小型水利工程水土保持方案编制问题探析

摘 要：水土保持是生态文明建设的必然要求。编制水土保持方案是生产建设项目为预防和治理水土流失所采取的关键措施，既是项目实施水土保持措施的重要约束和技术指南，也是加速生态文明建设的重要手段，为行政部门进行水土保持监管提供重要依据。水土保持方案的质量直接关系到项目建设区域的水土保持措施落实情况和生态环境的稳定与改善。结合小型农村水利工程建设，需要深入探讨当前水土保持方案编制中存在的主要问题，并提出相应的对策，以提高水土保持方案的质量，增强方案的实施效果，增强方案的科学性和严谨性，从而为改善区域生态环境提供重要的指导和支持。

关键词：小型水利工程；水土保持；方案编制

中图分类号：S157 文献标志码：B 文章编号：2095–3305（2024）05–0-03

小型农村水利工程是为了满足农业生产和农村居民饮水需求而建设的重要基础设施。这些工程包括渠道、灌溉系统、小型水库、塘坝和饮水安全设施等。小型水利工程的特点是根据当地条件因地制宜，工程分布广泛多样，规模相对较小，永久性占地面积较小。它是灌区生态的基础，支撑着农村社会经济的发展，保障着农业生产和居民生活水平的提高，对农业经济的稳步发展、粮食安全和人民福祉至关重要[1] 。

近年来，随着社会经济高质量发展要求的不断提高，水利建设也面临着新的挑战和机遇。国家逐年加大对水利建设的投资力度，灌区节水改造、抗旱应急和农村饮水安全等小型水利工程不断推进。为了落实生态文明建设要求，水利部提出了加强水土保持工作的通知，中共中央办公厅、国务院办公厅也发布了《关于加强新时代水土保持工作的意见》，为做好新时代水土保持工作提供了指导意见。

在小型水利工程建设中，开展水土流失预防治理至关重要。编制水土保持方案是落实水土保持制度的重要步骤。依据法律法规，以生态红线为基准，减少人为水土流失，合理确定工程措施和投资，指导小型水利项目有效开展水土保持工作，减少水土流失现象，为其他行业提供示范和引领[2] 。

1 方案编制存在的主要问题

1.1 小型水利工程水土保持生态理念不够突出

小型水利工程在工程占地面积、建设规模和挖填土石方量等方面相对较小，对周边环境的影响也并不显著。然而，在应对新时代生态文明建设的大局时，这些工程却显得不够协调。在恶劣天气如大风暴雨的影响下，松散的土石或破坏的植被导致地表裸露，容易引发局部扬沙、河道淤塞和下游水库淤积等问题，从而导致建设区域的局部水土流失。由于对生态问题认识的偏差，“重安全、轻生态”的工程设计理念模糊不清，主体工程设计缺乏必要的生态恢复和绿化考虑，导致水利工程在水土流失防治方面存在不足。例如，对于渠道、调蓄池等工程项目，仅对主体工程建设质量提出要求，而忽略了工程建设过程中产生的余土、弃渣和施工场地整治等问题，也未涉及主体工程区域外的林草植被设置，可能导致建设区域周边生态环境被破坏[3] 。

1.2 建设项目水土流失防治责任范围模糊

水土流失防治责任范围指的是建设项目单位依法履行水土流失防治义务的责任区域，主要分为建设区和直接影响区2个部分。建设区包括永久用地、临时用地，以及在施工过程中受到扰动和压埋的占地面积等；而直接影响区则是指建设区之外会导致水土流失的区域，例如施工便道两侧、水利枢纽周围的开挖面堆土的外边坡，以及桥梁、渡槽等设施的上下游区域。然而，由于现场调查不够详细和施工经验受限，确定水土流失防治范围时通常局限于工程征用土地的范围，未考虑未征用但受到扰动的土地面积，这将导致防治范围的缩减直接影响防治效果[4] 。

1.3 建设项目土石方挖填平衡不够规范

在建设项目中土石方的挖填量大小，直接反映了水土流失防治程度和防治措施的执行情况。当前，实施的水利工程项目通常由多个小型工程组成，涉及的地域范围广，工程规模庞大。作为水土保持设计单位，为减少工作量，有时会将挖填土石方的工程量在建设区域间进行平衡。从表面上看，这种做法使土石方的流向相对合理，用量也比较适中。然而，在实际施工过程中，这种做法增加了土石方的倒运次数和拉运距离，进而增加了水土流失风险，同时也增加了工程投资成本。

1.4 水土保持措施布设的合理性有待进一步提升

水土保持措施的有效布设是水土流失防治目标实现的关键。在一些小型水利工程的水土保持方案中，虽然提出了相对完善的综合防治措施，但在具体的防治区域，发现其水土保持的形式、结构及植物措施等基本相似，工程量也差不多，却只注重措施的完整性，却忽略了设计的实际效果和指导性。这主要是因为在前期的外业调查和勘测等基础工作方面不够细致和扎实，导致对工程现场的实际情况的了解不够深入，因而无法根据不同的防治责任范围提出相应的差异化防治措施，且弃渣场（临时堆石场）的设置不够合理，植物措施的布设也不够具体且缺乏可操作性，从而难以确保水土保持功能的有效发挥和防治效果的提高，最终导致方案的指导性较强，但执行力却不足[5]。

