基于社会−技术系统的城市管道燃气安全治理分析

摘要：为了系统、科学、协同开展城市安全治理，增强城市发展韧性，基于社会-技术系统理论视角，采取个案分析方法，构建相应的分析模型，对当前中国城市面临突出的管道燃气安全问题及其严重影响进行分析。结果显示：该领域（系统）安全生产尚处于初级阶段，事故频发尚为冰山一角，问题相当突出。究其原因，从社会系统角度看，既有历史遗留问题，也有城镇化加速发展、投入欠缺、安全文化氛围不浓厚等因素，还面临安全技术基础薄弱等严峻的现实挑战。结论认为：全社会应该坚持统筹发展与安全的“有机系统”思想，在基本理念、安全监管、法规制度、技术改造、安全投入、社会文化等方面多管齐下，推进全国上下同步反思、同步改革，尤其要在顶层设计、具体监管和技术创新三个层面强化科学的系统治理。

关键词：城市管道燃气；安全治理；社会-技术系统；城市韧性发展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.04.009

一、问题提出、文献回溯和分析框架

（一）问题提出：中国城市管道燃气事故尚为初发期

近年来，随着城镇管道燃气的陆续开通使用，管道燃气安全事故常有见诸媒体报道（死亡3人及以上事故参见表1），事故后果和舆情影响相当突出，一定程度地掣肘了以高水平安全保障高质量发展和中国式现代化发展的进程。笔者多年观察研究认为，近年发生的多起事故只是“冰山一角”。实地访谈时有业界人士认为，中国目前的管道燃气安全事故（2017年以来事故总体状况参见图1），尚处于初发期，将不亚于中国当时的煤矿安全问题。

2013年11月22日上午，青岛黄岛中石化输油管道发生爆炸的惨重事故，造成62人死亡、136人受伤。这是媒体报道的一起特大管道燃气爆炸事故。其次，是2021年6月13日，正值全国第20个安全生产月开展之时，湖北十堰市某社区集贸市场发生燃气爆炸，造成26人死亡、100多人受伤的惨痛事故。事故发生后，习近平总书记立即作出重要指示，要求“举一反三，压实责任”。再次，是2023年6月21日，同样处于安全生产月活动期间，宁夏银川富洋烧烤民族街店发生特大燃气爆炸事故，造成31人死亡、7人受伤，习近平总书记立即作出重要指示批示，强调这起事故造成多人伤亡，令人痛心、教训深刻。这类风险的滋生有其历史原因和现实原因，人们应该结合相关理论分析和探索，有针对性地采取治理措施。

（二）文献回溯：总量较低且综合性的分析相对偏少

我们通过中国知网（CNKI）进行“主题”检索，得到相关文献的总体概况。使用“管道燃气安全”检索，结果为：1.截至2023年12月31日，中文文献共有1234篇，外文文献为73篇，总体偏低。2.文献载体类型涉及学术期刊、报纸、学术会议、硕博士学位论文等，多为建筑科学与工程、安全科学与灾害治理、天然气工业等学科类文献。3.从内容类型看，绝大多数涉及城市管道燃气的设计规划、施工、维护和保障技术等的分析，[5-9]与行业特点有较大关系；宏观政策、安全风险管理（或评估）的综合分析比较少；[10-14]较有深度的理论研究如对燃气风险进行数值模拟、贝叶斯分析、灰色预测模型等更少见。[15-18]4.从文献发表年度数量看，2002年开始逐年增多，2010年突破50篇，2016年突破70篇，2019年、2023年均超出100篇为最多。总体来看，文献研究不丰富。

（三）视角框架：社会-技术系统理论的综合解析框架

管道燃气（尤其地下管道燃气）系统是一个复杂系统，涉及管道燃气生产、供应、使用等上中下游诸多环节，以及宏观、中观、微观层面的经济、社会、法治、管理、工程技术、文化等因素。在诸多系统理论中，早期的社会-技术系统理论对于管道燃气安全问题及其治理具有较好的解释力。目前尚未发现着眼于社会-技术系统理论对管道燃气安全的综合分析，为此我们进行尝试。

