中央预算管理一体化系统对会计职能拓展的影响与展望

许 鹏，温 星

（1.交通运输部东海航海保障中心宁波通信中心，浙江 宁波 315000；2.新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830091）

一、信息化浪潮下的管理信息化与会计信息化

蓬勃的信息技术发展促进了管理技术的信息化，而管理信息化则带动了会计信息化。事实上在这些年，管理信息主要历经了三个阶段：第一个阶段为信息化阶段，即将有价值的东西包括人所包含的信息转化为数字存储的数据（Loebbecke and Picot,2015）。这个阶段的会计信息化的主要表现是办公文档技术应用的兴起，比如会计制单凭证的电子化。第二个阶段为数字化阶段，即将数字化技术有选择的运用到某个业务流程（Li et al.,2016），或者通过利用数字技术来改善现有的业务流程（Pagani and Pardo,2017）。这个阶段的会计信息化的主要表现是各类会计记账软件应用的发展，或者将会计记账软件所得到的结果嵌入到各类管理系统中，以方便管理层对企业的某个业务流程进行合理规划。比如各类ERP 软件在各个企业中大行其道。第三个阶段为数字化转型阶段，即企业通过数字化工具来重组公司的业务流程，战略、能力以及运行方式（Li et al.,2018）。这个阶段的会计信息化的主要表现是提供给管理层各类想要的信息，不但可以提供过去或现在正在发生的各类业财信息，甚至还可以对公司未来的发展提供准确的预测。

从以上内容可以看出，处于第三阶段的数字化转型阶段是一个极为重要的阶段，信息技术将会使得企业的管理手段以及相应的会计信息化相较于前两个阶段有着根本性的突破。数字化转型催生企业大规模的机构变革，而会计部门的变革则位于这场变革的至高点（Gary Pan,2020）。正因为会计改革是如此的重要，因此财政部在2021 年分别制定了《会计改革与发展“十四五”规划纲要》及《会计信息化发展规划（2021—2025 年）》两份文件来指导会计管理接下来可能将会产生的变革。而会计变革首先带来的是会计职能变革，《会计信息化发展规划（2021—2025 年）》明确指出要深入推动单位会计职能拓展，加快推进单位会计工作数字化转型。因此，本文拟以中央预算一体化系统为例说明在实践中如何拟用会计信息化拓展会计职能。

二、中央预算管理一体化系统概述

为了推进预算管理的科学化、规范化和法治化，按照国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的要求，财政部于2021 年3 月牵头实施建立一个旨在能将现有全国预算流程整合在一起的能满足多方需要的预算管理系统，以改变现有全国各地预算系统种类繁多、数据互不相通的局面。随后，财政部将这个新建的系统命名为预算管理一体化系统或者中央预算管理一体化系统。虽说这个系统建立的主要目的是满足预算管理的需求，但该系统建设层次高，由财政部统一建设，具有高屋建瓴的作用；功能强，除了预算管理功能以外，该系统还集聚了会计管理、资产管理等多方面功能。因此，从该系统建立的那一天起，就具备了以往任何一个预算系统所不具备的特点。

（一）使用范围广泛

中央预算管理一体化系统使用范围广，建设速度快。从2021 年初到2023 年年初，仅两年时间，中央及全国36 个省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团县级以上行政事业单位已建设应用财政预算管理一体化系统。地方3700 多个财政部门，60 余万预算单位已应用财政预算管理一体化系统开展预算编制、预算执行等业务，初步实现了预算管理各环节的衔接贯通。

（二）会计数据标准兼容性强

会计信息化发展规划（2021—2025 年）中明确提到“十四五“期间我国会计信息化的主要目标之一就是：建立健全会计信息系统的输入、处理、输出等各环节的会计数据标准。中央预算一体化系统作为一个全国性的预算系统，在建立时自然考虑了这些要求：一方面，财政部专门制定《财政预算管理一体化系统技术要求》，将中央预算管理一体化系统建立时的技术标准作为国家标准颁布，这为以后中央预算管理一体化系统兼容其他管理类软件的数据奠定了标准基础。另一方面，在预算一体化系统中预留了单机版数据交换和数据交换两个模块，为兼容对接其他管理类软件的数据留了接口。目前中央预算管理一体化系统初步规划的数据接口标准已囊括了现在中国主流财务软件数据的相关标准，比如用友、金蝶财务软件的数据标准，这使得中央预算一体化系统在数据兼容性方面有着良好的应用基础。

