进城落户人员宅基地有偿转让的逻辑转换与制度优化

摘要：从制度变迁过程考察，进城落户人员宅基地有偿转让的制度逻辑经历了以“土地权换市民权”为特征的权力逻辑向以“自愿退出”为特征的治理逻辑的转换。实践表明，在以自愿退出为特征的治理逻辑下，宅基地有偿转让无法发挥宅基地财产价值对进城落户人员市民化成本的支撑作用，因而进城落户人员宅基地有偿转让的制度逻辑应从治理逻辑向市场逻辑转换。但宅基地有偿转让市场化面临权能受限下的产权交易困境、有限市场空间下的价值实现困境和“失宅”风险下的生计保障困境。为突破困境，顺利实现进城落户人员宅基地有偿转让的逻辑转换，应以“三权分置”为契机，夯实宅基地使用权的用益物权法律地位，突破身份限制、用途限制和空间限制，拓展宅基地有偿转让市场空间，以渐进市场化路径保障进城落户人员生计稳定。

关键词：进城落户人员；宅基地有偿转让；市场逻辑

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0416

收稿日期：2024-01-18

基金项目：本文系四川省社会科学研究规划基金青年项目“四川省进城落户农民宅基地有偿转让的逻辑转向与制度优化研究”（SCJJ23ND434）、成都理工大学哲学社会科学研究基金马克思主义理论研究和建设工程项目“进城落户人员宅基地有偿转让的逻辑转向与制度优化研究”（YJ2023-ML005）、成都理工大学“双一流”建设哲学社会科学重点建设项目“中国式农业农村现代化道路研究”（ZDJS202209）的阶段性成果。

作者简介：王艳西，男，河南濮阳人，经济学博士，成都理工大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，研究方向为政治经济学、土地经济，E-mail： wyx@cdut.edu.cn。

农村常住人口大幅减少与城镇户籍人口上涨、住宅用地面积增加并存。盘活农村闲置宅基地、促进进城农民落户城镇，成为当前阶段农村宅基地制度改革的重要目标。党的二十大报告和2023年中央一号文件均强调，“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”习近平《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》 （2022年10月16日），人民出版社2022年版，第31页；《中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2023年1月2日），《人民日报》2023年2月14日，第1版。。2024年中央一号文件提出，“整合盘活农村零散闲置土地，保障乡村基础设施和产业发展用地”《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（2024年1月1日），《人民日报》2024年2月4日，第1版。。宅基地有偿转让成为保障进城落户人员合法土地权益、盘活闲置宅基地的重要路径。但进城落户人员宅基地有偿转让的理论基础是什么？进城落户人员宅基地有偿转让的方式如何选择？进城落户人员宅基地有偿转让的风险何在以及如何规避？要进一步推动进城落户人员自愿有偿转让宅基地的政策落实，必须回答上述关键问题。

围绕进城落户人员宅基地有偿转让，学界主要从以下几方面展开了研究。一是“宅基地换城镇住房”的正当性及其理据。城镇化要以人为本，“宅基地换城镇住房”是以农民私人收益交换市民权，农民获得的补偿低于宅基地市场价格，其虽获得一定收益但未得到获得收益的权利，因而不具有正当性周飞舟、王绍琛《农民上楼与资本下乡：城镇化的社会学研究》，《中国社会科学》2015年第1期，第76-77页。。二是进城落户人员宅基地有偿转让的必要性和可行性。从必要性来看，宅基地具备生产资料属性，进城落户人员宅基地财产权益的保护应从消极的权利维护向积极的权利转让转变，以宅基地的财产收益为市民化提供成本支持叶兴庆、李荣耀《进城落户农民“三权”转让的总体思路》，《农业经济问题》2017年第2期，第7页；张勇、周丽《农民市民化进程中农村宅基地财产权的实现路径》，《山西农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期，第69页；张清勇、刘守英《宅基地的生产资料属性及其政策意义——兼论宅基地制度变迁的过程和逻辑》，《中国农村经济》2021年第8期，第21页。。从可行性来看，在传统“两权分离”结构下，进城落户人员宅基地保障功能和资产功能相冲突，但在“三权分置”的情况下，进城落户人员可在保留宅基地农户资格权的同时自由流转其宅基地使用权夏沁《完善进城落户农民土地权益保障的法治机制》，《法学家》2023年第4期，第17页。。三是进城落户人员宅基地有偿转让的对策。包括打破村组界限允许城市居民转入宅基地任常青《进城落户农民“三权”问题研究》，《河北学刊》2017年第1期，第112页。、建立全国性转让程序杨青贵《进城落户农民宅基地权益保护的现实表达与法治回应》，《重庆大学学报（社会科学版）》2019年第3期，第155页。、按发展的不同战略阶段采取不同转让策略靳相木、王永梅《新时代进城落户农民“三权”问题的战略解构及其路线图》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2019年第6期，第161-162页。、建立多样化流转机制张勇、周丽《农民市民化进程中农村宅基地财产权的实现路径》，《山西农业大学学报（社会科学版）》2020年第4期，第69页。以及探索宅基地价值实现路径孙晓勇《宅基地改革：制度逻辑、价值发现与价值实现》，《管理世界》2023年第1期，第120-121页。等。

