住宅“养老金”的政府监管：实践困境、生成逻辑与治理策略

摘要：住房专项维修资金作为保障住宅共用部位、共用设施设备长期安全使用的房屋“养老金”，不仅关系着住房设施的正常运行和及时维修，更影响着广大居民的生活质量、住房安全、财产安全以及基层社会的稳定。由于城市社区自治发展尚不成熟，住宅专项维修资金往往由“政府代管”，但仍面临着一系列的监管困境。通过对江苏省N市J区住宅专项维修资金监管实践的深入分析，可以发现政府在住宅专项维修资金的监管上面临着理念、法律和介入的三重困境。政府监管困境根源就在于其“专业监管能力”不足、部门“条块”关系不协调以及“监管责任”异化。破解住宅专项维修资金的政府监管困境，需要完善法律法规、优化管理流程、建立多主体协同机制和发挥技术治理优势。更重要的是要充分激发社会活力和提高社区自治能力，让政府真正回归监管角色。

关键词：住宅专项维修资金；政府监管；监管困境；治理策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.04.008

一、问题的提出

当代中国的城市化进程在住房市场化改革之后进入快车道，随着“土地财政”模式的兴起，[1]房地产市场迅速崛起，商品化住宅规模不断扩大，城市房屋产权多元化格局逐步形成。根据国家统计局公布的数据估算，截至2023年，我国住宅商品房年销售面积从2000年的约1.66万平方米累计增加至211.94万平方米；住宅商品房年销售金额从约0.32万亿元累计增加至147.33万亿元。

商品房住宅小区逐渐成为城市居住基本单元的主要形态。从商品房小区空间权属的角度看，主要有私人产权空间和共有产权空间两类。作为超出个体责任范围之外的共有事务，小区共有部位的长效维护是关乎城市居民居住质量的重要内容。计划经济时期，我国城市社区实行的是高度行政化的管理模式，职工住房主要依靠单位福利分房，[2]城市房屋主要是单位公房，共有部位的维修养护责任一般由单位与职工共担。改革开放以后，作为住房商品化改革的配套制度，1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发23号文件），首次提出要建立住房维修资金制度。2003年，《物业管理条例》首次提出了“专项维修资金”概念。2007年，建设部、财政部下发了《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号），规定住宅专项维修资金（以下简称“维修资金”）是指“专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金”。

维修资金亦被称为居民住宅的“养老金”。维修资金自2004年起与房屋产权证挂钩，被设定为强制性缴纳项目，成为业主办理房屋产权所必需的费用之一，其交存标准按住宅建筑安装工程每平方米造价的5%—8%。随着城市化进程的快速推进，住宅专项维修资金的体量不断扩大，其有效运作不仅关系着住房设施设备的正常运行和及时维修，更关系着广大居民的生活质量、住房安全、财产安全以及基层社会的和谐稳定。由于我国社会自治发展尚不成熟，多数住宅小区都未能成立业主大会，维修资金往往由“政府代管”，遵循“专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督”的管理原则。然而，住宅专项维修资金的政府监管面临着重重困境，甚至已经成为小区治理中的痛点，各种舆情事件层出不穷，受到社会各界的广泛关注。本文聚焦住宅专项维修资金的政府监管实践，试图回答以下问题：住宅专项维修资金的政府监管面临哪些困境？何以产生这种困境？如何应对？

二、文献综述

当前我国社区自治发展尚不成熟，离开政府的引导，完全按照市场化运作，维修资金的使用将会陷入无序状态。[3]“政府代管”维修资金是顺应当下我国发展现实的必然选择。我国住宅专项维修资金积累的体量巨大，在当前的情况下，盲目的市场化、社会化运作必然会给维修资金的安全带来严重威胁，维修资金管理的收取、使用和筹续等各个环节都离不开政府的监督。[4]当前，虽然国内维修资金相关的专门研究相对不足，但也取得了一定的成果。

