流动性背景下跨行政区流域水污染治理分析

2024-01-02周兵

中国资源综合利用 2023年9期

周兵

（吉林省通化生态环境监测中心，吉林通化 134001）

水资源是人类生活和生产的关键要素，然而，全球水资源面临日益严重的污染威胁，尤其是位于多个行政区之间的流域水资源，其管理和治理面临特殊的挑战。流域水资源具有准公共性和外部性，即一个地区的水污染会对下游和邻近地区产生影响，因此要协调多个行政区来有效治理[1-3]。流域水污染不仅对环境造成危害，还对社会经济带来严重影响。然而，在流动性背景下，跨行政区流域的水污染治理变得更加复杂。不同行政区的管理体制和法律法规存在一定差异，各方主体之间存在利益冲突，使得流域水资源的保护和治理变得异常困难[4-5]。本文深入探讨流动性背景下跨行政区流域水污染治理的挑战，分析导致治理困境的原因，提出一种综合性的协同治理模式，旨在促进不同利益相关方的合作，实现流域水资源的可持续开发和利用。

1 跨行政区流域水污染治理困境

1.1 治理功能分散，导致治理时效低下

在涉及跨行政区流域水污染治理时，多个行政区和部门可能会共同承担责任。不同行政区和部门可能拥有不同的治理决策和行动权力。这种权力碎片化可能导致决策的分歧和行动的不协调，导致责任不明确，难以追究责任，这可能导致治理行动的拖延和混乱。此外，不同行政区和部门之间的信息共享可能不足，导致信息不对称。这可能阻碍流域水污染的全面了解和合理决策。由于治理功能分散，协调各个部门和地方之间的合作可能非常困难。这可能导致治理行动的效率低下，难以采取一致的政策和行动。

1.2 治理途径分离，导致治理效果不佳

跨行政区水污染治理主要有3 种途径，即立法治理途径、司法治理途径和行政治理途径。一是立法治理途径。各行政区政府根据国家法律框架，结合当地水体污染状况，制定相关法规和政策，为水污染治理提供法律保障。然而，目前，细分区域的水污染治理政策和法规较少，这使得地方政府在治理过程中缺乏明确的法律依据，突发情况的应对能力较弱。二是司法治理途径。通过法院或检察院等司法机关，对政府治理水污染的过程进行有效监督，以提高治理效果，加快治理进度。然而，在实际治理中，司法机关对政府行为的监督较少，这导致政府某些部门的职能制约力较弱，可能存在不良履职现象，这对跨行政区水污染治理的有效实施不利。三是行政治理途径。地方政府行使其行政职权，采取水污染治理措施，以规范方式进行治理。然而，不同地区政府的行政职权分布存在差异，行政职权难以集中处理，行政职能无法得到充分发挥，严重影响水污染治理效果。

1.3 治理主体单一，导致治理效率不高

目前，跨行政区水污染治理存在治理主体单一的挑战。通常，水利部门承担治理工程责任，但单一主体存在明显的问题。首先，跨行政区水污染治理是一项庞大而复杂的任务，它需要多个主体共同参与，每个部门都有其独特的职责和业务范围。如果仅依靠单一部门，治理效率会大幅下降，政府难以充分发挥治理效能。其次，单一治理主体导致不同治理部门之间的分离。不同部门可能持有不同的观点和立场，这在治理过程中会引发利益冲突。这种分歧可能导致治理工作协调困难，治理主体无法以一致的步调来开展工作，最终影响治理效果。跨行政区水污染治理需要更多的协同努力和多方主体的参与，而不仅仅依赖政府内部的单一部门。这将有助于提高治理效率，减少利益冲突，并确保治理工作能够更好地满足流域的需求。

2 跨行政区流域水污染治理的制约因素

2.1 治理体制缺陷，地方行政分割

治理体制的缺陷主要体现在水污染防治法律明确规定水污染防治责任由县级以上地方人民政府承担。这种治理体制缺陷导致跨行政区水污染治理缺乏区域性治理机制，无法有效构建协同治理机制，从而引发两种主要问题。一是治理碎片化严重，责任落实难上加难。同一政府层级的不同部门都有权进行水污染治理，但各个部门信息沟通不畅，出于自身利益优先考虑，都往往不愿主动承担水污染治理责任，这便限制治理行动的有效性和协同性，使综合规划和协调越发困难。二是地方自利性严重，合作平台少之又少。在流域水污染治理中，存在污染边界与行政边界不一致的情况，但通常缺乏有效的机构和平台来促进区域合作。出于本位主义，地方政府往往更关注自身利益，忽视其他地方的利弊得失。地方政府的政绩考核通常以地区经济增长为主要指标，这便导致一些地方政府一味追求经济增长而忽视环境保护。此外，地方政府自身利益至上的趋势也导致治理边际成本上升，即使某些地方政府希望通过治理来谋取更多的发展机会，但治理成本的上升使其无法独自承担治理费用，从而放弃主动治理。

