澳大利亚是典型的移民国家,其奉行的“多元文化主义”具有移民事务的跨国性质,基于此大致形成了三种教育战略观:教育战略的认同观、权力观和资源观,即保护各族群教育权利平等;确保教育资源多样化;重点加强澳大利亚与亚洲的国际教育合作,并塑造与各国的文化、教育领域的多元化认同观。[16]近年来,澳大利亚国际教育市场面临全球经济下滑、政治格局动荡等多方面因素带来的困境,其中留学生数量大幅度锐减的问题较为严峻。自2009年起,在澳大利亚留学人数到达高峰值630729人之后,每年数量递减6.48%。此外,受移民政策不稳定、国际安全环境下降、留学成本提升等原因的影响,留学安全事故频发、种族歧视、违法犯罪等问题造成了澳洲国际教育声誉下降等不良影响。[17]

在过往传统、国际趋势、国内忧患等三重因素制约下,澳大利亚政府教育外交原则转变为多元文化主义衍生而来的“国际现实主义”,即在“国际主义”与国家的现实利益之间寻找平衡与撬动,在教育多边外交工作重点和方向上有所侧重。一方面,全面拓展和升级传统的多元文化教育战略行动;另一方面,对教育外交的地区和领域有所选择,并实施针对性的行动部署。“国际现实主义”的教育外交原则既彰显了澳大利亚为实现国际共同利益作出的努力,又蕴藏着自身的国家利益诉求。此举为澳大利亚赢得了较好的国际声誉,是其作为中等强国对国家利益与世界利益进行兼顾与平衡的现实选择。[18]

三、澳大利亚中等强国教育外交的三重行动路径

在明晰澳大利亚中等强国教育外交的逻辑转向后,可以看出其教育外交主要围绕三重行动路径,即通过本国院校的质量与人才培养以提升国际教育影响力,通过加大对亚太地区的教育合作与教育输入以发挥地域性辐射作用,以及通过推动教育活动的多元化发展与国际交流以加强国际话语权。在进取性教育外交、地区性教育外交、多边性教育外交的三维向度下,澳大利亚构筑了新一轮的教育外交政策体系并施予行动。

(一)进取性教育外交行动

1.提升本国院校质量与服务,扩大全球教育市场份额

一是部署高等教育国际化行动,大力吸纳海外留学生。澳大利亚各大高校频繁推出有利于赴澳留学的优惠政策和支持手段,通过积极宣传高等院校信息、开展有关留学的主题活动、加大师资队伍国际化水准、加强课程国际化建设、加强国际联合办学等举措,积极拓展全球教育市场。二是巩固并提升传统老牌名校的竞争实力。“澳洲八大高校”作为澳大利亚传统的教育优势资源,其世界综合排名长期位居世界前列,且设有全球顶尖学科。政府在政策、资金和资源等方面,对此类学校予以倾斜,以期大力稳固并提升其办学水准。三是加大来澳留学的服务与保障。为实现赴澳留学人数不断攀升的目标,澳大利亚政府做出系列改革,其中包括规范教学质量、提升教学服务、简化留学审批手续、维护留学生合法权益等。[19]

2.建立海外校友网络,增强国际影响力

在澳政府看来,国际留学生教育可以汇聚多样且优质的全球校友资源,对开发教育软实力大有裨益。为充分挖掘校友潜能和增强国际影响力,澳大利亚着力打造一张庞大的海外校友网络。[20]具体而言,澳大利亚教育部门开发了种类繁多的留学奖学金项目,如太平洋地区奖学金、澳大利亚奖学金等,吸引海外校友前来学习。此外,澳大利亚政府频繁出台多项利好政策支持海外校友网络建设。例如,2016年出台的《全球校友参与战略》,提出持续为校友提供职业发展支持,并扩大现有校友关系网络。2017年校友调查显示,94%的留学生对在澳学习的满意度较高;88%来自非洲地区的校友对澳大利亚认可度较高,认为其开发性、包容性较高,发展机遇更多。在此背景下,澳大利亚校友网络不断扩大,无形中增强了澳大利亚通过国际教育在国际社会的影响力。[21]

(二)地区性教育外交行动

1.缔结亚洲国家伙伴关系,推动跨国组织间合作

亚洲国家关注教育可持续发展问题,在国际性和区域性教育合作推进中不断提升教育质量。[22]在亚洲地区和世界整体格局不断改变的背景下,澳大利亚政府试图增进与亚洲地区国家的双、多边教育合作机会,目前已与中国、韩国、日本等国签署了教育领域的自由贸易协定,并与马来西亚等12个国家共同缔结了《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》,通过积极开展跨国多边论坛、工作小组等政府间的正式活动,拓展与亚洲地区的跨国教育合作空间。[23]为拓展跨国教育合作空间,澳大利亚推进各国以学分互认、人才交流、联合培养、政策咨询等形式建立国际伙伴关系。[24]此外,澳大利亚加入两大跨国组织,旨在为多方机构和人员提供发展机会。其一是澳大利亚加入东南亚教育部长组织(SEAMEO)并发布澳大利亚机构联合计划(SSEAMEO),促进东南亚教育文化事业传播和自身声誉的提高;其二是澳大利亚加入亚太大学交流会议(UMAP),与亚太地区高校合作举办跨境、跨区域的学生与教职工交流活动。[25]

