陕西省黄土高原地区淤地坝建设占用林地问题探讨

惠 波,吴冠宇,武 斌

[1.黄河水土保持绥德治理监督局(绥德水土保持科学试验站),陕西 榆林 719000;2.黄河水利委员会 黄河上中游管理局,陕西 西安 710021;3.陕西省水利水电工程咨询中心,陕西 西安 710004; 4.榆林市水利局,陕西 榆林 719000]

淤地坝工程是黄土高原地区独有的,利用自然、改造自然而形成的,实践证明具备保持水土功效的重要小型水利水保工程措施。依据《2022年陕西省水利统计年鉴》,截至2022年底,陕西省已建成的淤地坝有35 049座,占全国淤地坝总数的58%,是全国淤地坝建设的重点区域。“十四五”期间,陕西省黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程、新一期病险淤地坝除险加固、老旧淤地坝提升改造等建设任务陡增,而新时期有关政策的调整,使淤地(拦沙)坝等工程在建设过程中产生了些新问题,其中占用林地问题尤为突出,如手续办理环节多、程序烦琐、周期长、费用大(包括使用林地可行性报告编制费、林地补偿费、森林植被恢复费等),影响施工进度,严重制约各项目县实施项目的积极性。因此,探索在一定政策允许范围内减轻或避免占用林地问题,对扎实推进全省高标准淤地坝建设具有重要的现实意义。

1 陕西省“十三五”以来淤地坝建设基本情况

1.1 中央预算内资金淤地(拦沙)坝建设项目

2020年7月,黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程一期项目被列入国家重点推进的150项重大水利工程项目。依据《黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》和《陕西省黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》,“十四五”期间规划陕西省新建拦沙工程2 263座、新建淤地坝420座,总投资51.05亿元。2021年9月29日,省政府在延安市安塞县召开了项目启动会。拦沙工程涉及陕西省黄河流域延安、榆林2市12个县(市、区),2021—2022年安排新建拦沙坝954座,中央预算内投资13.4亿元;新建淤地坝工程涉及陕西省黄河流域延安、榆林、咸阳、韩城等4市9个县(市、区),2021—2022年安排新建淤地坝105座,中央预算内投资2.73亿元。

1.2 中央水利发展资金病险淤地坝除险加固项目

根据2016年水利部印发的《黄土高原地区中型以上病险淤地坝除险加固工程实施方案》,累计认定陕西省中型以上病险淤地坝2 892座,其中一期名录包括病险坝902座(骨干坝471座、中型坝431座),二期名录包括病险坝1 990座(骨干坝760座、中型坝1 230座)。2016—2022年,安排陕西省中型以上病险淤地坝除险加固工程1 623座,涉及中央水利发展资金11.19亿元。依据黄河水利委员会水土保持局《黄土高原地区中型以上病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造工程实施方案(2024—2028年)》(征求意见稿),拟定到2028年陕西省黄土高原地区完成中型以上病险淤地坝除险加固2 484座(中型坝1 885座、大型坝599座),占黄土高原地区完成总数(3 133座)的79.29%;完成中型以上老旧淤地坝提质改造2 553座(中型坝2 103座、大型坝450座),占黄土高原地区完成总数(2 635座)的96.89%。

2 占用林地问题产生根源和发展趋势

2.1 林草部门和自然资源部门数据不一致

国家对土地资源(包括林地)的管理是多部门的,国家林业和草原局(原国家林业局)与自然资源部(原国土资源部)均为行业主管部门,在各自职能权限内,按照各自行业的技术标准对土地资源进行分类管理,分别有相对独立的资源数据库,对林地的认定亦是如此,如同一块土地森林资源调查时认定为宜林地,而第二次全国土地调查时认定为未利用地。依据2018年《国务院机构改革方案》,自然资源部管理新组建的国家林业和草原局,但实际上林地的认定仍然是林业部门一张图、自然资源部门一张图,特别是《中华人民共和国森林法》(2019年修订)(以下简称“《森林法》”)正式实施以来,两张图不能合理有效衔接的矛盾越来越突出。《中华人民共和国土地管理法》(2019年修订)、《国土空间调查、规划、用途管制 用地用海分类指南(试行)》、《森林法》对林地的划分差异比较大,这是由于两部委对土地资源的分类不同、对林地的认定标准不同,导致存在地类数据不一致现象,即同一地块地类不一致,在实际操作中具体表现为多头办理手续的情况。