现有研究大多从“三权”（宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权）整体视角探讨进城落户人员宅基地转让，专门对进城落户人员宅基地有偿转让进行研究的文献较少。同时，现有研究大多停留在对策层面，对进城落户人员宅基地有偿转让的内在逻辑关注不够。基于此，本文从制度变迁角度分析进城落户人员宅基地有偿转让的内在逻辑以及市场化改革面临的困境，提出基于市场机制的优化进城落户人员宅基地有偿转让的政策建议，以弥补现有研究的不足，为宅基地制度改革提供理论基础和实践指引，为有效控制改革风险提供参考。

一" 进城落户人员宅基地有偿转让应从权力逻辑向市场逻辑转换

进入21世纪，进城落户人员宅基地转让问题逐渐成为政策热点。2001-2011年，进城落户人员宅基地转让的通常做法是以“宅基地换城镇住房”，实质是“土地权换市民权”。2011年后，政策更加注重促进进城落户人员自愿有偿退出宅基地，实质是赋予进城落户人员有限自主选择权。但近年的实践证明，宅基地自愿有偿退出政策已无法有效保障进城落户人员宅基地财产权益的实现。因而，进城落户人员宅基地有偿转让政策应再次进行调整，即在政府领导下发挥市场机制对进城落户人员宅基地资源配置的决定性作用。

（一）“土地城镇化”下宅基地有偿转让的实践：权力逻辑

1.过高的城乡土地“价差”推动地方政府独占建设用地供应权

21世纪以来的前十年，我国城镇化进入加速推进期，城镇化率年均提高1.2个百分点，但土地城镇化速度更快，2002-2009年我国城市建成区面积提高了47%，城镇人口（包括户籍不在城市的农民工）只提高了18%范进、赵定涛《土地城镇化与人口城镇化协调性测定及其影响因素》，《经济学家》2012年第5期，第62页。。快速的城镇化带来城镇建设用地的增值，在“招拍挂”的市场机制下，城镇建设用地使用权价格直线上升，城乡土地“价差”日渐扩大。分税制改革后，相较于快速城镇化所需各项基础设施和公共服务开支，地方财政“捉襟见肘”。巨大的城乡土地“价差”给地方政府“以地生财”创造了利益空间。2004年修订的《土地管理法》第四十三条规定的“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”以及“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”等，在实质上赋予了地方政府独家供应建设用地［兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设除外］的权利，这为地方政府“以地生财”提供了制度工具。地方政府的“土地财政”偏好又强化了其逐利动机，构成了地方政府急剧扩张土地城镇化的基本动力李子联《人口城镇化滞后于土地城镇化之谜——来自中国省际面板数据的解释》，《中国人口·资源与环境》2013年第11期，第94页。。基于公共利益和公权力，地方政府在农村土地能否转变为建设用地、能否入市、土地增值收益分配等方面处于主导地位。由此可以看出，农村集体土地资源配置尤其是集体建设用地资源配置的基本逻辑是地方政府的权力逻辑。

2.权力逻辑下进城落户人员宅基地使用权的合法配置：“土地权换市民权”

在集体建设用地无法直接入市交易背景下，土地城镇化必须以农村土地通过土地征收转变为城镇国有土地为前提和保障程晓波、郁建兴《城镇化进程中地方政府的征地机制完善与制度创新》，《南京社会科学》2016年第11期，第62页。。在宅基地无法直接以集体建设用地身份入市交易的情况下，进城落户人员所占有的宅基地缺乏“变现”的合法渠道。这既阻碍了进城人员落户，又导致了大量宅基地闲置。在严格用途管制和建设用地总量管控下，为了满足城镇发展对建设用地指标的需求，地方政府会积极推动进城人员退出宅基地。农村土地资源配置的权力逻辑就显化为地方政府利用公权力推动进城落户人员退出宅基地——“土地权换市民权”，即将农村进城人员落户获得城镇户籍并享受市民待遇与退出所占有的农村宅基地挂钩。具体做法为宅基地换房，即地方政府用城镇商品房或安置房置换进城农民宅基地（包括房屋），节余的建设用地或建设用地面积指标用于城镇建设。进城落户人员宅基地有偿转让体现为农村进城人员必须以宅基地使用权交换市民待遇。这是地方政府利用公权力对进城农民落户城镇、享受市民待遇的不当干预。

3.以权力逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让，既缺乏法理正当性又存在诸多弊端

公权力干预、限制乃至损害私人权利的法理正当性在于公共利益。城镇化的核心是人的城镇化，是进城农民平等享受市民待遇，土地城镇化不应作为城镇化的核心，也不应成为超越进城农民财产权利的公共利益。以宅基地换取市民待遇的做法，将本应由政府承担的市民化成本转嫁给进城落户人员，是以牺牲进城落户人员宅基地合法权益为代价推进土地城镇化。以权力逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让，在客观上对于促进闲置宅基地退出、提高土地利用效率、满足城镇化需要起到了一定的积极作用，但其弊端同样不可忽视。一是在就地城镇化过程中，地方政府为追求土地指标，盲目提升进城落户人员集中居住区容积率（农民“被上楼”），损害了进城落户人员的合法权益；二是对于异地城镇化的进城农民而言，政府主导的宅基地转让或采取无偿或采取低标准货币补偿方式，侵害了进城农民土地财产权益，降低了进城农民落户城镇的意愿；三是将落户城镇与退出农村宅基地“绑定”，在宅基地财产价值不足以支撑进城落户人员市民化成本的前提下，市民化失败的进城人员将成为脆弱群体，影响社会的长期稳定张翼《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》，《中国人口科学》2011年第2期，第26页。。