2.实施新科伦坡计划,鼓励本国学生前往亚洲地区留学

澳大利亚政府在1950年科伦坡计划中成功获取亚洲地区认同感与主导性,此后开启了2013年新科伦坡计划,主要呈现出三个明显特色。其一,学制灵活。新科伦坡计划为澳大利亚18～28岁的本科生提供更灵活的学习项目,如各类为期2～3周短期交流项目。其二,资助力度大。新科伦坡计划提供了大量的留学项目资助,其中涵盖流动项目、奖学金项目等学校资助项目,对赴亚洲地区学习、培训、实习、研究的本科生实行全额减免或部分减免费用,且资助时长最高可达19个月。此外,2013年,为拓展新科伦坡计划,澳大利亚国际教育机构联合马来西亚教育部创设了“走向亚洲学习资助计划”(Asia Bound Grants Program),每年为约10000名学生提供全方位支持。其三,涉及地域广泛。与侧重于对中国、印度等国开展双边交流的美国、英国相比,澳大利亚的新科伦坡计划涉及的目的地国家范围更为广泛,包括亚洲近40个国家和地区,发展近5万留学生数量。[26]

(三)多边性教育外交行动

1.加强多元语言教育与土著民族教育

澳大利亚是典型的多族群移民国家,由来自120个国家的140个民族组成,多民族、多语言、多文化是其典型特征。[27]澳大利亚政府以深化多元文化交流为基石,从以下两方面开展教育外交行动:其一,加强多元语言教育。自20世纪80年代起,澳大利亚政府制定了以面向世界、融入亚洲为原则的多元语言教育战略。1987年《国家语言政策》正式确立了澳大利亚语言教育的多元化取向。1991年《澳大利亚的语言:澳大利亚语言与读写能力政策》白皮书提出优先发展汉语、日语、阿拉伯语等14国语言。此外,政府还扩增了土著族群、移民(社区)等语言教育的规模。其二,加强土著民族教育。2000年,澳大利亚政府出台了《土著民族教育(目标援助)法案》,旨在发展土著民族教育和保护土著民族的族群文化。[28]澳大利亚通过加强多元语言教育与土著民族教育,与多个国家、地区和民族开展多边教育外交,可见其教育外交战略定位转向多元文化主义教育,从国家生存和发展的高度统筹规划语言教育和民族教育。

2.搭建“教育、科研、创新”的国际交流平台

澳大利亚政府通过广泛开展国际交流活动,从三个方面打造教育、科研和创新的国际交流平台。首先,加大宏观政策支持和政府监管力度。澳大利亚政府专设“产业、创新、科学研究与高等教育部”,为各州政府、代理机构等创设平台,定期举行国际教育、科研等方面的跨部门论坛,制定相关提纲性政策。其次,加大资助力度。澳大利亚政府发挥自身关键科技领域优势,提供顶尖科研基础设施,激活产业创新动力。再次,促进跨国学术机构间的交流合作。澳大利亚政府设立各类专业协会、国际教育奖学金项目、成就奖项,为跨国际、跨地区的学术机构、民间组织、各类院校间搭建沟通桥梁。例如,澳大利亚国际农业研究所(ACIAR)等研究机构间合作项目加强其与印度洋—太平洋地区高校间的联系,并推动印太、非洲东北部等传统农业地区建立双向交流和合作关系。[23]此外,澳大利亚高校从留学生交换、境外学习、教职员工交流、科研合作四个方面,加强与国外高校和科研机构的交流。

四、应对与思考:新形势下我国教育外交的行动策略

澳大利亚在国际教育体系建设和教育外交战略研究方面积累了丰富经验,在西方国家中后来居上,这与其作为区域中等强国在亚太地区的影响力有很大关系。相较于西方,我国思考问题的视角及方式不同,在实践上更倾向于强调教育国际化发展的支持作用。目前,我国尚未明确提出教育外交的概念,但随着教育对外开放政策的深入推进,教育外交在我国整体外交策略中的地位和作用日益凸显,并呈现出与西方国家有别的中国特色。总体来看,中澳两国在教育国际化发展中面临的外交逻辑、人才培养、战略布局等问题上具有一定的共性,我国可以在认识差异的基础上批判性借鉴。

