国有港口企业内部审计现状及风险策略讨论

2024-01-02胡纯鑫王儒屹

交通财会 2023年10期

胡纯鑫，王儒屹

（1.山东省港口集团有限公司，山东青岛 266000；2.山东港口集团服务发展集团有限公司，山东青岛 266000）

国有企业是我国社会建设的主导力量，是国民经济的支柱。国有企业基于其国资背景，广泛布局国计民生、基础设施、命脉产业等行业和领域，其行为往往体现国家意志、代表人民利益。近年来，外部监管机构、行业组织、社会媒体等对国有企业关注愈发集中，为进一步肩负国企担当、树立良好形象，国企内部的监管也越来越深、越来越细。国有港口企业作为国有企业的重要构成，在畅通国际国内双循环、衔内接外方面发挥重要作用。因此，近年来国有港口企业如何实现内部审计与外部审计相互协调、互为补充，越来越受到管理者的关注和重视。

一、国有港口企业内部审计概述

完善的公司治理可以促进企业的可持续发展。党的十六大明确推进国有资产管理体制建设，这为国有企业完善内部治理架构、建立健全现代企业制度打下了坚实的基础。作为内部控制的关键环节，内部审计既是防范和控制风险的关键手段，又是优化国有资本运行效率的重要方式，还是保证国有资本良好运行效果的有力举措。高效率、高质量的内部审计是国有港口企业强化内部控制、保持企业内部治理结构稳定、平衡投资者和管理层诉求的的必然选择。国有港口企业有效组织开展内部审计，有利于防范化解风险、避免资金损失、促进党风廉政建设。

（一）内部审计分类

目前，按照审计对象区分，实务中的主流类型主要包括：财务审计、责任审计、工程审计、内控审计、合同审计、其他专项审计等。

财务审计是对资金收支、财务核算、经营绩效、经济效益实施内部监督，旨在合理评价经营管理情况，提升经营管理和经济效益水平。责任审计是对承担经营发展和经济责任的管理者任期内有关责任和事项开展审计，执行责任审计的同时，通常会同时开展财务审计，旨在发现管理者履职期间的违规行为、判断管理者履职水平。工程审计是对工程建设进度、工程造价等工程施工情况实施审计，例如对港口码头设施实施决算审计，工程审计往往在每个经营期末、工程决算时开展，主要是对工程进度和造价进行审查，确保工程进度和造价处于合理水平。内控审计是对内部控制的健全性、有效性实施审查，通过对内部控制情况进行观察、对有关内部控制文件进行检查、实施穿行测试等，保证内控设计得当、可以发挥作用。合同审计是通过检查合同签订情况、合同变更情况、合同条款等，对签订合同有关情况进行审计，目的是为了确保企业合法权益得到有效保障，防范履约风险。其他专项审计是因特定目的对特定事项实施内部审计，范围较为广泛，例如为实现高新技术企业认定而开展的高新专项审计，为实现软件企业和产品的认定而开展的双软专项审计等。

（二）内部审计特征

国有港口企业组织开展内部审计，主要是为了优化内部治理水平、提升企业管理能力，及时查漏补缺。基于此，主要从以下几个方面反映出内部审计的特点。

一是以内部服务为目的

内部审计主要为了强化内部监管、提高国资运行效率，以满足内部管理要求为目的。内部审计材料仅限用于内部，一般不作为外部鉴证使用。

二是受内部管理和主导

内部审计通常在董事会授权、管理层或主要领导主导下组织开展，实施人员相对于业务部门人员而言相对分离，但实施人员受雇于企业，独立性方面相对受限。

三是根据需要确定类型

通常根据不同需要确定不同内部审计类型，且内部审计可实现贯穿于企业各类经济活动的始终，例如为评价管理层经济责任履职情况实施经济责任审计、为保障合法权益规避风险履行合同实施合同审计等。