（三）对会计信息化工作规范和软件功能规范起到了良好的示范作用

目前，对我国会计信息化工作进行规范的指导性文件仅有2013年财政部印发的《企业会计信息化工作规范》。该规范制定的时间较为长远，而这些年随着信息化技术的快速发展，以及信息化技术发展导致会计信息提供的方式发生较大的转变。诸如此类的变化未能在该规范中得以有效的反映。在这种情况下，中央预算一体化系统的投入使用不仅从实践上填补了过去未对行政事业单位的会计信息化工作进行规范的空白，还对新技术发展的今天所带来的会计信息化工作规范和软件功能规范起到良好的带头作用。

三、中央预算一体化系统对会计职能拓展的实现

所谓会计职能，即会计在对微观和宏观经济活动进行管理所展现出来的职能。为了方便对纷繁复杂的经济活动进行管理,人们需要有一个通用的工具对整个经济活动的过程进行描述或者反映,并在描述的基础上对整个经济活动进行审视,以发现问题并找到解决该问题的方法。人们选择的这个工具就是会计，所表现出来的描述职能或者反映职能就是会计的基础职能。在这个基础职能上衍生出来的审视功能通常被称为会计的拓展职能。会计的拓展职能一般包括管理职能、监督职能和预测职能等。

会计职能的拓展包括会计基础职能的拓展和会计拓展职能的拓展。新一代会计信息化技术的初步应用，推动了会计工作的创新发展，进而影响会计职能从广度和深度两个维度不断向外延展开来。

（一）会计职能广度角度下中央预算一体化系统对会计职能拓展的实现

会计职能的广度拓展主要是指会计的反映职能拓展,会计反映职能的拓展是指会计对经济活动对象反映数量的精简或者扩大。会计反映和控制的对象一般具有一定的时间和空间范围，这也是会计四大基本假设之一——会计主体假设的由来，会计主体假设明确了会计主体开展核算所能达到的边界。实践中，会计主体主要按照民法意义上的法人单位为划分，一个法人单位一个会计主体，一个会计主体一套决算报表。法人与法人之间泾渭分明，这就要求会计主体与会计主体之间核算的业务也要泾渭分明，无论政府会计、企业会计还是其他会计核算的对象都是如此。在中央预算一体化系统出现之前，会计核算软件部门与部门之间、单位与单位之间大多不相统一。上级部门或单位对本部门或单位进行并表时，一般是各部门与部门之间，各单位与单位之间，财会人员私下进行对账后编制差额表，最终汇总成本部门或本单位的报表。这样的处理过程极易受到操作风险的影响，从而导致本部门或单位的汇总财务报表出现误差，最终导致管理部门据此做出的决策出现偏差。

本部门或本单位的汇总的各类财务报表尚且如此，更别提政府会计中以本级政府和本行政区政府为会计主体编制的合并财务报表。但在中央预算一体化系统出现以后，这样的情况可能将会一去不复返。中央预算一体化系统有自己单独的单位核算模块，该模块下分有财务核算、对账管理及电子报表等9 个财务基础核算功能。就财务核算功能来讲，下一步无论财政部打算让所有核算单位在中央预算一体化系统上开展财务核算，还是将相关的财务核算数据通过数据交换接口导入，都能将所有核算单位的财务数据集中到一个平台上来。然后据此通过对账管理，应收应付管理功能模块实现自动对账。

到这一步，整个国家几乎所有的行政事业单位的财务基础核算数据都能精确地在中央预算一体化系统中呈现出来。从这里可以看出，中央预算一体化系统的出现，导致会计核算突破了法人的限制，真正意义上做到了以国家为会计主体，将国家作为控制和反映的对象，这是一个相当了不起的突破，至此以后，管理者可以通过该系统生成的各类数据来实现对整个国家几乎所有行政事业单位的经济活动运行流程进行掌控。

（二）会计职能深度扩展角度下，中央预算一体化系统对会计职能拓展的实现。

会计职能的深度拓展是指会计对经济活动中某个对象反映的详细程度。从不同的角度解读中央预算一体化系统对会计职能的拓展有多种不同的解读方式，对中央预算一体化系统的使用对象来说，预算管理贯穿预算单位对经济业务活动流程的始终，因此这里以预算流程视角来说明中央预算一体化系统对会计职能的拓展。

在中央预算一体化系统出现之前，行政事业单位所采用的预算软件在很长的一段时间都是单机版。直到2019 年财政部才推出第一个网络版，该系统被命名为预算管理系统。服役4 年后，所有预算功能被中央预算一体化系统取代。相较于这个版本的预算管理系统，中央预算一体化系统将以前的请款软件、政府采购系统及资产管理系统集成到一起，集成后的中央预算一体化系统弥补了之前版本存在部分预算执行流程割裂不利于对整个预算流程实施监督和管理的弊病，同时也在预算管理的全过程中实现了会计管理职能的拓展。具体如下：