2.2 法律法规欠缺，监督问责缺位

法律法规是维护制度的一种重要外部力量。在我国，与流域水污染防治相关的法律规定分散在多部法律中，包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等，缺乏系统完备的法律机制，因此无法形成强大的约束力和外部协调效应。这种分散的法律体系在流域水污染治理中带来3 个主要问题。一是缺乏操作依据和标准。由于相关法律法规分散，缺乏整体性的操作依据和标准，流域水污染治理变得模糊和不统一。各地可能因法规理解的不同而采取不同的措施，导致治理工作的不协调性和不连贯性。二是监督问责不足。缺乏明确的法律规定和监督机制，使得流域水污染治理的监督问责体系不够健全。地方政府可能面临监督不力的情况，难以对治理工作进行有效的监管和问责。三是缺乏惩罚机制。目前的法律法规体系缺乏足够的惩罚性规定，导致污染主体和监管主体可以相对容易地躲避责任。缺乏足够的法律威慑，使得一些企业可能会忽视环境法规，不采取必要的污染防治措施。由于缺乏完备的法律机制，流域水污染治理面临一系列挑战。地方合作治理难以形成长期有效的机制，协同合作的基础薄弱。同时，缺乏足够的惩罚机制，可能导致一些污染主体逃避责任，从而影响治理效果。为解决这些问题，有必要进一步完善相关法律法规，建立更为完备的法律体系，明确责任、标准和监督机制，以确保流域水污染治理能够更加有力有效地进行。

3 跨行政区流域水污染治理对策

3.1 立法完善

一是推进流域立法。我国流域水污染防治缺乏系统的法律机制，相关法律规定分散在多个法律文件中。有必要进一步完善相关法律法规，建立更为完备的法律体系，明确责任、标准和监督机制，以确保流域水污染治理能够更加有效地进行。二是强化程序法建设。我国在水环境立法方面更加注重实体法的制定，而程序法方面的建设相对不足。要明确管辖权界定，着重解决流域内不同省级行政区之间水环境纠纷的执行问题，并明确跨行政区水环境纠纷中的公益诉讼规定。我国环境公益诉讼机制本身存在一些不足，而在跨行政区水环境领域更是缺乏明确的法律依据。因此，要制定相关法律和政策，以规范跨行政区水环境纠纷的管辖权、执行机制以及公益诉讼等。这将有助于提高水环境治理的效率和公正性。

3.2 平台协同完善

一是构建区域协商平台。流域水污染治理通常跨越多个地区，而不同地区的特点和需求可能存在差异，这会给合作带来挑战。因此，建立区域间协商平台至关重要，以便各方就相关问题进行协商和讨论，促进区域合作。比如，近年来兴起的流域水事联席会议主旨在于解决流域内的争端，但这些会议通常是临时性的，没有固定化。可以借鉴这种形式，将其转化为常态化和固定化的形式，以建立稳定的区域间协商平台，协同治理流域水污染和其他水资源问题。二是搭建社会组织合作体系。尽管政府在流域水污染治理中扮演主导角色，但社会力量的积极参与仍然至关重要。现实中，社会参与的程度相对有限。要积极引入第三方组织，建立社会组织合作体系，构建一个以政府为中心、广泛吸纳社会组织协助的新型合作模式，汇集各方的智慧和资源，共同应对流域水污染挑战，提高治理的综合性，增强治理的透明度和公正性。

3.3 监督机制完善

为确保流域水污染治理的权责协同，要建立完善的监督和问责机制。在流域水污染治理过程中，要同时监督地方政府和企业的行为，以确保其合法行使权利，同时对不法行为和失职失责行为进行问责。一是强化上级政府监督职责。制定更加严格和明确的法律法规，包括对污染行为和失职失责的惩罚规定。同时，要确保这些法律法规得到切实执行，对违法行为进行严格追究。上级政府部门应当履行监督职责，确保地方政府和企业履行其责任。可以对治理工作进行定期检查和评估，确保工作按照法律法规和流域规划进行。二是建立有效的举报机制。建立匿名举报渠道，让公众举报环境违法行为。政府部门应该及时调查和处理这些举报，确保问题得到及时解决。三是设立环境监管机构。建立专门的环境监管机构，负责监督企业的污染物排放行为，并对违法行为进行调查和处罚。这些机构应该具备独立性和权威性，以确保公平执法和问责。