（二）“退有所居”下宅基地有偿转让实践的调整：治理逻辑

1.新型城镇化倒逼进城落户人员宅基地有偿转让由权力逻辑向治理逻辑转换

2014年以来，以人的城镇化为核心指征的新型城镇化制度实施，标志着我国城镇化进程进入新阶段。以权力逻辑为基础、以“土地权换市民权”为特征的进城落户人员宅基地有偿转让政策实践，降低了进城人员落户城镇的意愿，阻碍了人口城镇化的进程，导致人口城镇化严重滞后于土地城镇化。城镇化的这一现实特征与以人的城镇化为核心指征的新型城镇化的顶层制度设计不相适应。取消对进城农民落户城镇的诸多制度限制，成为推动新型城镇化进程的内在要求。宅基地是进城务工农民“退有所居”的保障，放弃农村宅基地必须建立在稳定、可预期的城市生活基础上刘涛、陈思创、曹广忠《流动人口的居留和落户意愿及其影响因素》，《中国人口科学》2019年第3期，第87页。。既有研究表明，即使给予相应补偿，进城农民中仍有高达50.63%的人不愿放弃农村宅基地和住房廖柳文、刘沛林《外来务工人员进城落户意愿调查分析——以湖南省长沙县为例》，《经济地理》2011年第12期，第2010页。。对进城农民而言，宅基地承担着“进城失败”情景下“返乡”居住保障的功能。不管是中央政府还是地方政府，都不具备完全保障进城人员安居乐业的财政基础。在无法提供足够的补偿、无法确保进城农民在城镇“安居乐业”的情况下，地方政府不应继续将退出宅基地与落户城镇“绑定”。此外，随着进城务工农民的市场意识的增强，城乡土地巨大的“价差”也为进城农民所感知。作为理性经济人的进城务工农民，不会轻易参与地方政府的“宅基地换房”，而是在综合权衡宅基地换房、土地征收、城乡建设用地增减挂钩、直接入市等诸多方式的成本收益后作出选择。这些客观因素导致以权力逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让向更加尊重进城落户人员主体地位的治理逻辑转换。

2.以治理逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让实践

作为政治学概念，治理“主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府与社会多元共治、社会的多元自我治理”王浦劬《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期，第12页。。这一理念具象到政府管理体制上表现为：从一元化政府管理体制转向政府与各类社会主体多元化协同治理体制，政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。由此反观以权力逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让政策，显然是政府权威的产物。2011年以来，为推动人口城镇化，中央以及地方政府开始以治理理念为指导，完善进城落户人员宅基地有偿转让。政策上不再将退出宅基地作为进城农民落户城镇的前置条件，开始探索并实行引导进城落户人员自愿有偿退出宅基地的政策，进城落户人员宅基地有偿转让由权力逻辑向治理逻辑转换。但这种转换是不彻底的。进城落户人员开始享有退出或不退出宅基地的选择权，但退出方式仍受到严格限制——进城农民必须在产权层次上彻底退出宅基地、受让人必须为所在集体经济组织及其成员《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号）指出，“结合农村宅基地制度改革，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转”。参见：《国土资源部 发展改革委 公安部 人力资源社会保障部 住房城乡建设部关于印发〈关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见〉的通知》 ，《中华人民共和国国务院公报》2017年第18号，第58页。。进城落户人员宅基地有偿转让仍然是政府主导，只不过政府公权力对进城农民私人权力作了一定让步，进城落户人员无须再以“土地权换市民权”。公权力的退让以保障进城落户人员“进城失败”的后顾之忧为限，希图通过保障“退有所居”，促进进城农民积极落户城镇，提升人口城镇化水平。

3.以治理逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让的弊端

以治理逻辑为基础的宅基地有偿转让，在事实上仅是对进城落户人员宅基地权益的消极保护——尊重农民意愿的程序性保护。进城落户人员选择继续持有宅基地时，人地分离状态下的宅基地呈现两种状态：一是进城农民长期居住在城镇，宅基地处于闲置状态，资源浪费与乡村空心化由此产生；二是宅基地和房屋进入“隐形市场”，易突破用途管制和受让人身份限制，违背现行政策，宅基地财产价值得不到充分实现。进城落户人员自愿有偿退出宅基地时，按政策只能将宅基地转让给集体经济组织或本集体其他成员。买方市场下的宅基地转让价格必然显著低于进城落户人员预期价格或宅基地市场价值，进城落户人员宅基地权益得不到充分实现。对不愿意回到农村的进城农民而言， 宅基地无法变“权”为“利”张波《农村集体土地权利“鸡肋”化的解决路径探析——以进城农民市民化成本障碍及其解决为视角》，《政治与法律》2013年第12期，第71页。。进城落户人员融入城镇，实现市民化，从而享受市民待遇和现代化生活，这是一个过程，需要付出巨大的成本。据测算，2017-2020年，全国层面平均每个农业转移人口的进城落户成本为13万元马晓河、胡拥军《一亿农业转移人口市民化的难题研究》，《农业经济问题》2018年第4期，第7页。。市民化成本不能仅由政府负担，进城落户人员亦要承担一部分。最大程度发挥进城落户人员宅基地财产价值对市民化成本的支撑作用，是对进城落户人员合法权益的积极保护。在以治理逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让的政策影响下，进城落户人员宅基地或因闲置成为“沉睡的资产”，或因财产价值得不到充分实现而无法对进城落户人员市民化过程提供有效支撑。缺乏财产性收入，降低了进城落户人员负担市民化过程中个人成本的能力张永奇、庄天慧《农业转移人口市民化与财产性收入——基于新型城镇化与共同富裕交汇处的微观映射》，《农村经济》2023年第10期，第101-102页。。因此，以治理逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让政策，只能是一种过渡性质的政策选择。