我国的住宅专项维修资金制度建立较晚，可以借鉴发达国家的成熟经验以推动制度完善。有学者研究发现，澳大利亚为应对住宅的维修需求，在土地权登记之初建立业主法团，设立“偿债基金”，由业主法团聘请专业的物业公司进行管理。[5]日本则设立修缮积立金制度，修缮积立金由社区管理组合（类似于我国业主委员会）每月与物业管理费一同征收。[6]美国有类似定位的维修准备金，主要由具有法人地位的业主协会进行管理，评估公司、会计和律师事务所进行监督，基金公司、银行和保险公司等市场主体都在维修资金的增值保值中发挥重要作用。[7]相比之下，我国维修资金保值增值的主体缺位现象严重，增值方式主要以银行活期存款和短期存款为主，维修资金保值增值面临较大压力。因此有学者提出，可借鉴发达国家的经验，建立起维修资金的增值机制，探索引入基金公司来盘活“沉睡”的维修资金。[8]总体而言，发达国家住宅专项维修资金管理呈现出典型的社会化、市场化、规范化特征，维修资金大多由具有法人地位的业委会进行管理，政府为避免陷入“集体行动困境”较少介入到实际管理。

在当前业主自治组织不成熟的情况下，维修资金的管理需要有效结合政府的监管、业主自治以及专业组织的帮助。[9]政府以实现公共利益为目标，政府在维修资金的监管上处于主导地位更有利于平衡大多数人的利益。[10]然而，政府主导的维修资金管理面临使用率低、申请耗时长、紧急使用范围不明确、保值增值渠道单一等一系列问题。因此，各城市要结合当地经济社会发展水平进行制度创新，以破解维修资金管理困境。[11]在相关制度尚未完善的情况下，法院应在处理维修资金的使用范围模糊性的案件上保障多数人权益。[12]维修资金制度的完善必须结合我国的发展现实，通过法律与规范相协调，实现维修资金的稳定筹续、有效监管、合理使用。[13]

当前，我国维修资金制度随着商品房市场的日趋正规化，政府部门也越来越意识到监管在保障维修资金合理使用中的重要性，但维修资金仍存在着“管理难”和“使用难”两大问题。在提高政府监管效能，保障维修资金安全的同时让其高效、合理使用成为一个亟待解决的问题。维修资金的有效运作需要政府、业主自治组织以及专业组织共同努力，通过加强监管、优化流程、创新制度等措施，以推动维修资金管理的不断完善和发展。本文通过对N市J区的维修资金管理实践的深入分析，探究政府在维修资金监管中面临的困境，厘清其生成逻辑，进而提出有针对性的对策建议。

三、研究方法与案例选择

（一）研究方法

案例研究法是一种与定量研究相对的研究方法，被广泛运用于社会科学的研究当中。艾森哈特认为案例研究相比于定量研究具有构建新理论的优点，[14]被广泛应用于社会学、政治学等方面的研究。案例研究注重回答“如何”和“为什么”的问题，强调现象所处的现实情境并能够对其进行丰富描述。[15]而且，现象本身与现实生活背景之间的界限模糊，需要研究者在大量的证据和数据经验中总结出潜在规律，[16]案例研究方法能够较好地归纳现象特征，并挖掘现象背后的潜在规律，寻找理论逻辑。[17]本文运用案例研究方法，通过对J区与维修资金管理与使用有关的政府主管部门、属地街道、物业、业委会、施工方、监理、审价、业主等多方主体开展深入的调研并获取一手材料。通过对案例的深入分析，本文力图呈现政府在住宅专项维修资金管理实践中面临的困境和问题，并探索上述问题和困境出现的内在逻辑。

（二）案例选择

笔者于2023年8月10日至25日在江苏省N市J区围绕住宅专项维修资金开展了为期15天的田野调研。调研期间，主要通过半结构式访谈的方式收集材料，对住建中心、街道物管办、业委会、物业公司、施工单位、监理审价单位等相关人员进行了深度个案访谈，对案例的相关信息进行了较为全面的收集。J区是我国大多数正处在发展和成长的城市地区的缩影，其住宅专项维修资金监管实践及其面临的问题具有典型性和代表性。J区辖区范围内共有住宅小区370多个，其中商品房小区近200个，已实施市场化物业管理的小区308个。截至2023年上半年，维修资金（住宅专项、电梯消防专项）共归集46.54亿元。2018年J区住建中心正式承接维修资金管理工作以来，维修资金申请使用4074件、拨款金额约24636.05万元，其中应急流程使用2548件，拨款金额约13873.17万元，一般流程1526件，拨款金额约10762.88万元，总体使用率约5％。其中，维修资金使用项目申请金额稳定排在前三的是防水工程、消防设施维护、电梯维修等。