社会-技术系统理论作为一个学派，是在第二次世界大战后兴起的，是在社会系统学派的基础上进一步发展而形成的。社会-技术系统学派的始创者是特里司特等，[19]他们通过对英国煤矿中长壁采煤法生产问题的研究认为，企业生产组织不仅仅是一个社会系统，同时也是一个技术系统且对社会系统有很大的影响，特别强调它是一个组织系统同其内外环境进行联系的中介；管理者必须确保这两个系统相互协调，否则会就会产生安全等问题。此后，这一理论在诸多领域得以应用拓展。安全科学领域的人—机器—环境安全系统论、[20-21]安全复杂系统论、[22-24]事故致因理论、[25]新安全系统论，[26]以及行为-结构-系统范式等均与此有一定关联。[27]

我们将管道燃气安全治理视为一个复杂的综合性的社会-技术系统，其内在组成及其相互联系相互作用机理如下（图2）：1.系统外部宏观环境，主要是指经济社会发展的时代背景，包括新型工业化、城镇化、信息化加速，以及能源消费结构转型（时代发展的要求）、燃气产供输用等环节的法律政策规制和事故发生的社会影响（包括传媒的舆情影响）。2.系统内部中观组织管理及其行为，组织即政府、企业、用户三大主体，主要包括政府及其监管（包括安全监管在内的各种行政监管）、燃气产供的各类企业及其管理（尤其内部安全管理）、燃气用户购置使用（尤其安全须知）。3.系统内部微观技术创新应用，主要包括燃气生产供应技术、管道运输技术、操作使用技术以及必要的信息化管理技术，其中管理技术在现代社会尤为可贵，渗透各个环节和领域，全主体、全方位、全过程覆盖。4.系统外部宏观层面、内部中观层面主要涉及“社会系统”，涉及帕森斯意义的社会系统论思想，即四大子系统及其结构关系，且分别起着不同的功能：一是经济子系统，即外部的燃气能源经济发展基础及其适应功能；二是政法子系统，即内外的组织主体和法律规制、内部领导管理和资源调度配置的达鹄功能；三是社群子系统，指政府、企业、用户（社会）多元结构关系和利益关系的协调，即凝聚功能；四是文化子系统，包括燃气安全“产供输用”的政策和操作技能宣传教育、“产供输用”技术文化水平、媒体舆情监督等，目的是起着维续发展的安全理念功能。[28-29]5.社会系统与技术系统的相互关系和作用，在于社会系统对技术系统改进有需求，技术系统促进社会系统内在结构的优化和改良，尤其是组织管理的改善。

二、基于社会-技术系统的城市管道燃气事故原因分析

中国城市燃气协会安全管理工作委员会等机构按事故领域类型分类，一般分为居民用户事故和工商用户事故（包括餐饮用户事故、管网事故、厂站事故）两大类五小类，以用户事故、管网事故为主。按具体直接原因分类，用户事故一般分为软胶管问题、忘关或未完全关闭阀门、人为故意及操作不当、更换或维修液化气罐操作不当、燃气具不合格或私自接改燃气管道等原因；管网事故原因一般包括第三方施工破坏、管道腐蚀泄漏、地质灾害、车辆撞击致燃气管道泄漏、铸铁管断裂等，主要是第三方施工导致的破损和泄露。[1-4]这些原因基本上是从具体而直接的技术（产品或工艺）、行为、管理等原因进行归纳总结的，可加借鉴，但缺乏深层的或宏观的社会系统、结构关系因素探讨。因此，笔者基于社会-技术系统视角，从系统内外部宏观、中观、微观三个层面进行分析。

（一）系统外部宏观经济社会背景

首先，工业化城镇化加速发展。当前，中国工业化、城镇化加速发展，对能源需求增大，因而管道燃气潜在风险和安全发展压力持续加大。2023年，中国城市化率为62.2%，仍然处于所谓“S”型发展规律的快速（30%—70%城市化率）阶段，[30-32]人群向城镇集聚的趋势继续增强，新城建设与旧城改造拓展的力度不会减弱，管道燃气敷设和改造工程也相应有增无减。据测算，城镇化率每提高1个百分点，相当于带动8000万吨标煤的能源消费量。[33]目前由于绿色发展的需要，煤炭供应有一定的限制，管道天然气研发使用理所当然成为当前国家最重要的新兴能源来源。