（三）“权益保障”下宅基地有偿转让的应然逻辑：市场逻辑

1.城乡经济发展对建设用地的需求形成宅基地入市交易的拉力

建设用地是城乡经济发展不可或缺的生产要素。近年来，伴随着乡村振兴和新型城镇化的推进，城乡经济发展对建设用地的需求不断提升，具备产业发展潜力的乡村和城镇更是如此。在国家严控建设用地增量的背景下，盘活闲置宅基地成为满足城乡经济发展对建设用地需求的有效方式，而市场机制是盘活闲置宅基地的重要路径陈胜祥、李洪义《农村闲置宅基地盘活利用的嵌入性市场机制研究》，《中国土地科学》2021年第6期，第85-94页。。一是乡村振兴必将重塑乡村产业结构，康养旅游等新产业、新业态蓬勃发展，集体经营性建设用地入市交易存在巨大潜在市场空间，宅基地作为集体经营性建设用地后备资源拥有较大的市场需求翁贞林、唐文苏、谌洁《乡村振兴视野下农村集体经营性建设用地直接入市：演进逻辑、现实挑战与未来展望》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第192-194页。；二是城乡融合发展促进人才、技术、资金等资源要素流向广大乡村和农村新产业、新业态，新农人、游客、返乡创业者、外来就业者等对民宿、酒店、农宅等具有刚性需求，宅基地在不改变居住用途下亦存在较大的市场需求；三是经济发达地区对建设用地需求量较大，经济欠发达地区宅基地可通过建设用地增减挂钩、地票交易、集体建设用地指标交易等方式，以“指标”形式转让到经济发达地区，突破传统土地市场的空间限制。这表明，在未来较长一段时期内，城乡经济发展在客观上将不断拉动宅基地入市交易。

2.乡村人口持续减少背景下盘活闲置宅基地形成宅基地入市交易的推力

从客观经济发展规律来看，我国现阶段常住人口城镇化率远低于发达国家80%的平均水平《逾60%：城镇化仍有巨大潜力》，《经济日报》2020年6月18日，第6版。。根据《国家人口发展规划（2016-2030年）》，到2030年，我国常住人口城镇化率预期达到70%《国务院关于印发国家人口发展规划（2016-2030年）的通知》，《中华人民共和国国务院公报》2017年第6号，第30页。。在较长时期内，因人口流向城镇而导致的乡村人口持续减少将是常态。基于巨大的乡村人口基数，已进城未退出宅基地或未来将进城落户的人员，将是一个庞大群体，该群体所占有的宅基地也必然成为有待重新盘活利用、规模惊人的闲置土地资源。尽管现阶段受制于乡土情结、“兜底”保障、补偿标准低等因素，进城落户人员完全转让宅基地的意愿较低，但进城落户人员社会融合程度的稳步提升、社会保障制度的逐步完善、市场机制下宅基地财产价值的充分显化、有偿转让方式日趋多样化等因素，将会有效提升进城落户人员有偿转让宅基地的意愿严金海、王彬、郑文博《乡土依恋、城市融入与乡城移民宅基地退出意愿——基于福建厦门的调查》，《中国土地科学》2022年第1期，第25-27页。。这表明，在乡村人口持续减少背景下，日益增多的闲置宅基地需要寻求重新开发利用的出路，在客观上推动闲置宅基地转换用途，成为宅基地入市交易的推力。

3.进城落户人员宅基地有偿转让改革应由治理逻辑向市场逻辑转换

在以治理逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让制度下，进城落户人员有偿转让的方式、范围等受到诸多限制。但在宅基地入市拉力和推力的共同作用下，有效的宅基地有偿转让市场将逐步形成（事实上，宅基地入市交易的“隐形市场”早已存在），市场机制资源配置、价值发现、价值实现等功能将得到充分发挥。由政府推动的制度改革应顺应经济发展的客观需要，响应进城落户人员自由处置宅基地使用权，显化并实现宅基地财产权利的利益诉求，即进城落户人员宅基地有偿转让改革应从治理逻辑向市场逻辑转换。政府应积极构建城乡统一的建设用地市场，并将进城落户人员宅基地作为重要的生产要素纳入城乡统一建设用地市场。但以市场逻辑为基础的进城落户人员宅基地有偿转让亦不可操之过急，一蹴而就。在中国特殊国情下，内嵌于城乡二元土地制度的宅基地，承载了保障农户“住有所居”等功能。宅基地完全市场化配置潜在的私有制风险、农户“失宅”风险、食利阶层形成风险等，使宅基地制度改革一直“谨小慎微”，在“改革”与“稳定”之间摇摆不定王艳西《农村宅基地有偿使用渐进市场化路径构建》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第68页。。这是进城落户人员宅基地转让改革未取得实质进展的一个重要原因。因此，进城落户人员宅基地的市场化有偿转让须有侧重、有次序地推进，通过渐进市场化的有偿转让，实现进城落户人员宅基地资源配置的“帕累托改进”。

