基于公路养护工程项目投资管控的内部审计监督简析

吴壮鹏

（广州市道路养护中心，广东 广州 510080）

引言

当前我国处在建设交通强国、构建现代综合立体交通网的重要时期。公路正在由以建养并重逐渐转为以养为主的新的历史发展阶段。为此，落实公路高质量养护管理工作，对维持和提高公路良好技术状况和路况水平，有效维护好公路基础设施路网整体效能，提高公路畅安舒美，促进国民经济与社会高质量可持续发展，满足人们日常出行需要具有非常重要的意义。公路养护包括日常养护和养护工程。公路养护工程（包括预防养护、修复养护、专项养护和应急养护）项目管理是养护管理工作的重要内容，通过对项目投资管控审计，进一步提升公路养护行业治理能力，促进公路养护工作提质增效显得尤为重要。本文结合广州市国省公路养护工程管理的实际情况，从养护支出预算管控的角度，探讨项目投资管控的主要内容和内部审计监督在项目投资管控中的作用，并提出相应的策略与建议，以期对项目投资管控的内部审计监督提供一定的理论指导和实践参考，对于强化投资预算和支出管理，防止出现资金浪费或超支，提高项目投资管控水平具有现实意义。

一、公路养护工程投资管控主要内容

近年来，我国在公路养护工程项目投资管控方面取得了一定的成效，但仍存在一些问题和挑战。例如，项目投资方案论证不充分、设计变更多、预算编制的科学性和合理性有待提高；项目管理不够严格，投资管控手段单一，缺乏科学的评估和动态监测手段，养护数字化管理亟待提高；有的超过投资预算（计划）幅度偏大；项目投资绩效未能达到预期目标等。项目投资管控应针对项目不同阶段（主要包括项目前期决策、预算（计划）编制、工程设计、工程施工、工程验收、后评价）管控的主要内容，围绕实现投资、进度、质量、安全等目标，确保项目顺利完成、提高项目投资绩效。

（一）项目前期决策阶段

投资管控主要体现从技术经济角度科学合理筛选项目。通过评定项目公路技术状况、分析养护需求、科学合理筛选需要实施的项目，合理确定项目养护技术方案，编制投资估算，强化项目入库决策的科学合理性和入库后对项目实现动态调整和定期更新管理。

（二）项目预算（计划）编制阶段

投资管控主要体现在如何利用有限的年度财政资金合理安排年度项目及预算。公路部门应根据年度工作任务和年度财政资金规模，在项目库的基础上作进一步分析选项，将绩效管理融合到预算编制过程中，按轻重缓急从项目库中挑选养护工程项目，编制科学、合理的年度项目预算（计划）。

（三）项目设计阶段

养护工程除技术特别复杂外，通常采用一阶段施工图设计，由于设计阶段是项目投资成本管控的关键环节，投资管控主要体现在设计单位要对项目进一步调查诊断分析，确保设计符合技术经济性要求，对于投资额较大、技术复杂的项目应提出多种计算方案作比选，计算各技术方案的工程量并匡算投资额，利用价值工程对各可行的设计方案进行综合比选，按推荐方案做好施工图设计并审核施工图预算，公路部门应选好并鼓励设计单位主动控制和优化项目投资成本，督促严把项目设计质量，做好限额设计、优化设计，合理控制投资规模。

（四）项目施工阶段

投资管控主要体现在选择合适的承包商，通过控制项目投资进度、工程质量、工程结算，确保项目按照预定计划顺利推进。在项目发承包环节，主要是编制工程量清单及采购招标最高限价，通过合规、科学的采购招标策划及合约规划，采购招标过程管理，以市场竞争的合理价格选择合适的承包商并签署合同；在实施环节，主要包括编制合理的项目资金使用计划、掌握施工现场实施情况的真实性、优化施工方案、审核工程预付款和进度款、审核工程变更和签证、材料调差等内容。

（五）项目验收阶段

投资管控主要体现在对项目进行验收和质量评定，确保项目符合质量要求，按照项目预算严格控制养护工程实际支出，达到投资效果。

（六）项目后评价工作

包括项目评审和审计，评审主要侧重于投资造价的准确性把控，对投资估算、施工图预算、投标限价、工程变更等进行评审；审计除关注投资造价的准确性外，还要关注建设管理的合规性。通过对项目的后评价，收集归纳项目投资各阶段存在的问题、教训、经验并建立类似项目数据库，进一步提升后续项目投资管控水平。

二、公路养护工程项目投资管控的内部审计监督内容概述

内审部门实施项目审计时，根据项目不同阶段投资管控的内容和特点以及审计效果，以投资管控为核心，以资金流向为主线核实项目支出的真实性，点面结合，突出审计重点并提出解决方案。各阶段内部审计监督重点概述如下：

