收费公路专项债券项目配套融资问题探析①

喻旻昕，程艺馨，王 慧，李时坤

（1.江西省交通投资集团有限责任公司，江西 南昌 330025；2.南昌工程学院，江西 南昌 330099；3.江西财经大学，江西 南昌 330013）

收费公路建设是交通强国的重要组成部分，也是“十四五”期间国家稳经济稳增长的主要任务。但现阶段，我国收费公路项目建设资金主要来源于地方政府专项债券（以下简称“专项债”），与收费公路建设投资需求存在巨大的资金缺口。据交通运输行业统计公报显示，“十三五”期间，我国收费公路建设投资额5.24 万亿元，收费公路专项债券发行额度只有0.89 万亿元。“十四五”开局之年，我国2021 年收费公路建设投资额高达1.51 万亿元，专项债发行额度只有0.60 万亿元。

2022 年4 月，中国银保监会、交通运输部联合出台《关于银行业保险业支持公路交通高质量发展的意见》（银保监发〔2022〕8号，以下简称“8 号文”）。8 号文在一定程度上解决了长期以来收费公路建设项目资金缺口大、配套融资难的问题。但由于8 号文刚出台不久，政府相关部门和银行保险业对收费公路建设项目配套融资问题仍存在很多担忧，在政策落地中持谨慎观望态度，导致政策落地难。本文拟对收费公路专项债项目配套融资政策梳理的基础上、分析配套融资政策落地难的原因，并提出相关建议。

一、收费公路专项债券项目配套融资政策改革历程

2017 年财政部、交通运输部联合发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》(财预〔2017〕97 号，以下简称“97号文”）。97 号文明确提出，“地方政府为政府收费公路发展需要举借债务的，只能够通过发行收费公路专项债券，不得通过债券以外的任何方式举债”。这意味着我国收费公路建设由“收费还贷”进入“收费还债”阶段，发行地方政府专项债券是收费公路项目建设债务资金的唯一来源，严禁配套融资。

为更好发挥地方政府专项债券的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，2019 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号，以下简称“33 号文”）。33 号文提出，“收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称“专项收入”），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称“项目单位”）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资”。33 号文还列示了重大项目和重点领域的内容，收费公路列入其中。33 号文发布意味着收费公路建设项目债务资金来源允许采用“专项债+市场化融资”方式。

为完善“政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控”的交通运输资金保障和运行管理体制，鼓励银行保险机构依法合规支持公路交通建设，2022 年4 月，中国银保监会、交通运输部联合出台《关于银行业保险业支持公路交通高质量发展的意见》（银保监发〔2022〕8 号）。8 号文将通行费收入纳入政府性基金预算收入，将经营性专项收入纳入企业收入，并且经营性收入应优先用于偿还银行保险机构融资。相较97 号文，8 号文从政策上缓解了配套融资偿债资金不足的问题，对公路交通高质量发展起到了较好的政策支持作用。

二、收费公路专项债券项目配套融资政策落地难的原因

根据中国地方政府债券信息公开平台信息不完全统计，2019 年6 月至2022 年3 月，收费公路专项债项目进行了配套融资的省份仅有广西、云南和宁夏，其他各省收费公路专项债项目都未获得配套融资支持。究其原因，主要是相关各方对市场化融资是否会新增地方隐性债务、项目预期收益是否能覆盖专项债和配套融资本息、市场化配套融资偿债资金来源单一和各部门联动不足等难点问题存在担忧。

（一）对市场化融资是否为地方隐性债务的担忧

收费公路专项债项目市场化融资是否会被认定为新增地方政府隐性债务是政府相关部门和金融保险机构首要担心的问题。近年来，党中央、国务院高度重视地方政府隐性问题。为着力防范化解风险，做出了一系列重要决策部署，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，2021 年银保监出台《关于进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，以下简称“15 号文”），禁止银行保险机构违法违规提供实际依靠财政资金偿还的融资，严肃问责查处违法新增政府隐性债务行为，查处到人、终身问责，在严监管背景下，政府相关部门和金融机构对市场化配套融资性质担忧是合理的。

（二）对项目预期收益是否能覆盖专项债及配套融资本息的担心

33 号文要求，项目预期收入要覆盖专项债本息并且偿还专项债本息后剩余的专项收入才允许进行配套融资。项目单位在进行申报时需要测算项目预期收益并提供项目预期收益与融资平衡方案，地方政府则需要对其进行测算评估。地方政府在测算评估中存在两大顾虑，一是专项收入名目众多，难以测算与评估；二是市场化融资后项目收入会被分割，是否会影响到专项债本息偿还。

首先，相较于通行费收入，专项收入的测算不确定性更强，专项收入来源具有多样性，难以准确计算。部分项目市场化配套融资申报方案中财务测算比较理想化，为了进行市场化配套融资，评估预测项目收益有可能高于实际的项目收益。评估部门缺乏对项目全面深入的了解，缺少财务、法律等方面的专业支撑，难以找到科学、可操作性强的方法。其次，公路建设期较长，并且建成后前期规模效应不足，收入切割后，前几年单单依靠通行费收入可能覆盖不了所要支付的专项债本息，地方政府认为配套融资的存在会影响专项债偿还。