二" 进城落户人员宅基地有偿转让市场化面临的困境

尽管市场化的宅基地有偿转让有利于保障进城落户人员宅基地的合法权益，但也必须考虑化解进城落户人员宅基地有偿转让市场化所面临的现实困境：一是宅基地使用权权能的不完整，使宅基地作为市场化有偿转让的标的物缺乏坚实的产权基础；二是进城落户人员宅基地的客观特征及相关限制性制度规定，使宅基地有偿转让市场供需失衡，有限的市场空间制约宅基地财产价值的实现；三是宅基地市场化转让潜在的“失宅”风险，增加了保障进城落户人员生计稳定的难度。

（一）权能受限下的宅基地产权交易困境

1.现行法律制度下进城落户人员的宅基地使用权是一种消极的用益物权

从《民法典》、《物权法》等现有相关法律法规及相关政策考察，进城落户人员所拥有的宅基地使用权是用益物权。作为权属主体，进城落户人员可以无偿、无限期占有、使用宅基地，也不会因为落户城镇而被强制要求放弃宅基地。政策上，其宅基地使用权受到了较为严格的保护。但事实上，这种保护是与进城落户人员实现宅基地财产价值利益诉求相悖的消极保护。作为财产权意义上的用益物权，进城落户人员的宅基地使用权不具备完整的权能，尤其是最为核心的收益权能。一方面，现行法律未对作为用益物权的宅基地使用权本应具备的收益权能进行规定。《民法典》第三百二十三条规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，而在宅基地使用权中却规定宅基地使用权包含占有和使用权能，但未规定收益权能《民法典》第三百六十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”。另一方面，严格限制进城落户人员转让宅基地及房屋的方式和范围，从而在事实上限制了收益权的实现。《民法典》第三百六十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”现行《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅” 。但是，现行法律法规和相关政策严禁进城落户人员将农村住宅出售给城市居民，也严禁城市居民购买宅基地《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号）规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”（参见：《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，《中华人民共和国国务院公报》1999年第17号，第681页）。2007年，国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发［2007］71号）强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”（参见：《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，《中华人民共和国国务院公报》2008年第4号，第12页）。，进城落户人员只能将宅基地使用权在集体内部进行转让，或通过住宅交易的“迂回”方式实现宅基地的间接转让。但基于住宅转让所实现的宅基地转让，也因受让人的限制而难以有效实现。农村宅基地及其上建设的房屋无法获得合法且可交易的产权熊柴、蔡继明、刘媛《城乡融合发展与土地制度改革》，《政治经济学评论》2021年第5期，第131页。，进城落户人员只能通过将住宅转让给其他集体经济组织的农村居民，来突破宅基地只能在本集体内部转让的法律限制。宅基地使用权所包含的收益权能的缺失，导致进城落户人员转让宅基地的范围受到严格限制。从相关政策来看，进城落户人员宅基地使用权缺失的收益权能，在某种程度上被赋予了农村集体。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（2019年4月15日），《人民日报》2019年5月6日，第1版。。村集体对于宅基地转变用途后入市有着绝对的支配权和收益权曹红《中国宅基地制度：现状、挑战与变革》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》2022年第5期，第84-85页。。

2.进城落户人员宅基地使用权陷入转让困难、宅基地财产价值难以实现的困境

宅基地使用权权能的不完整以及现行法律法规对宅基地转让的诸多限制，使得进城落户人员采用市场化方式转让宅基地难以实现。进城落户人员直接转让宅基地使用权的唯一合法途径为集体经济组织内部转让。而集体经济组织经济实力的有限性、“一户一宅”与宅基地无偿分配、用途管制等进一步限制了集体经济组织及其成员对进城落户人员宅基地的需求，进城落户人员宅基地市场化转让面临“有价无市”的困境。尽管进城落户人员可将住宅以市场化方式转让给其他集体经济组织的农民，但受让人因不具备宅基地所属集体经济组织成员身份而无法获得法律意义上的宅基地使用权，无疑会增加交易风险，降低其他集体经济组织农民受让进城落户人员宅基地的意愿。因此，现行法律法规的限制使得有转入宅基地需求的部分城市居民无法通过合法途径转入进城落户人员拟转出的宅基地。从实践出发，市场机制能够“发现”宅基地合理价格的前提是产权的明晰和充分的市场竞争，但现行法律法规对进城落户人员宅基地使用权权能的限制，却使得宅基地使用权产权模糊、缺乏市场竞争，实践中发生的宅基地转让交易大多违规甚至不合法，如“小产权房”。在违规甚至不合法的宅基地转让交易中，交易价格也明显低于正常土地市场价格。进城落户人员宅基地使用权财产价值要么无法实现，要么只能实现一部分。

3.困境的根源在于宅基地产权结构与宅基地功能之间的不协调

现行的宅基地产权结构是集体所有权和宅基地使用权“二权分置”，这是与传统宅基地所承担的住房保障功能相适应的。宅基地集体所有权存在的意义，一方面是维系土地集体所有制的地位，另一方面是维系分散的农民集体成员对农民集体的依赖关系，维持乡村社会秩序的稳定。农村集体经济组织（村民委员会或村民小组）基于宅基地集体所有权将宅基地无偿分配给集体成员，满足集体成员居住需求，保障“住有所宅”。这种无偿获得的居住保障在法律上体现为无偿获得宅基地使用权。但随着经济社会的发展，宅基地功能从单纯的“居住保障”向“居住保障”和“资产”转变。越来越多的农民尤其是进城落户人员希望宅基地使用权能发挥资产功能以实现财产价值。传统的宅基地使用权显然不能同时承担“居住保障”和“资产”两种功能。由此，出现了宅基地产权结构与宅基地功能之间的不协调。突破这一困境的出路在于重塑宅基地产权结构，以与当前阶段宅基地双重功能相协调。