（一）项目前期决策和预算编制阶段

针对有些公路养护单位未能从项目成本的有效性（成果/成本）正确认识公路技术状况衰变规律和预防养护的必要性，通过公路技术状况检测评定、养护需求分析、养护方案比选，科学把握预防时机，推动公路养护理念和方式从被动修复向主动预防转变，强化预防养护效果跟踪评价等问题,为提高审计的效果，内部审计重点可从事后的合规性审计转向前瞻性建议，通过把握预防养护项目的关键环节和关键数据，综合考虑项目的技术、经济等因素，审查项目投资规模是否适当，是否偏离实际需求，导致投资效果低；审查概算总费用是否完整、合理；通过发挥内部审计咨询功能，以提高项目入库和预算安排的科学性、合理性以及概算的准确性。

（二）项目设计阶段

基于审计的合法性和有效性等考虑，可从合规性转向真实性审计，重点审查勘察设计中是否存在违反程序的“三边”（边勘察、边设计、边施工）问题；审查是否因地勘不实、设计不深、质量把控不严导致频繁的设计变更问题；审查是否存在施工图预算超概算问题；对复杂的项目是否进行设计方案比选、是否存在过度设计、有无成本优化等。通过审查施工图设计的技术经济性，提高设计质量，减少变更和潜在的成本风险。

（三）项目施工阶段

在按规定进行招标选择合适的承包商时，主要审查招标人对工程量清单复核情况、招标限价是否高于财政预算评审结果、招标条件设置是否合理公平以及符合营商环境等规定、是否未按招标程序进行招标、投标人和投标文件是否真实合规、评标过程和确定中标人的依据是否充分，有无围标、串标等违法行为；在合同环节，主要审查合同的合法合规性、合同组成和条款的完整性、合同中的风险分析及控制（如分析招标文件有无遗漏导致后期实施的潜在风险；投标文件中清单单价是否存在明显的倚高倚低报价；分析合同中承包内容与招投标文件、施工图纸约定范围和内容是否一致，是否存在遗漏和重复的工程内容；合同约定的价款形式与风险分摊、合同价款调整条件等是否清晰明确等）、材料调差条件和解决办法等，以控制项目风险，确保合同正常履约；在工程价款结算环节，主要审查竣工结算的真实性、合法性和合理性，要以施工图、设计变更、招标文件和投标书为基础，以合同结算书、竣工图为依据，以施工现场实际工程量核实为准；工程计价是否按合同约定原则进行（主要包括审查结算方式和时间是否符合合同约定条款；是否按时足额扣回预付款等款项；审查变更和签证原因，调查分析是否因设计错漏碰缺和失误、施工安排不合理、质量管理不善等导致费用增加和损失浪费等现象；审查设计变更和签证内容，重点留意工程量计算是否准确，结算时有无多计重计，特别是要关注隐蔽工程数量计算的准确性或合理性，对增加的工程量单价是否按合同约定的原则确定，是否存在错套、高套、多套等手法虚增结算款；有无偷工减料、材料品质不符等现象），调整材料价格是否符合合同约定的条件（有无高套材料价格），以有效控制工程结算价（决算），防范工程款不实和超付现象。

（四）项目验收阶段

施工单位完成设计文件和合同约定的各项内容后向业主单位申请验收，内审主要审查项目是否符合验收条件，质量缺陷是否整改到位、质量评定或鉴定是否达到合格、竣工结算（决算）、技术档案和施工管理资料整理归档等、审查和评价项目验收是否存在流于形式，导致工程质量与竣工验收情况不一致等。

三、内部审计监督在公路养护工程项目投资管控中的作用

公路业主单位内审部门对项目投资进行内部审计，是运用系统和规范方法从投资行为、信息、制度三个维度审查和评价公路业主单位对项目投资经管责任的履行情况，以促进公路业主单位提升项目投资管控水平。

目前，我国财政理财观和方法发生重大的转变，绩效管理已融入到预算管理中，实现预算绩效一体化，加强绩效评价管理工作，积极发挥内外部监督作用，进一步强化了预算单位花钱必问效理财观和履职能力。当前，公路部门作为财政预算单位，有效发挥项目投资管控的内部审计监督作用具有十分重要的意义：

（一）提高项目投资管理水平

通过对项目前期决策、预算（计划）编制、工程设计、工程施工、工程验收阶段的投资管控侧重点开展审查和评价，促进公路部门科学合理安排预算，控制项目投资，提高项目绩效，及时改进内部审计，提出内部控制和风险管理存在的问题，进一步提高项目的绩效和投资管控水平。

（二）保障资金使用的合规性

通过审查项目投资业务的资金流向，全面了解项目资金的使用支出情况，审查项目多元化台账（包括各阶段投资对比表、合同动态管理台账、设计变更台账、技术经济签证台账、工程支付等台账），监督项目相关支出的真实性和合规性，防范项目资金的滥用、浪费及舞弊，提高项目投资信息的真实性，以保障项目资金使用的合规性。