其次，用户能源消费结构发生变化。目前，伴随低碳环保社会的发展要求，居民生活与单位用户的煤电、秸秆等能源消费比重逐步下降，新能源如液化气、天然气等消费比重逐步上升。2020年7月9日，国家发展改革委办公厅发布的《关于加快落实新型城镇化建设补短板强弱项工作 有序推进县城智慧化改造的通知》强调：完善燃气储气设施和燃气管网，加快建设液化天然气、液化石油气局域供气网络；发展热电联产集中供热及清洁能源集中供热，推进燃煤锅炉集中改造。根据相关研究测算，[34]到2022年底，全国城市燃气使用3.27亿户，[4]按《中国统计年鉴2023》户均2.6人计，接近城市总人口的93%；近10年用气人口增长年均3%左右，[1-4]超过城市化率1%左右的增速。按此速度，全部城市人口100%预计将在2年内覆盖用气。按国务院发布的《城市燃气等老化管道更新改造实施方案（2022—2025年）》，到2023年，全国城市管道燃气敷设里程已接近100万公里，其中运行超20年的燃气管道占15.1%，亟需改造。因此，尚处于初级阶段的管道燃气的安全隐患较多。

再次，其他社会因素对事故的影响。我国燃气安全法律法规虽然初具基础，但本身具有一定缺陷。信息化发展尤其新媒体技术的发展，一方面能及时报道事件的发生，使公众有一定的知情权、参与权、表达权、监督权，乃至于安全应急知识技能的科普；但另一方面也有可能在公众心目中放大事件本身，即所谓风险放大效应，甚至会形成严重歪曲事实的网络谣言，反而不利于事故处置。

（二）系统内部中观组织管理因素

首先，政府安监执法体制机制过于疲软。我国《城镇燃气管理条例》第五条规定：国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作；县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。但这一条并没有明确住建部门为实际的日常安全管理部门，充其量是作为与建筑施工同步的工程技术管理部门；而且，住建部、各省、自治区、直辖市没有专门的燃气管理办公室，地市级以下有燃气办，县级燃气办仅为股级机构，权限太小，上下不同步，造成执法监管大打折扣。国务院安委会2020年第10号文件明确住建部“指导城市供水、燃气、热力等安全运行监督管理”；应急管理部“负责危险化学品安全生产监管工作和危险化学品安全监管综合工作……”这就是说，住建部门仅是燃气安全管理指导部门，而不是具体监管执法部门；应急管理部门仅是此类工作的综合安全监管，仍然不是具体的燃气安全监管执法部门。《城镇燃气管理条例》只是强调管道燃气生产经营单位必须配备必要的安全生产管理人员、安全技术人员、对用户进行安全周知和指导、对管道燃气安全事故进行预防和应急处置等。这些都只是对企业层面的规定，且存在安全保障立法与执法存在“两张皮”的现象。此外，住建部门先后于1993年、2006年、2020年3次制定和修订管道燃气设计标准（规范），均时隔13年，大大滞后于城市化、现代化发展进程，法治基础比较脆弱。

其次，管道燃气事故应急响应行动滞后。从应急管理四个环节（预防—准备—响应—恢复）看，[35-36]燃气事故发生时的响应机制相当缺失。如湖北省十堰市“6·13”重大燃气爆炸事故显示，燃气泄漏报警1小时后，相关政府组织没有应急行动，可见应急意识极其淡薄，应急响应行动非常滞后。目前很多城市在自然灾害、矿山或化工企业等方面有应急预案、应急演练，应急响应意识比较强，但在管道燃气方面却不同程度地显现出一种可有可无的状态；有的甚至没有准备相应的应急物资和设备设施。这些都反映出一些地方政府在思想上、组织上、制度上重视不够，甚至根本没有做好避免管道燃气隐患可能转化为灾难的“最后一公里”。