四、住宅“养老金”政府监管的实践困境——以N市J区为例

2013年以来，作为深化经济体制改革的重要举措之一，“放管服”改革全面推开。在“放管服”改革不断推进的背景下，我国各领域和行业均面临提高政府监管效率、实现有效监管的挑战。换言之，加快转变政府职能、简政放权、创新监管方式成为公共治理的重点内容。[18]在政府部门权力下放的过程中，政府与市场之间容易出现“真空”地带，地方政府专业性大打折扣，行政管理效率的下降，放松事前审批，缺乏有效的事中事后监管机制。[19]政府在维修资金的管理实践中面临着一系列的困境。

（一）理念困境：“安全合规”与“便捷高效”之间张力凸显

“新公共服务理论”认为公共事业应当保障公民参与，坚持以人为本，但现今的政府监管存在着行政程序和管理技术倾向，忽视了监管的公共目的和基本价值。[20]政府的监管理念直接塑造着其监管行为，良好的监管理念会对其监管效果产生正面影响，落后的监管理念则会因监管权力的滥用或虚设导致市场秩序进一步恶化，增加被监管企业、消费者的成本。[21]从政府管理的角度看，维修资金是业主房屋住宅的“养老金”，涉及居民的生命和财产安全，保障资金安全是政府“代管”的重要工作。但从维修资金设置的目的来看，作为保证住宅共用部位、共用设施设备的维修和正常使用的资金，确保其能够合理、高效使用才是政府监管的意义所在。既要保障资金“安全合规”，又要保证资金申请使用的“便捷高效”，两种理念之间张力凸显，如何平衡两种理念，对政府监管能力提出了极高的要求。

在具体实践中，J区为了保证维修资金使用的安全，降低资金滥用和违规使用带来的风险，构筑了从审批到最后资金拨付的“合规化”程序。烦琐复杂的审批程序事实上降低了维修资金违规使用的风险，但是其意外后果却是居民维修资金使用效率的降低。维修资金的申请周期较长、资金使用效率低的问题是居民以及代表居民提交申请的物业公司反馈的痛点问题。为了应对一些突发情况，N市的维修资金管理办法中在常规的申请程序之外设置了“应急程序”，可以不经过相关居民的表决就直接使用维修资金。然而，由于申请周期长，申请方在实践中出现了较多使用应急程序的情况，不仅使得“应急程序”未能发挥快速通道的作用，更是引发了众多居民的质疑。

（二）法律困境：“法不应求”与“威慑乏力”下有“监”无“管”

市场经济是政府监管存在的基础，当前我国在经济社会发展过程中存在着一些矛盾和问题，解决市场失灵是政府监管的重要职能，政府监管有效需要综合运用法律、经济、技术等多种手段来推动市场主体的良性竞争和发展。[18]有力的监管手段和监管方式是提高行政监管效率的重要保障。[22]但现行维修资金的监督管理办法缺乏法律法规的支撑，政府监管规范的细节性、可操作性有待补充完善，严重影响着监管目标的实现和监管效能的发挥。

从维修资金的现行适用法律来看，严重滞后于现实需求，无论是事前的预防性监管还是针对违规使用资金相关主体的事后惩罚机制都不健全，严重影响了政府监管的有效性。由于缺少明确的法律规范，政府部门又只是“代管”，一旦发现申请方或工程相关主体“套取”维修资金等损害业主权益的违规行为，也只能督促业委会、物业公司等作为权利主体进行法律诉讼。再加上相关配套监管惩戒制度的不完善，政府监管的效力被严重削弱，套取维修资金的违规成本极低。只有监督权而没有处罚权，使得政府对维修资金的监管毫无威慑，有“监”无“管”，无法通过监管遏制违法行为。