1.预算编制

行政事业单位的预算编制一般分为收入预算编制和支出预算编制，按照《中华人民共和国预算法》第四章第三十二条规定，“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。从这条规定可以看出，影响预算编制的变量有年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要、上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测。在预算编制时，国家或单位在制定年度经济社会发展目标、提出国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡需要以及本年度收支需求时，可以结合中央预算一体化系统各模块提供的数据及其分析结果，计算出相关经济活动运行的趋势，对宏观经济目标进行预测，从而提高相关目标制定的准确性。而对于上一年预算的执行情况变量和绩效评价结果，中央预算一体化系统现已集成了请款系统、银行的支付系统以及绩效管理系统，所需数据完全可以通过中央预算一体化系统直接提取。

2.预算审批

中央预算一体化系统首次通过先设置各流程审批人员角色，再采用密钥对其赋权的方式来帮助各个预算单位建立预算审批流程，同时中央预算管理系统还将具有审批权限的管理者，比如财政部监管局，都集合在这个系统上，一改过去需要各单位线下提交预算编制材料交由非本单位具有审批权限的管理者进行审核的方式。也就是说，中央预算一体化系统实现了审批资料的数字化，并在此基础上打通了审批流程上的各个环节，极大地方便了各个审批人员对预算进行审核、审批和追踪，让原本冗长的审批流程变得高效、简洁。

3.预算执行

行政事业单位对单位预算执行的监控主要通过对年初预算单位设置的项目是否实现了年初预算绩效指标而定。中央预算一体化系统集成了项目库管理模块来规范项目的设置，而项目的设置则采取了全流程模式，即将经济活动运行的整个流程都根据需要设置成了不同的项目，比如将整个支出流程按不同的支出类别划分为人员经费项目、公用经费项目、专用业务费项目等等。这样的做法可以确保预算单位的所有经济活动都处于管理层的监控中。至于绩效指标的设置，中央预算一体化系统则在部门预算编制模块集成了预算指标功能来规范预算指标的设置。指标的设置方法一般按照财政部《关于印发（中央部门项目支出核心绩效指标和指标设置及取值指引（试行））的通知》中的相关要求进行设置，预算绩效指标一般包括成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类。当然在实践中对预算单位执行情况的监控还包括对预算资金执行情况的监控。显然，预算资金的执行情况很容易通过中央预算一体化系统的预算执行模块直接获得，较为困难的是如何对绩效指标的实施情况实行监控。为解决这个问题，中央预算一体化系统首先对项目指标的录入做了规范化处理，比如在设置指标时就得同时录入指标解释，指标计算公式等等。设置的指标一经录入系统被审核通过后，就为其他需要设置该指标的预算单位直接采用提供了方便之门，避免了预算指标多头设置、重复设置、解释不一等混乱情况。

通过对项目设置和指标设置进行规范，管理者便可以结合其他模块对预算执行情况进行监控和分析，自动汇总各项费用的实际支出和预算支出的差异，实际产出与预算产出的差异、实际效益与预算效益的差异以及实际满意度与预算满意度的差异，以便及时调整预算和成本、产出、效益、满意度的控制策略，保证预算单位在预算范围内完成预算绩效目标。

4.预算报告

中央预算一体化系统特别注重以报表的形式展示对基础数据进行提取加工，以至于几乎在所有模块下都有相应的会计报表展示。比如预算单位经常用到的政府采购报表、资产管理报表以及财务报表等，可以在政府采购系统模块、资产报表模块、单位核算模块下自动提取。所有的这些功能不但为预算报告的自动生成打下了坚实的基础，也为其他类型的报告，比如财务报告、成本分析报告等提供了便利。中央预算管理一体化系统数据功能强大，管理者可以根据管理需要基于该系统提取大部分自己想要的管理报告，比如管理者可以专门提取行政机构的财务数据来对行政单位的经济活动运行情况进行评估，管理者也可以专门提取某个项目的会计核算资料来对该项目的经济活动运行情况进行评估。可以说，预算单位在中央预算一体化系统十分强悍的数据库支持下，有能力根据管理者需要来建立预算单位自己的管理报告系统，从而根据及时获得的管理报告来了解预算单位的财务状况和运行状况，并进一步掌握整个单位的经济活动运行流程。

四、中央预算一体化系统对会计职能拓展的展望

中央预算一体化系统自去年开始试运行以来，经受住了使用预算单位激增的考验，并完成了“两上”预算数据上报的工作，从目前来看，中央预算一体化系统向预算单位展示的各种预期可使用的功能也是相当惊艳的。但她依然是一个十分年轻的系统，在未来仍有无限的可能来帮助管理者实现会计职能更进一步的拓展。这里简要讨论几点。