再次，社会利益关系盘根错节诱发风险。《城镇燃气管理条例》虽然规定燃气生产经营单位必须具备一定安全资质、个人不得经营燃气等，但一些新型燃气生产经营单位的基本安全资质、安全管理和技术人员仍然缺失；有些燃气公司还擅自通过委托、分包、转包、租赁等方式转给第三方经营，从而造成安全把关难度加大；一些城市的燃气管道维保单位，其实是燃气公司指定的所谓专业单位，从某种层面上形成利益链条和行业垄断，且对日常巡查、检查、泄漏报警系统功能测试等，流于形式或者干脆没有开展必要的行动；一些社区和商业建筑综合体内部的工程或物业管理部门，仅仅关注公共区域的燃气系统安全，对于租户区域却缺乏必要的安全检查和测试。

最后，安全应急技能文化教育缺失。一些政府部门及燃气企业很少定期开展入户检测检查和安全指导工作，很少对管道及其设备设施进行定期的检测检查；很多用户在燃气日常使用和管理方面的安全常识知之甚少，安全意识淡薄，不少人怀有麻痹、侥幸、敷衍等的心理。燃气安全文化氛围、应急管理和安全教育培训的长效机制尚未形成。有的城市大型建筑综合体缺乏必要的物业管理机构，有的虽然设有物业管理机构，但对管道燃气缺乏专职安全管理人员和技术人员，与燃气企业工作脱节。

（三）系统内部微观工程技术系统因素

首先，系统的独特性对技术要求高。管道燃气系统的最基本特点和难点在于：燃气易漏、易燃、易爆，而且深埋于地下，安全隐患难以看清，地压也较大；而且，燃气管道一般要穿过城市中建筑、人口、资源均为密集的区域，一旦发生泄露或被引燃引爆，后果不堪设想，业内人士将其称为城市的“不定时炸弹”。因此，与工厂安全生产不同，管道燃气的布局设计和施工、维修和保护、安全使用监管等环节的难度都非常大，因而对其设计施工的要求、设备设施材料的要求、技术安全保障与管理的要求都非常高，绝不可大意和疏忽。但在实际工作中，一些责任者往往将其安全保障置于发展之外，视其可有可无。

其次，燃气行业安全技术基础薄弱。管道燃气风险主要来自火源、泄漏、安全装置和用气设备4个方面。目前，无论新城还是旧城，无论中小城市还是特大超大城市，管道燃气安全设备设施现代化条件和安全技术均处于初级阶段状态。现代化的安全检测手段、安全监测（信息化）系统，很多城市并没有全面敷设和施用；早期老旧城镇的地下燃气系统的设计，相对缺乏自动化设备，如没有气体泄漏检测报警、事故通风联锁系统等，且早期管道设备大部分采用铸铁，焊接性能差等，无疑增加了管线泄露概率。例如，2024年“3·13”河北燕郊燃气爆炸事故后，据有关部门反映，该地区管道燃气运行超20年，且深埋在12米以下，一旦破损，修复难度相当大。

再次，城建规划设计施工诱致隐患。在城镇化高速发展阶段，新城建设与旧城改造在规划、审批和验收方面，存在“短平快”、线路规划不合理、野蛮施工和偷工减料等严重问题，诱致很多原发性风险，如燃气管线与其他地下管线、沟渠、夹层、窨井、地铁等存在交叉或可能互串的安全隐患；或者在施工、购材等方面，使用劣质产品替代优质管道装备设施，埋下较大安全隐患。

三、基于社会-技术系统的城市管道燃气安全治理对策建议

结合上述调查分析和社会-技术系统理论视角，我们认为，城市管道燃气安全治理体系，类似于一种类人化“有机体”安全系统的发展变迁，要在基本理念（文化子系统）、安全监管和法规制度（政法子系统）、安全建设和应急投入（经济子系统）、社会安全建设（社群子系统）、技术创新（技术大系统）等方面多管齐下，发挥各自功能作用，从而促使全国上下均需同步反思、同步改革、同步监管、同步执法，尤其要在顶层设计、具体监管、技术创新三个层面统筹发展与安全，强化科学治理、系统治理，增强系统的韧性和抗逆能力。为此，我们绘制成一个人形系统（图2）。