2.2 宜林地界定不清晰

宜林地的界定困扰着很多水土保持生态治理从业者,其第一次出现并被界定在林地范畴之内是《中华人民共和国森林法实施条例》(2000年)第二条第四款之规定,之后《林地分类》(LY/T 1812—2009)则明确了宜林地的划定,即县级以上人民政府规划的宜林地,包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地等三大类。由此可知,宜林地的划定须县级以上人民政府进行详细的规划和认定,以荒地、荒山、沙荒地等样态存在,并不存在林木植被,或即使存在真实的林木植被,也难以达到相关林地认定标准。《森林法》在法律层面第一次对林地相关概念进行了规定,第八十三条第三款中虽未包括宜林地,但所列举的各种林地类型末尾增加了“等”字,这使得“宜林地”是否隐含在“等”中具有不确定性。2021年,国家林业和草原局官网给予了有关从业者咨询的书面答复,表示没有宜林地的概念。新修订的《林地分类》(LY/T 1812—2021)剔除了有关宜林地的表述,至此宜林地这一定义在法律层面、主管部门管理层面与行业标准中明确取消,而过去被划为宜林地的地块,需要重新划分用地类型。

2.3 森林植被恢复费征缴

2002年,财政部、国家林业局印发了《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(财综〔2002〕73号),这是国家首次明确规范森林植被恢复费的征收、使用、管理;随后,陕西省财政厅、陕西省林业厅联合印发了《陕西省森林植被恢复费征收使用管理实施办法》(陕财办综〔2003〕19号)。2015年,财政部、国家林业局联合印发了《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》(财税〔2015〕122号),通过提高补偿标准引导节约集约利用林地;随后,陕西省财政厅、陕西省林业局联合印发了《陕西省森林植被恢复费征收使用管理办法》(陕财办综〔2016〕58号),有效期至2021年4月30日;2021年陕西省财政厅、陕西省林业局又联合印发了《陕西省森林植被恢复费征收使用管理办法》(陕财税〔2021〕10号)。陕财税〔2021〕10号文与陕财办综〔2016〕58号文相比,取消了宜林地的表述,调整为无立木林地等其他林地,但是依据《森林法》、《林地分类》(LY/T 1812—2021)及《国土空间调查、规划、用途管制 用地用海分类指南(试行)》,已不存在无立木林地、其他无立木林地和宜林地等概念。同时,依据《财政部关于修改部分文件条款的通知》(财税〔2023〕9号)、《国家林业和草原局公告》(2023年第13号)及《陕西省林业局关于临时使用林地有关事项的通知》(陕林资发〔2023〕63号),临时占用林地不再缴纳森林植被恢复费,取消收费后,用地单位或个人应当按照《森林法》第三十八条的规定,及时恢复植被和林业生产条件。

3 淤地坝建设占用林地现状和存在的问题

3.1 现状

黄河流域淤地(拦沙)坝建设、病险淤地坝除险加固等工程大多布设在荒沟中,现状很少占用林地,绝大多数为未利用地,但是在实际操作中,林草部门将陕北地区荒山、荒沟绝大多数划定为宜林地,虽为宜林地却没有林木,甚至把淤地坝坝体区域也全部划定为宜林地,以致于“十三五”期间陕北地区病险淤地坝除险加固项目实施受到很大程度的制约,很多县区不愿意争取或申报此类项目,其中延安市宝塔区尤为突出。“十四五”以来,陕西省大规模淤地(拦沙)坝建设和病险淤地坝除险加固任务增加,占用林地问题变得越来越突出,直接造成前期工作时间拉长、施工时间压缩、建设成本增加,年度任务难以按时完成。为扎实推进项目按时开工建设,陕西省水利厅与省林业局多次沟通协调缩短林业占地审批周期,期间榆林市水利局、榆林市林业和草原局联合下发了《关于市域范围淤地(拦沙)坝等水利水保工程建设前期使用林地有关问题的通知》,延安市水务局、延安市林业局联合下发了《关于淤地坝等水利水保工程建设使用林地有关问题的通知》,但实际效果并不明显。

3.2 存在的问题

1)林业部门将土坝坝体作为永久占地,征收大额森林植被恢复费,同时淤地(拦沙)坝建设、病险淤地坝除险加固项目初步设计方案明确有取弃土场临时用地的植被恢复和绿化设计,但仍要缴纳大额森林植被恢复费。