1.5 临时防护措施重视程度不够

水利工程建设周期较长，为了有效控制水土流失，在建设过程中临时水土保持措施至关重要。很多项目过于关注永久性防护，却忽视了施工过程中的控制，缺乏对工程施工期可能引发水土流失的关键时段或地点的认识，忽略了施工过程控制的重要性。同时，缺乏现场调查和建设经验，导致临时防护工程措施的布设缺乏系统性且不够全面、不合理、不到位，存在遗漏或措施偏差的问题，导致临时防护措施的实施效果不佳，无法有效控制水土流失问题。

1.6 工程投资估算不合理

由于水土保持方案编制机构与水利工程设计单位并非同一机构，双方之间缺乏必要的沟通与协调，导致水土保持方案编制单位对工程原设计方案了解不足。这种情况使得水土保持工程设计的深度未能达到主体工程设计阶段的要求，同时水土保持投资的估算与工程设计文件中水土保持投资内容之间存在较大差异。这种差异容易导致水土保持工程措施的实施出现偏差，甚至无法有效实施，进而影响施工阶段对水土流失的控制效果。

2 小型水利工程水土保持方案编制的对策

水土保持是水利建设的重要组成部分，水保设施则是水利设施中不可或缺的一环。这些设施不仅具备防洪、排水、灌溉等功能，更重要的是它们承载着保护和改善水土资源的使命。水保设施的主要目的在于拦蓄水土、减少流失，为国家粮食安全和农村经济繁荣提供坚实保障。水土保持方案作为水利工程工作的支撑性文件，其质量将直接影响各项保护措施的有效实施，进而影响生态文明建设的质量和水平。因此，编制高质量的水土保持方案至关重要。

2.1 全面加强方案编制的前期管理

水土保持方案的编制与审批必须在项目启动建设前完成，同时水土保持工程设计的深度应符合主体工程设计阶段的要求。根据相关规定和规范，施工单位需要准确地开展水利工程项目建设区域的气象、水文、林草植被、水土流失等现场调查，并进行工程占地和防治责任范围的勘察测量，以获取第一手资料。在主体工程设计过程中，施工单位要贯彻水土保持的“生态优先、因地制宜”的理念，强调水土流失预防保护的要求。为此，需要建立有针对性、有效的水土流失防治体系，强调“绿色”效应，突出林草植被覆盖度，并明确提出具体翔实的技术要求。这样能使水利设施与水保设施能够有机衔接，充分发挥水土保持在小型水利工程建设中的作用，提高水利工程防护和水土资源的综合利用效益。

2.2 合理确定水土流失防治的责任范围

水土流失防治责任范围是指建设单位依法对造成水土流失并实施水土保持措施的责任区域。确定建设项目的防治范围需要全面调查和综合分析，考虑工程布置、施工过程、移民安置规划等因素。所有在工程施工过程中受到扰动的地表面积都应被纳入项目建设区范围，不仅包括征用的土地，还包括未征用但受到扰动的土地。尤其是针对防洪工程、渠道改扩建工程、小型水库除险加固工程等无需征收却产生扰动的土地，也应被纳入防治责任范围。在水土保持设计方案中，应该提出相应的防治要求，并落实有效的防治措施，以实现水土流失应防尽防、应治尽治的目标，同时确保水土资源得到高效利用。

2.3 加强土石方平衡合理性分析

在建设项目中，有效合理利用挖填土石方量是防止水土流失的关键。通过减少倒运次数、缩短拉运距离、合理堆存土石方量以及控制地表裸露时间，可以有效控制水土流失。施工单位应当坚持因地制宜、就地取材、高效合理的原则，根据不同地域、项目和时段进行土石方调配，确保土石方来源、调配流向清晰明确，制定合理利用方案，严格禁止不必要的随意行为。

针对小型水利工程建设项目，除调蓄池（蓄水池）工程外，还应在项目区域消耗挖填土石方量，实现土石方挖与填的综合利用平衡最大化。对规模较大的调蓄池（蓄水池）工程，应根据植被恢复和表土资源需求，分别进行项目单独的平衡分析，确保表土资源的合理利用方向和明确利用量。

2.4 精准完整地做好水土保持措施布局与设计

设计完备的水土保持措施方案是确保项目水土保持效果的核心。方案设计应充分考虑当地情况，科学防范各种可能的危害。在确保工程安全的前提下，水土保持工程措施、植被保护和主体工程设计应紧密衔接，与周边环境相协调。施工单位致力于减少地表扰动和植被破坏，采用多种方案比对方法，最大限度地保护原有地表植被的完整性。

2.4.1 工程措施

在工程项目实施过程中，为了防止河道或堆土区域遭受洪水侵蚀，或者裸露地表受到风力侵蚀的影响，人们会修建各种工程设施。具体而言，这些工程包括护坡工程、截排水工程、土地整治以及表土剥离等措施。因此，需要按照相关规定确定工程的等级和设计标准，根据工程的特点和作用进行合理布设（表1）。