二、国有港口企业内部审计风险分析

国有港口企业内部审计风险是指在具体实施内部审计过程中，对本企业内部控制的有效性、经营管理的合法性、财务业绩的真实性、资料资产的完整性、业务开展的合规性、岗位职责的匹配性、权利责任的对等性等方面进行监督检查时，做出不恰当的审计结论、提出不合适的审计建议、发表不适当的审计意见的可能，出现上述可能或给企业造成不利影响。

从客观和主管两个方面来看，造成内部审计存在风险的原因大致归纳如下：

（一）客观维度

1.内审规范缺乏行业特性

审计署早在1982 年便出台了《审计署关于内部审计工作的规定》，这是国内首部内部审计的部门规章，后经过1995 年、2003 年、2018 年三次修订，与时俱进，趋于完善。内部审计行业组织在2003 年发布的内部审计基本准则和诸多具体准则，后经不断完善，目前已形成“1+23”（1 个基本准则、23 个具体准则）的内部审计准则体系。

针对不同的细分领域而言，主管部门结合行业特点，制定了具有行业特色的内部审计规范性文件。交通行业主管部门最早于1985 年颁布了《交通部直属企事业单位内部审计工作暂行规定》，对交通部直属企事业单位内部审计提出了明确要求；在此基础之上，1989 年制定了《交通行业内部审计工作暂行规定》，1989 版《交通行业内部审计工作暂行规定》明确，接受交通部和地方双重领导的港口，制定实施方案后要报交通部备案；后经1996 年、2004 年、2019 年三次补充完善，于2019 年1 月印发了《公路水路行业内部审计工作规定》。随着管理体制的变革，交通行业主管部门更多保留了行政管理的职能，部属港口管理权限逐级下放，港口企业已划归国资管理，2019版《公路水路行业内部审计工作规定》第二条明确该规定并不适用于中央及地方国资港口企业。虽然国务院国资委于2004 年颁布了《中央企业内部审计管理暂行办法》、2020 年印发了《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，地方国资委也结合实际制定了相应工作办法或指导意见，国有港口企业需要遵循履行出资人义务的国资监管部门制定的审计规章制度。但毋庸置疑，国资监管部门制定的内部审计工作办法或指导意见，具有对国有企业的普遍适应性，缺乏港口企业的行业特点，进而导致国有港口企业内部审计实施过程中缺乏针对性地指导。

2.外部环境瞬息万变

随着社会主义市场经济发展，多数国有企业打破固步自封的传统思维和发展壁垒，在新经济环境下努力摆脱历史包袱、突破窠臼力求创新发展。在此情况下，内部审计涉及的领域早已不再局限于传统的财务业绩与资本收支两个方面，逐步扩展覆盖到经济责任、投资问效、预算考核、内部控制等诸多领域，内部审计实施人员需要面对的业务、接触的数据、收集的信息愈发广泛、复杂，出现内部审计风险的可能性随之增加。

2015 年宁波港和舟山港这一港口企业的“强强联合”行为，是全国港口整合里程碑式的重要节点，拉开了国内沿海港口重组成功的序幕。对国有港口企业而言，为了实现资源集约，避免同质竞争、重复建设，区域港口整合势在必行。港口整合以前，国有港口企业的股东构成可能不是单一同质的，其股东可能是中央企业、地方政府或地方国资监管部门、地方企业其中之一或多种组合，在不同持股主体间合理确定港口企业的股权价值，审计和评估是必要一环；在港口整合过程中，重组也不是一蹴而就的，而是分层分批推进实施的，每完成一层重组，大多数情况下还将实施内部审计。例如，2018 年山东省启动港口整合，先整合滨州港、潍坊港、东营港组建渤海湾港，由青岛港牵头整合威海港，由烟台港整合莱州港。历经诸多次小重组，至2019年山东省港口集团组建，标志着山东省港口整合取得阶段性成果。山东省港口整合分批推进过程中，除了确定股权价值的审计和评估外，因涉及原市属港口企业主要领导人员岗位调整等原因，还实施了多次内部审计。