2)临时性林业用地须市级审批,永久性林业用地须省级审批(每月审批1次),永久占用林地手续审批后方可办理临时占用林地手续,程序烦琐,周期较长,一套流程需要至少近3个月时间。如靖边县水利局拦沙坝建设项目于2021年10月14日向县林业局提出申请,直至2022年6月24日陕西省林业局才签发了使用林地审核同意书,县行政审批局待永久占用林地手续审批后,方给办理临时占用林地手续,导致工程错过了施工黄金期,极大地影响了工程建设进度。若未办理使用林地手续,林业部门则会以违法毁林且未办理手续为由,对项目实施单位及施工企业进行刑事、行政问责。

3)淤地(拦沙)坝建设、病险淤地坝除险加固项目概算中无征林地补偿费用,大部分县(市、区)财政资金紧张,尤其对于刚完成脱贫任务的县更是难以支付此项费用。据调研统计,2021年中央预算内资金安排的淤地(拦沙)坝工程涉及榆林市429座,累计占用林地380.96 hm2,需缴纳森林植被恢复费5 010.63万元,其中临时占用林地293.63 hm2,需缴纳森林植被恢复费3 749.09万元,永久占用林地87.33 hm2,需缴纳森林植被恢复费1 261.54万元,尤其是榆阳区、神木市、府谷县需缴纳森林植被恢复费累计高达3 476.83万元(未包含使用林地可行性报告和植被恢复方案编制费等),占全市缴纳费用的69.39%。

4 建议

1)淤地(拦沙)坝、病险淤地坝除险加固等水保生态治理类项目建设是落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略部署的一项重要举措,淤地(拦沙)坝作为治理沟道的水土保持工程措施,与林草措施同为水土保持生态建设的重要内容。同时淤地(拦沙)坝作为均质土坝,可以拦截泥沙、提高侵蚀基准面,有效保护塬面、峁边及坡面、沟底的植被,且工程完工后对取弃土场、坝坡等进行植被恢复。参照《水土保持补偿费征收使用管理办法》(财综〔2014〕8号)、《陕西省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》(陕财办综〔2015〕38号),“按照水土保持规划开展水土流失治理活动的”免征水土保持补偿费,建议将“按照水土保持规划开展水土流失治理活动的”纳入森林植被恢复费免征范围。

2)淤地(拦沙)坝建设、病险淤地坝除险加固等完成后,其蓄水可以解决林业生产用水,用于林业生产灌溉,属于修筑直接为林业生产服务的工程设施。依据《陕西省森林植被恢复费征收使用管理办法》(陕财税〔2021〕10号)第五条,修筑直接为林业生产服务的工程设施免征森林植被恢复费。建议省林业局结合工作实际,将淤地(拦沙)坝明确纳入“修筑直接为林业生产服务的工程设施”,免征森林植被恢复费。

3)省、市水利部门督促县(市、区)水利部门要强化与林业部门沟通协调,在工程踏勘阶段及时征求林业部门意见,合理布设坝体、放水建筑物、溢洪道及上坝道路和临时取弃土场,力求减少占用林地和草地,确实不可避免时要合理确定占地类型,尽可能缩短审批流程,确保项目及时开工建设。

4)当自然资源部门“土地利用现状图”与林业部门“林保图”现状地类属性存在争议时,建议应以自然资源部门第三次全国土地调查数据为准,避免出现多头办理手续情况。同时,加快第三次全国土地调查数据与林地数据对接融合进程,将林草资源图等纳入“一张图”中,避免“各自为政”,真正实现国土资源“一张图”。

5)从国家层面建议水利部协调国家林业和草原局出台相关政策,优化、简化办理林业占地程序,在一定政策允许范围内减免森林植被恢复费等相关费用。

5 结束语

2023年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代水土保持工作的意见》,要求从生态系统整体性和流域系统性出发,遵循自然规律和客观规律,统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理,因地制宜、科学施策。淤地坝等水土保持工程措施和林草措施相辅相成、互为补充,在拦截泥沙、保持水土方面发挥着重要作用。应该坚持系统观念,摒弃行业保护,避免“各自为政”,树立大水保思维,简化优化相关程序、提高工作效率,全面提升水土保持功能,为推动黄河流域生态保护和高质量发展与大水保理念高度融合提供有力支撑。