(一)坚持独立自主的大国教育外交逻辑

教育外交呈现的动态性是进取性、地区性和多边性教育外交三者交织的结果。澳大利亚以对美国教育结盟为主导的结果必然造成对地区性、多边性教育外交形成严重掣肘,使其不得进行选边站队或左右摇摆。但其背后蕴藏的根本逻辑决定了澳大利亚为实现自身利益诉求必然走向依靠自身教育软实力的发展,在地区性和多边性教育外交行动中谋求更多的国际地位。反思澳大利亚教育外交行动,我国可批判性借鉴其提升教育软实力的举措,但更需要注意区域和国情的差异性。相较于澳大利亚中等强国国家,中国作为发展中大国,在教育资源和教育环境等方面存在较大差距。当前中国教育外交坚持合作共赢理念,形成独立逻辑。未来中国应持续积极参与全球教育治理,解决全球共性教育问题。一方面,积极参与“一带一路”沿线国家政府间和非政府组织间的共商协作,改善沿线国家教育质量和普及教育资源,推动教育公平。同时在区域教育合作中提供教学模式创新经验,促进教学理念和方法的互鉴交流。另一方面,响应联合国教科文组织等国际组织框架,倡导并推动发展中国家之间的南南合作,共同教育进步和扩大开放格局。总体来说,中国教育外交应当立足国内国情和周边国家需求,在推动区域合作的同时,为全球教育发展贡献力量。

(二)完善教育外交的综合性布局

进入全球化社会,以国际教育活动为载体的教育外交也可视为是一种“助力器”“发动机”,在推动全球治理、提升国家吸引力与影响力等方面逐步开始发挥作用。澳大利亚以政策布局、经济援助、文化传播等举措,切实推进其教育外交布局不断扩大,却受到其自身进取性教育外交行动的限制。吸取其经验教训,在世界格局的百年未遇之大变局中,我国需要坚持独立自主的发展道路,积极建构一套全新的世界性治理理念与规则,从顶层设计、话语体系、经济发展层面完善教育外交的综合性布局。首先,在政府顶层设计层面,我国要明确各项教育外交活动的战略地位。尽快构建与国际规范和管理相适应的教育外交战略理论体系、国际教育活动及服务的政策体系,将教育外交活动纳入国家短期规划与长期规划蓝图。其次,在话语体系层面,要注重教育外交战略中民族性与全球性的协调。[29]凝练具有中国特色的教育思想、理论,建设中国特色教育话语体系,主动接触国际性和区域性教育合作活动,夯实中国文化和教育思想的传播基础。再次,在经济发展层面,通过发展教育文化产业等举措提升教育竞争力,并明确教育外交中竞争与合作的平衡关系。应强化国际教育竞争意识和产业意识,积极主动创新国际教育手段与方式,加大对海外、境外留学生的吸引力,实现教育创收、增强国家实力、加大全球影响力的共赢局面。

(三)践行以人才培养为核心的教育外交行动

教育外交中软实力作用的发挥效果很大程度上取决于人才培养的质量。习近平总书记连续在中央人才工作会中作出重要讲话,提出加快建设世界重要人才中心和创新高地、建成人才强国等重要观点。澳大利亚通过改善教育环境和提升教育质量,增强了对人才的吸引力,对我国具有一定借鉴意义。可以学习澳大利亚优化教育资源配置、扩大高等教育规模、鼓励教育创新的有益经验。但同时应注意,澳大利亚教育资源优势明显,教育模式有针对性地服务西方发达国家需求。我国应立足发展中国家教育需求,提升国内教育公平性与质量,扩大教育开放。具体来看:第一,加强人才培养的双向流动性,增强高质量人才认同感和信任度。我国已逐步从世界最大人才流出国转变为主要人才回流国,建设了一批如海南国际教育创新岛、粤港澳大湾区国际教育示范区等吸引和集聚国际人才的平台。[30]未来也应当持续兼顾国家教育事业和高质量人才的需求,以优质政策环境吸引人才回流,增进高端人才价值观念认同感。第二,重视发挥高校人才培养的主阵地功能,全面提高教育质量。首先,注重高校人才的科研创新,培养传统科技领域领跑者和新兴前沿领域的开拓者。其次,以多轨式发展人才培养计划和模式提升教育质量,[31]在教育外交中积极探索人才培养模式。再次,发挥我国一流高校作为教育事业的“桥头堡”和“活名片”功能,提高对国际组织、学术机构、国际人才的吸引力。第三,坚定不移地加大人才开放力度,全方位培养、引进、交流、使用人才,为国际教育交流合作作出独特贡献,同时赢得国际竞争战略资源的主动性。