（二）有限市场空间下的宅基地财产价值实现困境

1.宅基地有偿转让市场整体呈现供大于求的状态

我国正处于城镇化快速推进的过程中，人口向城镇流动的整体趋势尚未改变，城市居民回流农村规模较小。进城落户人员需转让的宅基地，整体而言远超农村常住人口或康养旅游等流动人口对住宅用地的需求。在用途不变的前提下，宅基地转让市场整体处于供大于求状态，进城落户人员宅基地有偿转让均衡价格偏低，宅基地财产价值得不到充分实现。

2.市场分割下宅基地难以转换为集体经营性建设用地入市交易

在宅基地入市转让供大于求的情况下，转变宅基地用途为集体经营性建设用地后再入市交易，成为拓展宅基地转让市场需求的应然选择翁贞林、唐文苏、谌洁《乡村振兴视野下农村集体经营性建设用地直接入市：演进逻辑、现实挑战与未来展望》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第194页。。在实践中，已有地方将宅基地转变为集体经营性建设用地入市交易。如贵州湄潭县探索宅基地用途调整，分割登记入市模式，即由原使用权人按土地评估价一定比例缴纳土地收益金后，对宅基地经营性用途部分进行分割登记，作为集体经营性建设用地，由集体经济组织实施入市吴宇哲、于浩洋《农村集体建设用地住宅用途入市的现实约束与赋能探索》，《中国土地科学》2021年第5期，第96页。。但可惜的是，入市主体严格限定为集体经济组织，进城落户人员无法将宅基地以集体经营性建设用地用途入市转让，这也就人为地造成了宅基地市场与集体经营性建设用地市场的分割：一方面宅基地有偿转让供大于求；另一方面，集体经营性建设用地市场供不应求。

3.进城落户人员宅基地有偿转让受到市场半径的影响

土地竞租曲线表明，城镇发展对建设用地的需求必然集中在一定的空间半径内赵楠琦、仝德、李贵才《政府收益驱动下城市土地开发结构性差异的理论分析》，《城市发展研究》2014年第12期，第78页。。从城镇化实践考察，大量进城落户人员的宅基地分布在偏远地区或区位条件较差的地段，距离城镇尤其是中大城市较远，而真正对宅基地或经营性建设用地有较大需求的往往是城镇尤其是中大城市。宅基地转让市场的供给在空间上往往超越了城镇土地市场需求的半径。宅基地的不可移动性，使得部分进城落户人员宅基地难以满足城镇尤其是中大城市对宅基地或建设用地的需求。

4.宅基地有偿转让市场发育程度较低，限制了进城落户人员宅基地的规模化开发

一方面，进城农民群体的异质性，决定了进城农民落户城镇必然是一个空间上分散、时间上异步的过程。进城落户人员拟转让的宅基地，在时间和空间上呈现“碎片化”特征，这使得宅基地资源难以整合，无法被充分利用。另一方面，宅基地有偿转让市场发育程度较低，交易方式单一，规范化、多样化的宅基地转让市场尚未形成，导致进城落户人员宅基地的规模化开发利用由于存在较高的交易费用而难以实现，进一步导致了进城落户人员宅基地市场化有偿转让受让人只能以自然人、小规模企业为主，而具备更大市场竞争优势和土地开发经营能力的大企业则难以介入。

5.有限市场空间制约市场机制资源配置决定性作用的发挥

市场机制价值发现、价值实现功能的实现以充分的市场竞争为基础。受制于有限的市场空间，进城落户人员宅基地有偿转让市场的竞争性显然不足。农民的异质性、市场空间的有限性使进城落户人员宅基地转让市场整体表现为有效需求不足的买方市场，宅基地价格低于价值。买方垄断下的市场机制，既无法通过买方之间的竞争提高宅基地转让价格，也无法通过作为卖方的进城落户人员的据理力争提高宅基地转让价格，结果往往是进城落户人员或选择继续持有宅基地，或选择以较低交易价格转让宅基地。宅基地使用权的价值无法通过市场机制得到显现，并为进城落户人员市民化提供资本支持张勇《农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农民市民化与乡村振兴协同视角》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第120-121页。，宅基地有偿转让对进城落户人员融入城镇实现安居乐业的保障作用难以有效发挥。