（一）中央预算一体化系统用户扩容的可能

按照《中华人民共和国预算法》的规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从预算收入的角度看，中央预算一体化系统已将一般公共预算的非税收入和政府基金预算收入纳入系统核算，但未将一般公共预算收入的税收收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算纳入系统核算。从预算支出的角度来看，中央预算一体化系统将一般公共预算支出、政府性基金预算支出纳入系统核算，但未将国有资本经营预算支出和社会保险基金预算支出纳入系统核算。即目前中央预算一体化系统的核算对象相较于全预算流程来讲仍有缺失。如需解决这个问题，目前可提供的方法有二：一是通过数据交换模块来实现中央预算一体化管理系统的数据与税务、社保及国有资本经营数据系统的数据的互通；二是对中央预算管理一体化系统的用户实现扩容，即将目前中央预算一体化系统的使用用户扩大至税务、社保和国有资本经营。将全预算流程的数据打通后至少有以下好处：一是可以进一步加速会计信息化的水平，比如将中央预算一体化系统的单位核算模块与税务系统的电子发票数据打通，预算用户在录入相关基础会计数据时，系统就可以自动校验所输入数据的准确性和真实性，从而提高基础数据录入的效率；二是可以实现预算收入与预算支出的完美配比，更好地计算项目的预算绩效；三是可以为预算单位对经济活动运行的全流程实现更加精准的把控提供方便。

（二）将模块内数据和各模块数据融会贯通的可能

中央预算管理一体化系统建设以“五个一体化”为主要目标，坚持“四个统一”的总体思路，在业务上实现各领域深度融合、系统集成、协同高效，在管理方式上实现联网在线操作，系统集中部署和统一控制，驱动财务工作全要素全流程数字化转型。但中央预算一体化系统从提出建立到落实建设时间较为仓促，在具体建设时更多地是将原有的预算一体化系统、财政部政府采购计划管理系统、中央预算资金请款系统等多个系统的功能统一集中在中央预算一体化系统各个模块中。因此，集成后的系统虽然功能强大，但由于系统建立时间还不够长，整合各模块之间的数据，甚至同一模块内部各流程的数据仍然需要技术和时间。这在一定程度上造成了数据使用者虽然拥有中央预算系统带来的庞大数据库，但缺乏相应的技术手段将其整合使用，因此接下来中央预算一体化系统为了达成当初建设的主要目标，一定会花大力气将中央预算一体化系统打通各模块之间的数据，并优化现有模块数据的运转和提取流程。

（三）会计数据提取权限扩大的可能

判断一个会计系统是否好用的标准就是能否通过该系统提取到管理者想要的数据报表。目前，中央预算一体化系统的很多模块还没有对预算单位进行开放，所以预算单位通过该系统获取管理报表目前也只是一种可能，希望在今后的使用过程中，财政部能放开这一权限，以方便预算单位使用。

（四）通过中央预算一体化系统推动政府会计制度改革的可能

会计信息化与会计制度的改革属于相辅相成的关系。就近些年来讲，先是2017年政府会计的“双功能”“双基础”的会计核算模式导致会计系统由“单表格”样式核算转换为由“双表格”样式核算。随后，2022 年中央预算一体化系统的出现又导致了政府会计制度中“零余额用款额度”会计科目的逐渐消失。两者互为影响，变化之快由此足见一斑。事实上，按照财政部的统一规划，接下来的这些年，政府会计制度和会计电算化都将处于急剧变革中。特别是作为财政部会计电算化的试点系统中央预算管理一体化系统在未来极有可能发展成为中国最大的基础会计数据库，这样的特点足以让中央预算一体化系统在未来的政府会计制度改革中发挥重要作用。比如会计信息化所依托的数据资产是否需要进行会计确认和计量是目前政府会计亟需解决的难题之一，这时管理层完全可以利用中央预算一体化系统的海量数据以及其对数据资产活动运行流程地分析和掌握来解决这个问题。

（五）通过中央预算一体化系统对我国的经济动向提供预测的可能

经济活动管理的核心是预测，这句话是孙中山先生所说的“知难行易”观点在经济活动运行规律中的体现。所谓预测是指在既有的数据基础上利用分析技术，对未来的经济活动可能存在的状况做出判断，以帮助市场主体做出有利于自身利益的决策。准确的预测可以降低市场主体面临的风险，并提高其经济活动运行效率及市场竞争力，最终促进市场主体的发展和壮大。而准确的预测除去操作风险外，则取决于数据总量的多寡以及数据的相关性和准确性。中央预算一体化系统可以帮助数据使用者在最大程度上获取足够多的数据，并对数据的相关性和准确性给予保证。政府机关可以基于中央预算一体化系统的数据对我国经济形势的走向做出研判，以更好地制定宏观经济政策。企事业单位可以基于中央预算一体化系统的数据对本单位的业务发展做出决策，并制定正确的单位战略，以获取市场竞争优势，促进自身的发展和壮大。这就是会计信息化促进会计职能发展最为重要的本质。