（一）理念价值：全方位、全过程贯彻安全发展理念

安全发展理念是管道燃气安全治理之“魂”。关于城市管道燃气建设，各级党委政府、相关企事业单位、居民或单位用户要始终坚持和贯彻统筹发展与安全理念，促进管道燃气安全发展。管道燃气系统同样亟需统筹发展与安全，具体来讲，就是要统筹生产发展与安全保障，统筹美好生活建设与安全建设，统筹环境保护与安全管理。从过程来看，要将安全发展理念贯穿到管道燃气与城市建设同步规划设计、同步布局施工、同步验收检查（《三同步》），贯穿到管道燃气维护和保障、设备设施和材料选购应用、用户使用和监管的各个环节。

（二）行政组织：抓好顶层设计，或可推行垂直监管

安全行政监管是管道燃气安全治理之“首”。鉴于目前住建部门内设的城市建设机构仅为城市燃气（如供水、节水、热力、市政设施、园林、市容环境治理、城建监察等工作）的“指导”部门，以及应急管理部门仅为综合安监职能（内无具体安监机构）等问题，为此建议：按照新安法的“三管三必须”原则，在顶层设置方面，或在住建部门明确或单设管道燃气安全监管部门；或在其他相关部门内设安全监管机构，明确其安监职能。若条件允许，最好仿照推行中国历史上煤矿安全监管的垂直监管模式。与此同时，全国燃气企业总部承担总体安全管理规划和指导，承担对下属地方企业行使安全监管职责，层层落实安全监管责任和专职安全责任。

（三）法规标准：加强立法执法，明确主体安全责任

安全法律法规、政策标准等是管道燃气安全治理之“手”。应按照2021年新修订的《安全生产法》要求，进一步修订《城镇燃气管理条例》等法规制度，细化和明确不同主体的安全责任。如明确住建部门的城建规划设计与燃气管道安全监管责任、应急管理部门应急救援处置责任，明确建筑企业对地下燃气管道的施工用料责任，明确各级各类燃气企业安全规划和安全维护管理责任、社区或城市建筑综合体的工程和物业管理部门的日常安全管理责任等；注重定期和不定期安全检查检测，严格执法，依法处理违法违规行为，打击不作为、乱作为现象；用法治方式规范社会利益关系。

（四）科技创新：加强技术研发，促进风险源头治理

安全科技创新是管道燃气安全治理之“足”，这是增强系统韧性和抗逆力的主要方面。政府牵头、企业出资、科研院所和高校研发，对管道燃气先进科学技术加大研发力度，积极构建现代城市的现代化管道燃气安全体系。综合运用计算机网络、物联网、智能控制等技术，实现对多维复杂管网系统信息的实时风险监控、安全检测、可靠传输和应急处理。同时也要加强用户端的安全使用技术控制（例如，像电源空气开关那样，安装自动断气安全阀），这一方面日本开发应用的“附带安全装置的燃气表（微型表）可加借鉴”。[37]建议从大维数据驱动的角度出发，对天然气管网建立信息物理系统模型，实现整个管网泵、阀门等运行物理数据和压力、流量以及异常信息等信息数据的融合，实现对安全隐患及时发现和突发事件快速响应机制，使之成为“城市（安全）生命线”的重点工程。与此同时，社会科学界也应积极研究探索国内外先进的关于管道燃气安全法律法规、管理模式等。

在做好现有城市管道燃气先进技术研发和应用的同时，应积极探索将用户天然气能源消费模式，转换为用户电能消费模式，即国家整体推进“气改电”技术改造工程，这样能从根本上减少和消除城市管道燃气的安全隐患。相对而言，将燃气转换为电能，其安全性可靠，可操作性难度不大，成本低于管道装备设施及其施工等，且更能促进城市安全、清洁、绿色、环保、可持续发展。

（五）经济投入：建立风险基金体系，加大应急投入

经济的、物质的投入是管道燃气安全治理之“血”。安全链条、应急管理全过程要始终贯穿安全第一、预防为主的底线意识、红线意识。减灾预防是根本，政府、企业和社会要想方设法在预防、预报、预警、预案工作中加大人、财、物的投入，并重点探索管道燃气风险准备金体系的建立。除此之外，要在管道燃气应急救援的装备、物资方面加大投入力度，以备急需之用；在应急响应方面要加强应急演练，强化应急意识，注重应急沟通和有效组织指挥；恢复善济方面要注重社会保障投入。按照2016年12月《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的要求，建立健全管道燃气安全责任险机制，即对燃气企业或相关企业，在准入资格方面“添加”缴纳或追加（现有的企业）责任险的机制。这一方面，在将来的《燃气管理条例》修改时要加以明确，严格规定。不符合规定要求，相关企业不允许进入或责成现有相关企业退出该领域。