（三）“失宅”风险下进城落户人员的生计保障困境

进城落户人员宅基地有偿转让的通常含义是进城落户人员在获得一次性补偿后彻底放弃宅基地使用权（包括丧失再次申请分配宅基地的权利）。这在法理上具有一定的正当性。一是宅基地分配是无偿的，具备福利性和身份性，进城落户人员有偿转让宅基地相当于把集体福利“变现”，落户城镇也意味着集体成员身份的丧失，也就不应享有再次申请分配宅基地的权利。二是市场交易要求产权的清晰分割，稳定的产权预期、不受进城落户人员干预地开发利用宅基地是受让人的利益诉求和基本权利，“藕断丝连”的产权关系易导致进城落户人员损害受让人的合法权益。但简单地要求进城落户人员彻底转让宅基地，会影响进城落户人员的生计保障。一般而言，选择落户城市的农民往往具备较好的经济条件，相对容易在城市落地生根。但进城落户人员还有其弱质性。一是落户决策的有限理性乃至非理性，城市价值导向、村庄无序过度竞争等因素会导致部分农户在不具备足够经济资本和人力资本积累下非理性落户城镇周娟、舒丽瑰《阶层分化、村庄竞争与“拟态进阶”——农民进城定居的村庄视角》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2020年第5期，第35页。。二是抵抗市场风险能力较弱。进城落户人员生计模式由家庭经济下的自我雇佣转型为社会化大生产下的雇佣劳动，将会面对更多不确定性风险，如失业风险、健康风险、养老风险等李飞、杜云素《“弃地”进城到“带地”进城：农民城镇化的思考》，《中国农村观察》2013年第6期，第20页。。进城落户人员受知识水平、社会资本等限制，抗风险能力偏弱，落户城镇后又失去了既往熟人社会下的风险分担网络，在市场不确定性下可能会面临“进城失败”风险。在很多乡村地区，农民进城具有多次性和反复性，宅基地基本属于季节性闲置黄敏、杜伟《坚守农村宅基地制度改革底线：风险问题与优化思路》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2024年第3期，第108页。按：此为本文修订时补充材料。。彻底放弃宅基地使用权的宅基地有偿转让的惯常做法，显然无助于进城落户人员“进城失败”后生计的保障。保障进城落户人员的可持续生计，既要更好地促进进城落户人员在城市安居乐业，又要保障进城落户人员“进城失败”后的生计。至少在一定时期内，不宜“一刀切”式强调进城落户人员在宅基地有偿转让中彻底放弃宅基地使用权，而应通过宅基地有偿转让机制和方式的创新，平衡兼顾受让人对独立宅基地使用权的诉求和进城落户人员生计的可持续保障诉求。

三" 优化进城落户人员宅基地有偿转让的政策建议

为切实发挥市场机制对进城落户人员宅基地资源配置的决定性作用，突破进城落户人员宅基地市场化有偿转让的困境，可从以下三个方面优化进城落户人员宅基地有偿转让制度设计。

（一）以“三权分置”为契机，夯实宅基地使用权法律地位

现行法律法规限制宅基地使用权转让的逻辑基础在于宅基地使用权的居住保障功能，体现了公法逻辑中的政治因素考量董新辉《新中国70年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向》，《中国农村经济》2019年第6期，第5-6页。。但对于进城落户人员而言，宅基地使用权的居住保障功能在事实上已难以发挥作用。在通过一定形式兜底保障居住需求的前提下，进城落户人员有通过转让宅基地变现宅基地使用权的客观需要。始于2018年的农村宅基地“三权分置”改革，为进城落户人员宅基地有偿转让入法提供了一条可供选择的路径。在农村宅基地“三权分置”下，农户资格权与农民集体成员身份挂钩，承载对集体成员居住保障的功能，而分置后的宅基地使用权因剥离身份属性而成为独立的用益物权，具备完整的占有、使用、收益和处置权能韩立达、王艳西、韩冬《农村宅基地“三权分置”：内在要求、权利性质与实现形式》，《农业经济问题》2018年第7期，第40-41页。。基于农村宅基地“三权分置”思路，将进城落户人员宅基地市场化有偿转让予以立法，将有利于保障进城落户人员宅基地权益，促进闲置宅基地的盘活利用。

1.《民法典》应进一步明确宅基地使用权的权能

《民法典》第三百六十二条、第三百六十三条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”。上述规定充分体现了宅基地使用权的居住保障功能和福利属性，但未体现宅基地使用权的资产属性，而产权的模糊性不利于产权交易的完成。因此，《民法典》可进一步赋予宅基地使用权更完整的权能，在兼顾宅基地居住保障功能的同时，更好地促进宅基地资产属性的实现，为进城落户人员市场化有偿转让宅基地奠定产权基础。如，可在《民法典》中明确规定，宅基地使用权同其他用益物权一样包含占有、使用和收益权能。

2.《土地管理法》应为进城落户人员市场化有偿转让宅基地预留空间

现行《土地管理法》第六十二条规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，但条文表述层面仍将受让人局限为集体经济组织及其成员。这在客观上限制了进城落户人员有偿转让宅基地行为的实现（无法找到受让人或因缺乏竞争导致转让价格过低）。建议在后续修订《土地管理法》时对该条款进行完善：一是在“自愿有偿退出”之外，增加“自愿有偿转让”；二是通过枚举+概括的方式，拓展宅基地受让人范围。对相关条款在不作大的修改前提下，为进城落户人员市场化有偿转让宅基地预留一定的制度创新空间。

3.修订相关法律法规，赋予进城落户人员宅基地有偿转让的权利

要从法律层面明确进城落户人员享有宅基地农户资格权和宅基地使用权，可自主选择退出权利的类型和程度。具体而言，进城落户人员可选择彻底退出宅基地，即完全将宅基地农户资格权和宅基地使用权有偿退回集体经济组织或转让给其他集体成员；亦可选择单独将宅基地使用权转让给集体经济组织而保留农户资格权，在一定年限或满足一定条件可重新向集体申请有偿分配使用宅基地；或选择单独将宅基地使用权在一定年限内（如商业用地40年，住宅用地70年等）转让给法人或自然人，农户资格权自然回归集体经济组织。