（三）介入困境：“形式监管”与“实质监管”之间两难抉择

街道作为管理社区的属地责任单位，一般都设有专门的物管科负责维修资金的管理和其他的社区管理事务。然而，在实践中我们可以看到，属地街道有两种明显不同的监管策略，即“形式监管”和“实质监管”。所谓“形式监管”，指的是街道作为属地管理单位，履行制度规范的基本要求，无须介入维修资金使用的整个环节，对维修资金动用是否合理不作强制要求。具体而言，就是属地街道需要介入应急流程中的外勘环节，确认需要动用维修资金进行修缮的维修情形的真实性，并出具加盖公章的具有真实性的外勘说明。所谓“实质监管”，指的是街道对维修资金的使用进行全过程监管，包括施工方案、报价的合理性以及施工验收等。调研发现，维修资金管理效能较高的街道，往往都是“重实质”，而非“重形式（程序）”。地方政府在监管维修资金使用过程中存在着两难的选择：“形式监管”还是“实质监管”？

受政府考核评价的政治晋升机制的影响，地方政府党政干部努力的主要目标更多放在发展经济，提高GDP上。[23]负责维修资金管理的住建系统的房地产市场管理部门工作的重心是对房地产市场进行宏观调控，维修资金管理工作对地方经济发展影响较小，不受重视。[24]政府并非资金所有者，且没有完善的监管机制对政府的监管行为进行限制和激励，因此地方政府相关部门缺乏对维修资金“实质性”监督、管理的内生动力和积极性。再者，“实质监管”实质性介入在具体实践过程中也存在诸多困境：一是多数政府部门相关工作人员没有相应的专业监管能力；二是实质性介入需要投入人力、物力、财力等成本。无论是主管部门还是属地街道都承担着大量其他的行政事务，很难投入大量的时间精力和财力对维修资金进行精细的实质性监管，大量工作只能被动应付、低效处理。此外，如果政府直接介入过多，后续出现质量问题，极有可能被业主或申请方指责需要为此负责，容易产生公共部门信任危机等治理风险。

属地街道的“形式监管”工作只需要做好条例规定的职责范围内的事项，即关注维修资金申请材料、程序等形式上的合规性。但是，仅仅是形式上的监管，难以发现“合规”但“不合理”的维修资金使用项目。监管的低效极有可能引发各方利益主体对维修资金的“围猎”，降低维修质量和维修资金的使用效率，损害居民的合法权益和生命财产安全，甚至引发大量群诉和上访。在当下业主自治组织发展不成熟、企业自律性不强、市场环境日益复杂背景下，政府部门应强化监督管理效能，保证维修资金的合理使用。

总体而言，作为住宅专项维修资金的“代管”主体，政府在监管实践中面临着理念困境、法律困境以及介入困境等多重困境，极大地影响了维修资金的运用效能，更无法有效回应城市民众的切身诉求。

五、住宅“养老金”政府监管困境的生成逻辑

实际上，住宅共有部位、共用设施设备的维修和更新、改造，是一项涉及多个相关主体的复杂且具有一定专业门槛的事务。维修资金的“政府代管”使得政府不仅要承担“监管”职责，更是要承担直接的“管理”职责。上文所述系列困境的出现，是政府专业监管能力不足、“条块”关系不协调以及政府责任性质异化等共同作用的结果。

（一）政府专业监管能力不足

维修资金的使用过程中，监管困境出现的重要原因之一，就是政府管理部门缺少“专业监管能力”。维修资金相关项目虽然不属于“新建”工程项目，但项目从方案设计、工程报价到结项验收等，都属于有一定专业知识门槛的工作。当政府部门的角色定位，从制度设计之初负责监管业委会等自治组织以及物业公司、施工单位、监理审价单位等相关主体行为，到实质上的“代管”后介入维修资金项目具体内容的监管和管理，对其专业监管能力提出了更高要求。然而，由于政府相关部门并非工程专业出身，在维修资金管理实践中，包括政府在内的很多相关主体缺少“专业监管能力”，进而导致出现监管方的“弱监管”以及监管成本高等问题。政府专业监管能力不足的同时，在制度上赋予维修资金的申请方（业委会、物业公司等）极大的自主权，包括施工单位、监理单位、审计单位等都是由申请方负责确定。在此背景下，作为工程专业市场监管主体的监理和审计单位极易与申请方形成共同“围猎”维修资金的共同体，导致监管效能不彰。