2.4.2 生物措施

采取人工方式，在特定区域进行植树种草和草原封禁封育治理，旨在有效控制水土流失，保护珍贵的水土资源，提升土壤生产力。生物措施主要包括退耕还林（草）、人工造林、封禁（育）治理以及草原退化修复等。生物措施的规格和数量应根据气候条件、措施类型和具体位置进行确定，而在人类活动频繁的地区，则可采用园林式绿化方式。

2.4.3 工程措施与生物措施有机衔接

水土保持工程措施与生物措施之间紧密相连，相互互补，形成一个完整的整体。在实践中，施工单位需要充分利用主体工程的便利条件，在考虑工程作用、地质地形等因素的前提下，协调主体工程与水土保持工程的关系。要树立“山水林湖草”生态理念，合理布设水土保持工程和生物措施，以综合整治水土流失问题。

针对管道或渠道等小型线性水利工程，由于工程规模较小，应该注重工程拦截、防护、覆盖、种植等措施相结合。对于小型调蓄池、蓄水池等点面工程，除了考虑土石方流向外，还要重视表土资源的利用，在堤坝背水坡种植草木，同时美化周边环境。对于防洪堤坝工程，施工单位应该重视生态护岸建设，不仅可以防止河道洪水侵蚀，还能增强绿化效果。对于新设置的弃渣场，必须合法合规、安全，并设置拦截、排洪设施和制定绿植措施，以降低人为水土流失的风险。

2.5 严格水土保持临时防护工程措施布设

水土保持在工程施工期间至关重要，是控制水土流失的关键环节。合理而有效的临时防护布局和方案，能够有效缩短土地裸露时间，为保护水土资源提供可靠依据和保障。施工期是小型水利工程水土流失的关键时段。土石方开挖回填是导致水土流失的关键节点，包括土质边坡、临时堆土、弃渣场、取土场和临时施工道路等区域需要重点防护。临时防洪工程必须在施工期间发挥作用，主要措施包括临时堆土、开挖回填后的土质护坡、防尘网、临时苫盖、临时道路、砂砾石覆盖和洒水降尘等措施。针对不同工程部位、施工环节和区域，应结合整体设计布局、施工现场经验和实际情况，采取有效的防治措施，确保水土保持工作能达到预防和控制水土流失的要求。

2.6 合理确定水土保持工程投资估算

水土保持专项投资是为了预防和治理水土流失而专门设立的工程投资，其目的是兴建具有独立水土保持功能和作用的工程，并监测其防治效果。这项投资是水土保持工程顺利实施的重要支撑，也是主体工程设计规划中不可或缺的一部分。

在《生产建设项目水土保持方案审查要点》中明确规定，水利工程的水土保持投资概算编制需要与同阶段工程设计文件中的水土保持投资内容保持一致。因此，水土保持方案设计单位应根据相关规定，按照主体工程设计方案的费用标准、费率及工程单价等因素，编制水土保持投资估算。这样能够全面地纳入水土保持工程所需的各项费用，包括水土保持补偿费等，以确保水土保持设计成果的完整有效性。通过将水土保持投资纳入专项投资计划，项目才能获得可靠的资金支持，从而预防和治理水土流失，保障水土保持设施的生态综合效益得以有效发挥。

3 结束语

随着发展进入新阶段，对水土保持工作提出了新的要求。作为水利建设项目，需要主动将水土保持纳入主体工程设计，实现工程设计与水土保持方案的有机结合，确保主体工程的防洪、灌溉功能与减少水土流失的目标一致。水工程的生态、社会和经济效益需要相互统一。水土保持方案被视为防止人为水土流失的首道防线，是引导建设单位合法防治水土流失的重要指导文件，经过相关行政部门批准后具有法律效力，建设单位必须严格按照方案设计实施各项防治措施。为确保水土保持方案的质量和实施效果，首先，提高方案编制人员的专业素养和水平，熟悉项目背景、施工技术和方法，全面合理地制定水土流失防治措施，确保具有可操作性和针对性。其次，要严格执行《生产建设项目水土保持方案审查要点》，严格要求技术审查编制方案，确保方案结果与工程设计文件一致。只有这样才能提高水土保持方案的质量，引导建设单位承担法定的水土流失防治责任，进一步改善项目建设区域生态环境。

参考文献

[1] 姜德文.落实生产建设项目水土保持修订标准的新要求[J].中国水土保持，2019（4）：2-4.

[2] 张军政，尤亚楠.生产建设项目水土保持方案编制要点探讨[J].中国水土保持，2020（7）：17-20.

[3] 李二焕.建设项目水土保持方案编制疑难点分析[J].中国水土保持，2019（3）：15-17.

[4] 刘金鹏，周自强，陈豫津.生产建设项目水土保持方案编制工作的思考[J].中国水土保持，2019（2）：10-13.

[5] 钱爱国，李海林，高荣.生产建设项目水土保持方案编制若干问题的思考[J].中国水土保持，2012（7）：21-23.

作者简介：刘秉录（1968—），男，甘肃山丹人，高级工程师，主要从事小型水利工程勘测设计、施工建设，水利管理及水土保持工作。