（二）突破身份限制、用途限制和空间限制，拓展宅基地有偿转让市场空间

随着城镇化水平的提高，进城落户人员规模将进一步扩大，随之而来的是进城落户人员拟转让的宅基地规模的快速增长，但宅基地的供给与农村和城镇经济社会发展对住宅用地或建设用地的需求不匹配。这种供需的不匹配，严重压缩了进城落户人员宅基地有偿转让的市场空间，制约了宅基地财产价值的实现。为了更好地保障进城落户人员的宅基地权益，应通过制度和机制的创新，拓展进城落户人员宅基地有偿转让的市场空间，更好地满足乡村振兴和新型城镇化对住宅等建设用地的需求。

1.突破受让人必须为集体经济组织及其成员的身份限制

现行政策将宅基地有偿转让限制在集体经济组织内部，主要在于防止农民“失宅”以及防止城市资本下乡“圈地”。但对于进城落户人员，宅基地更多体现为一种财产，而不是居住保障。允许进城落户人员将宅基地有偿转让给其他集体经济组织农民，不仅有助于实现宅基地财产价值，还能更好地保障无地少地村庄农民的住宅用地需求，更好地实现广大农民“住有所居”。至于城市资本下乡“圈地”问题，只需在政策上对通过有偿转让获得宅基地的城市居民进行一定限制即可。如，可规定，只有在本人或共同居住直系亲属名下无住房且实际在乡村生产生活的城市居民，才可通过有偿转让，获得进城落户人员转出的一定年限（如70年）的宅基地使用权。

2.允许进城落户人员将宅基地转变为集体经营性建设用地入市

现行政策仅允许集体经济组织将宅基地转变为集体经营性建设用地，并入市交易。这显然没有体现进城落户人员在集体经营性建设用地入市中的主导地位，也不利于提高进城落户人员从宅基地有偿转让中获得的财产性收入。建议放宽对宅基地转变为集体经营性建设用地在程序、主体等方面的限制，允许进城落户人员依据土地利用规划将宅基地转变为集体经营性建设用地并入市交易。当然，还要配套建立收益分配机制，保障宅基地集体所有权在经济上得到实现。

3.探索建立土地银行、宅基地指标交易等多样化宅基地有偿转让机制

探索建立土地银行、宅基地（建设用地）指标交易机制等多样化宅基地有偿转让机制，突破进城落户人员宅基地有偿转让在时间和空间上的限制。建议由政府出资或引导社会资本成立商业化运作的土地银行，负责进城落户人员宅基地的收储和再利用。基于科学合理的土地价格评估方法，由土地银行评估进城落户人员宅基地的合理市场价格并进行收储，有用地需求的个人或企业可向土地银行申请相应的宅基地。为保障土地银行的持续运行，应允许土地银行将不具备开发条件的宅基地通过复垦等程序转变为建设用地或建设用地指标，该类建设用地或建设用地指标与现行政府主导的城乡建设用地增减挂钩指标等建设用地指标均可同等入市交易。

（三）以渐进市场化路径保障进城落户人员生计稳定

完全市场化的宅基地有偿转让存在的潜在“失宅”风险，不利于保障进城落户人员生计的稳定。为从长远保障进城落户人员的生计，宅基地有偿转让应采取渐进市场化路径。在时间维度上，应适当延长进城落户人员有偿转让宅基地的过程，更加积极、有差异性地发挥宅基地权益对进城落户人员生计的保障作用。具体而言，依据进城落户人员的不同类型，在政策上给予其更加多样化的选择。

对于自身发展能力较强、已完全融入城镇的进城落户人员而言，“进城失败”可能性较低，应鼓励其完全转让宅基地使用权，使宅基地财产价值完全“变现”，切实发挥宅基地财产价值对进城落户人员市民化成本的支撑作用。对于自身发展能力一般但基本能够在城镇“立足”的进城落户人员而言，在相对长的时间内有一定“进城失败”的可能性，在转让宅基地时，应在宅基地“三权分置”下允许其在一定时期内保留农户资格权。如仅将一定期限（如20年）的宅基地使用权转让或者将宅基地有偿转让给集体经济组织但保留农户资格权，在此期间，若“进城失败”，可重新获得宅基地。对于迫切希望融入城镇但资源禀赋等条件较差的进城落户人员而言，其就业、收入等面临更多不确定性，同时宅基地财产价值往往较低，彻底转让宅基地所获得的一次性财产收入，不足以使其在城镇“安居乐业”，因此，对他们应在保留宅基地权利的基础上，鼓励其转让部分宅基地使用权权能以持续性获得财产性收入，提升其城镇生产生活的稳定性。如，可采用“托管”形式有偿转让宅基地经营管理权以按期获得稳定托管收入，可采用“入股”形式有偿转让宅基地使用权实现“地权”变“股权”以获得股息分红等收入，也可采取“共建”形式有偿转让一定期限宅基地使用权以实现房屋的更新等。对于偏远地区进城落户人员而言，宅基地自身财产价值非常低，宅基地市场几乎不存在，市场化的宅基地有偿转让完全不可行，其进城落户人员宅基地有偿转让应继续采取政府主导的方式，通过复垦、指标交易等方式实现宅基地的间接转让和“变现”。

［责任编辑：钟秋波］