（二）主观维度

1.人员素质不能满足业务开展需要

工作人员的素质对内部审计工作能否顺利实施和开展有着重要的影响。人员素质具体体现在道德品质、知识储备、业务能力等方面。内部审计实施人员作为开展内部审计、实施审计程序、汇总审计材料、明确审计结论的主体，应该具备客观、公正、诚信等基本品质，在知识和经验储备、业务能力方面与内部审计工作相匹配。在现实中，内部审计实施人员作为企业内部一员，有些会受制于外部压力而避重就轻、含糊其辞，或是为包庇同事而隐瞒审计发现的问题，更有甚者收受贿赂协助有关人员转移证据、对抗审查；有些因为知识缺乏、经验不足、能力有限，不能胜任内部审计工作；有些因为慵懒懈怠、患得患失、缺乏担当，不敢提出问题、揭露真相。专业胜任能力不足、人员素质与业务开展不匹配等问题，致使内部审计风险经常出现。

反观近年多位国有港口企业“一把手”的落马案例，国有港口企业内部审计人员在坚持原则和底线方面还需要进一步强化。例如，2017 年落马的某国有港口企业原党委书记、董事长，任职期间为某民营企业虚假竞拍购得港口旧岸桥、港口港机配件采购中提供帮助；同年落马的某国有港口企业原党委书记、董事长，任职期间公款装修；2020 年落马的某国有港口企业原党委书记、董事长，任职期间大肆鲸吞公款。反面案例层出不穷，从另一个角度也暴露出国有港口企业的内部审计存在疏漏，内部审计人员在对集采、招标、合同签署等环节实施检查和控制时，或因业务能力不足未能及时辨识，或因未能坚持底线原则故意隐瞒，导致未能暴露出问题和风险，内部审计未能充分发挥应有作用，致使国有权益受到侵害。

2.管理层对内部审计重视程度不够

管理层的重视程度对内部审计工作能否顺利实施和开展有着重要的影响。企业应该设置独立的内部审计部门或外部聘请独立第三方机构组织实施内部审计。在现实中，部分企业规模小或管理层“重业务轻管理”，未设立内部审计机构或设立了非独立的内部审计机构，自上而下不重视内部审计等，出现内部审计人员没有财务或审计相关从业背景、机构设施缺乏合理性、内部审计人员无法保持独立性、内部人员不配合内部审计等情况，导致内部审计风险时有发生。

例如，某大型国有港口上市公司，其设置了独立的内部审计部门，履行内部审计职责，其内部审计部门负责人虽然具备丰富的履历背景，先后任基层科队长、码头公司副职、码头公司正职等业务岗位，在任职港口内部审计部门负责人以前，未有过财务、审计或工程相关工作履历，也并非财务、审计或工程相关专业出身。内部审计部门负责人不具备财务、审计或工程相关背景，其胜任能力令人存疑，一定程度上体现出在人员配备方面未能因“岗”制宜，管理层对内部审计重视程度有待进一步加强。

三、国有港口企业内部审计对策

（一）进一步建立健全有关行业制度

对于国家法律法规层面，内部审计相关领域的法律法规还应与时俱进，适时修订完善，保障内部审计有法可依。对于内部审计行业监管层面，国资监管部门、港口行业主管部门可以联合制定具备国有港口行业特点的内部审计工作办法或指导意见，保障内部审计有规可查。对于企业内部管理制度层面，国有港口企业应基于国家法律法规、内部审计准则体系、国资监管部门或行业主管部门出台的规章制度，制定适用于本企业的内部审计规章或制度，特别是在违规失责追责、保护担当尽责等方面有所强化，确保有章可循。

（二）进一步提升审计人员胜任能力

一方面，提升内部审计人员准入门槛，在准入环节对品德素养、能力素养、专业素养等方面实施全面考察，杜绝“德”不配位、“能”不适岗情况发生，杜绝关系网和社交圈，确保国有港口企业内部审计人员品德、能力、素质与内部审计要求相匹配，同时也尽量避免出现港口一线调度或者其他生产人员转岗至内部审计等管理岗位造成的不适岗、不胜任。

另一方面，增强内部审计人员继续教育，社会、行业组织、企业通过开展业务能力培训、党风廉政教育等方式，不断增强内部审计人员胜任能力。