（三）优化项目投资效益

通过审查项目业主单位前期项目入库和预算安排依据是否充分，是否建立工程变更审批、工程款支付、合同管理等内部控制制度，评价项目是否贯彻全寿命周期效益最优的公路养护理念（除了考虑项目投资时的成本，也要考虑项目完工后的养护成本），达到科学性、经济性、合理性；是否通过方案比选和成本优化提高设计的经济性，减少变更和潜在的成本风险等。通过审计发现项目投资存在的问题并及时调整，考虑管理、技术性和经济性，平衡完成项目投资、质量、进度、安全目标，优化项目投资效果，提高项目的经济效益和社会效益。

例如，通过对公路小维费的审计，发现个别养护线路预算调剂幅度大，成本明细核算不够准确，实际开支与对应的年初养护线路预算差别较大，资金的使用效果尚待加强。经审计指出后，重点从完善公路小修保养标准化角度规范各养护线路预算管理，从加强各养护线路工、料、机等费用基础计量和核算规范各养护线路的成本核算，分析各养护线路实际成本与预算的差异及原因，进一步规范小维费的使用和核算，提升养护资金的使用效果，防止由于养护不到位导致提前或增加后续公路养护资金的投入。

四、加强公路养护工程项目投资控制内部审计监督的策略

为了提高项目的投资管控和审计监督效果，需要加强相应的策略。具体如下：

（一）完善审计监督制度

加强审计监督是提高项目投资管控的重要措施。针对当前项目投资控制存在的问题，建立完善的审计监督制度，明确审计监督的内容和要求，加强对审计监督人员的培训和考核，提高审计监督的专业水平和监督效果，提高审计监督的覆盖范围和深度，促进项目业主单位进一步规范项目投资管理，提高项目投资的效果。

（二）强化投资管控及风险防范

加强投资管控及风险防范，建立风险管理机制，可以设立项目风险问题台账或风险清单，通过建立风险台账或风险清单，对投资管控的高风险点做重点审计监督防范，有助于提高审计监督效率，防范投资风险。

（三）推动养护技术创新与成本优化

加强项目技术管理，推动技术创新，提高项目的效率和质量，降低项目的成本和风险；加强全寿命周期效益最优的公路养护理念，推动成本优化（特别是要重视项目决策阶段和设计阶段），让成本配置更合理。通过推动公路养护工程技术创新与成本优化，提高项目的经济效益和社会效益。

（四）提高项目数字化管理水平

目前公路受地域、受损等条件影响较大，如何科学合理确定项目投资影响因子，建立公路养护项目决策模型，仍需不断探究。审计通过发挥咨询功能，促进本单位完善项目数字化管理系统，实现对项目信息从决策入库、预算安排、预算执行、竣工验收、运维全过程的实时监控和管理，通过对项目全过程动态管理，及时掌握项目投资及变动情况，提高投资管控的效率和精度，有效防范项目投资风险，促进项目养护科学决策和管理水平不断提升。

（五）健全考核评价机制

健全考核评价机制，要利用好项目投资管控情况的审计成果，对发现的问题及时进行整改，举一反三，总结项目投资管控的经验和教训，促进后续项目投资管控水平、效果和效益提升。同时，还应该加强对审计法规的宣传和培训，通过“以审促改、以审提质”提高相关人员的专业水平和工作效率，确保项目投资管控工作的顺利开展。

五、结论与展望

（一）结论

本文从项目投资管控的主要内容、审计监督在项目投资管控中的作用和加强项目投资控制审计监督的策略与建议等方面进行了研究分析。通过探讨项目投资管控的情况，提出相应的策略和建议，加强项目投资控制审计监督的工作，提高项目的投资效益和管理水平，为项目的投资管控与监督提供一定的理论指导和实践参考。

总之，加强对项目投资管控审计监督是保障项目高质量建设的重要保证。通过提高投资管控水平，完善审计监督制度、加强投资管控及风险防范、提高项目数字化管理水平、推动养护技术创新与成本优化、健全考核评价机制等措施，进一步提高项目的投资效益和管理水平，促进公路养护行业的健康发展。希望本文所提出的策略和建议能够为项目投资管控的审计监督工作提供一定的理论指导和实践参考，同时为公路养护行业的发展提供帮助。

（二）展望

本文研究存在一些局限性，主要表现在：第一，研究角度相对狭窄，主要从概念性和理论性探讨，未能全面深入地从技术和经济性比选养护工程项目方案性、成本优化等角度探讨公路养护工程项目投资控制审计监督问题；第二，数据来源受限，未能获得实证数据进行深入分析，如针对具体公路养护工程项目的审计工作，体现审计监督成效的案例，印证审计监督的成效。因此，未来的研究可以在以上局限性的基础上进行深入研究，拓展研究视角，增加实证数据来源，提高研究的深度和广度。