（三）对配套融资偿债资金来源单一的担心

33 号文虽允许收费公路专项债项目配套融资，但根据政策要求，专项债项目收入要优先覆盖专项债本息。在通行费收入无法在偿还节点覆盖专项债券本息时，为了保证专项债偿付，存在相关单位用本应偿还市场化融资的专项收入去填补通行费收入的缺口的可能性，会加大配套融资偿还风险。

（四）政府相关部门工作联动机制尚未建立

申请收费公路专项债券项目配套融资涉及项目单位与各政府部门间的层层申请与审批，协助市场化融资的金融机构内部也需要沟通审核，各部门之间信息交流不畅就会导致各项审批流程繁琐耗时。收费公路专项债券项目配套融资虽已获得各方高度关注，但政府相关部门联动机制还未建立，各部门之间权责不清、信息不能共享。

三、收费公路专项债券项目配套融资政策落地的保障

（一）充分认识收费公路专项债配套融资的重要性和紧迫性

8 号文要求，各方面要充分认识促进公路交通高质量发展的重要意义，地方各级交通运输主管部门要积极发挥行业主管部门作用，保障金融机构合法权益，为金融支持公路交通高质量发展提供良好保障。公路交通建设作为当前稳投资稳增长的重要政策工具，应得到地方政府相关部门的大力支持。现阶段，收费公路专项债项目面临巨额资金缺口，阻碍了公路交通有序建设。

另外，由于收费公路专项债配套融资对相关部门而言是新的专业经济活动，在政策落地过程中，相关人员应加强相关政策的研读，及时关注政策变化，紧密联系政策开展工作。

（二）相关部门应消除配套融资是地方政府隐性债务的担忧

深入分析《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27 号，以下简称“27 号文”）和33号文规定，我们可以明确得出合法合规的地方政府专项债配套融资不属于政府隐性债务。分析27 号文对地方政府隐性债务的定义可以看出，地方政府隐性债务具有两个特征，一是，地方政府违法违规融资或担保形成的债务；二是，直接或承诺以财政资金偿还。33 号文和8 号文提出，在严控地方政府隐性债务的同时，鼓励依法依规市场化融资。并且33 号文明确提出，对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。15 号文后不久，银保监发布了15 号文补充规定。规定指出，经营性项目融资经本级人民政府书面审核确认，金融机构可认定不涉及隐性债务。依据8 号文，收费公路专项债券项目配套融资的偿债资金来源为归集于企业管理的经营性专项收入。因此根据上述政策，只要市场化配套融资得到省级政府书面确认、合法合规取得且市场化融资偿债资金来源是非财政资金，就不会被认定为地方政府隐性债务，政府相关部门可以解除相关担忧。

（三）增强项目预期收益测算的科学性

项目单位需科学客观测算项目平衡方案，交通运输主管部门需要充分论证配套融资项目的合理性与可行性，审慎评估认证，主要评审项目收益能否覆盖专项债融资与市场化融资本息、申报主体是否合格、金融机构提供配套融资是否合规、是否新增政府隐性债务等。对于项目测算评估科学性问题，项目测算评估涉及面广，对测算人员的专业能力要求很高，交通运输主管部门需要选择具备相应技术能力的机构编制可行性报告。建议政府培养专业的第三方测算评估机构，或者出具有测算评估收费公路配套融资项目资质的单位名单，统一标准，以供审核部门参考。

（四）扩大配套融资偿债资金来源

8 号文不仅将专项收入纳入企业经营性收入，并优先偿还银行保险机构融资。为保障市场化融资早日落地，项目建设单位应尽力扩大专项收入，保障市场化融资偿债资金来源。另一方面，允许项目单位可以通过自有资金和项目打包、统借统还方式对配套融资进行偿还。

（五）推进政府相关部门协同工作机制的建立

为推进配套融资政策的早日落地，政府相关部门应积极推动协同工作机制的建立。建议在各省政府大力支持下，银保监局牵头，根据8 号文出台相关工作方案，建立与发改委、财政厅、交通运输厅等政府机构进行联动机制，明确各部门的职责和配合事项，降低各部门协调成本，加快审批进程，节约审批时间，推动高效的政务服务。完善财政厅、疏通地方政府及项目的信用传导机制和信息共享平台，促进政府、金融机构、企业等多方力量的协同配合，加强信息公开，畅通信息传达路径，提高信息传递的及时性与准确性。

目前，已有安徽、广西根据8 号文精神，结合地区实际情况出台了《关于银行业保险业支持安徽省交通运输高质量发展的意见》《关于印发广西支持公路交通高质量发展工作方案的通知》，有效促进了8 号文的落地。

（六）相关政策应及时跟进配套

目前仅有33 号文、8 号文提出收费公路允许配套融资，还未有收费公路领域具有针对性的配套融资政策出台，建议交通运输部、财政部根据目前存在的重点、难点问题，修改“收费公路条例”、“收费公路专项债项目配套融资指南”等政策依据，以指导各单位开展配套融资工作，严格规范配套融资流程与模式，隔离新增隐性债务风险。