（六）社会文化：加强科普，完善安全应急文化体系

安全文化、应急文化是管道燃气安全治理的一种外在氛围，一种“气”。政府、燃气企业、社区和城市建筑综合体物业管理单位等，要共同形成燃气安全和应急科普宣教体系，建立完善的安全培训机制，将员工和居民安全应急教育作为日常工作的重要部分，积极向居民和单位用户进行燃气安全知识灌输、安全政策宣传、安全应急常识教育等。对行业内安全意识淡薄的员工进行重点心理教育，根据员工的性格、气质、能力进行有针对性的心理疏导，并在此基础上合理安排工作岗位。同时，建立健全居民或单位用户合理参政议政、依法举报投诉、日常操作咨询等民主机制和信息反馈机制，加强安全风险识别评估工作和事前的风险化解工作。城市政府要根据安全风险预警识别与评价结果，制定安全考核细则，定期对安全生产工作进行考核；设立专门的安全监督员，对日常施工与维护进行安全监督与管理，提升安全风险源的控制水平，从而在全社会形成燃气安全文化氛围，建立完善的安全风险预警和应急文化体系。[38]

四、结论

首先，基于社会-技术系统理论，建构了城市管道燃气安全分析模型和对策模型。这类模型在于其能够指导和启发管道燃气安全治理问题的分析，即对社会系统和技术系统及其两者之间的关系对管道燃气事故的影响、治理条件等要有深刻认识和把握。

其次，综合性地分析了中国当前城市管道燃气的基本特点（如地下空间、易燃易爆遗漏等）及其原因，包括宏观背景中行业系统安全治理面临着诸如城镇化加快、能源结构改变等经济社会发展带来的机遇和挑战，也包括社会系统、技术系统方面存在的难点（如设计施工难、隐患排查和安全监管难）和痛点。

再次，基于社会-技术系统分析视角和模型，揭示城市管道燃气存在如下问题：行政监管软弱、立法执法疲沓，以及安全投入欠账和不足、全社会安全应急文化普及不到位、设备设施和技术滞后、社会利益关系错综复杂等原因。

最后，基于社会-技术系统分析视角和模型，将城市管道燃气视作一个类人化的“有机系统”，在其发展过程中，全社会要从价值理念（魂）、行政监管（首）、立法执法（手）、科技研发（足）、经济投入（血）、社会文化（气）等方面着手，强化行业系统性、科学性的安全治理。

说明：本文系国家社科基金重大项目（23amp;ZD142）和首批国家级新文科研究与改革实践项目（2021070027）的研究成果。

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Yan Ye， Li Weiran

（North China Institute of Science and Technology， in the University of Emergency Management， Beijing 101601， China; Hetao College， Inner Mongolia， Bayannur 015000， China）

Abstract： In order to scientifically， systematically and coordinately carry out city security governance and strengthen city development resilience， based on the social- technical system theory， we apply case study， construct the corresponding analysis model， analyze the security issues and potential dangers of pipeline gas in Chinese cities. The results show that the safety production in this field （system） is still young， and the frequent occurrence of accidents is still the tip of the iceberg， and the problem is quite prominent. The reason is that from the perspective of the social system， there are not only historical problems， but also factors such as accelerated urbanization， lack of investment， and a weak social and cultural atmosphere， as well as severe practical challenges such as a weak safety technology foundation. The conclusion is that： the whole society should uphold the idea of “organic system” of coordinated development and safety， and adopt a multi-pronged approach in basic concepts， safety supervision， laws and regulations， technological transformation， safety investment， social culture， etc.， to promote nationwide synchronous reflection and reform， especially the strengthening of scientific governance at the three levels of top-level design and specific supervision and technical innovation.

Key words： city pipeline gas; security governance; social-technical system; city resilient development

■责任编辑：王" 缙