（二）“条块”关系不协调

在维修资金的管理上，上级职能部门（条）与下级政府部门（块）的关系不协调，导致监管乏力。J区住建中心负责整个辖区所有的住宅小区的维修资金申请的审核、资金拨付等工作。相较于全区庞大的维修资金申请项目数量以及相应的大量工作，专职负责该项工作的人员严重不足，面临的工作压力和治理风险都比较大。在具体管理实践过程中，有相当多的工作是需要属地街道予以配合的，特别是维修资金项目申请的前端审核、外勘等工作。属地街道从制度设置的角度也是需要承担相应的监管责任的。但是，维修资金监管工作在街道各相关工作中处于边缘地位，只是相关人员众多工作的其中一项，根本无力进行专业监管。住宅专项维修资金监管中的“条块”协调问题凸显，作为直接管理部门的“条”希望作为属地责任的“块”承担更多责任，属地街道则基于“避责”逻辑将多数实质性工作推向“条”。

政府监管过程中的协作难以形成合力，使得维修资金的监管容易流于形式，前端的属地街道只进行形式审核而不关注实质合理性，使得大量风险最终转移到了作为“后端”材料审核与资金拨付的住建中心。住建中心从资金安全以及“避责”的角度，只能通过设置更加烦琐的“合规化”程序，对材料和过程进行严格把关，以确保资金管理使用安全，但也在一定程度上降低了维修资金的使用效率。

（三）政府“监管责任”异化为“主体责任”

本质上，住宅专项维修资金是业主共同所有的住宅小区公共设施设备的长期维护资金，管理、使用等理应由业主共同决定。但是，由于我国社会自治发展尚不成熟，多数住宅小区均未能成立业主大会，维修资金往往由“政府代管”。维修资金大范围、长时间的“政府代管”引发出一系列的问题和风险。政府责任失衡带来的行为偏差制约着政府的公共服务水平，也是导致经济社会发展失衡的重要因素。[25]

在维修资金的监督管理工作中，政府角色定位模糊，缺位、越位和错位现象并存，政府从理论上的“监管责任”逐渐演化成为“主体责任”，即政府应当作为“裁判员”在维修资金使用出现问题时及时介入，对相关主体进行惩戒，从而保障业主的合法权益，政府与业主应当是一种“共同体”的关系。但是，演化为“主体责任”之后：一方面，民众会形成有事找政府的依赖心理，漠视公共利益；另一方面，当维修资金使用出现问题时，民众首先将矛盾和不满指向政府。政府在维修资金相关问题上与民众成了“对立”关系，使得政府的“治理风险”大增。

六、政府监管困境的治理策略

在维修资金的监管实践中，政府部门面临着理念困境、法律困境和介入困境等诸多困境，这些困境的根源就在于政府缺乏专业的监管能力、“条块”关系不协调以及政府监管责任的错位。维修资金的管理和使用是关系到人民群众切身利益的重要民生问题，不仅直接影响着城市居民的住房安全和财产安全，也成为影响我国城市基层社会特别是社区稳定和谐的重要因素之一。

（一）完善法律法规，保障监管有效性

建立有效的监管体系，首先需要健全相关法律法规。法律是监管的基础。[20]监管立法的重点在于规范监管程序，以科学的监管程序保障政府监管能够常态化地稳定推进。[26]现阶段，现有的维修资金的管理办法和相关的法规条例存在诸多漏洞和不明之处，且各地制定的法规条例不一，导致相关法规条例不能切实解决问题。政府部门想要真正做好对维修资金的监管工作，就必须加强立法和执法，在法律层面为维修资金的安全、合理使用提供支撑，以法律保障维修资金的管理和使用，做到有法可依、有据可循。

当维修资金使用范围模糊，业主决策面临困境时，法院应秉持公平公正的理念，严守法律规则，为各方定分止争。[27]对于违反规定使用维修资金的行为要加强执法力度，进行严厉查处，以法律形成有效威慑，保障维修资金的良性管理和使用。在维修资金的续缴问题上，要加快完善续缴细则，解决维修资金续缴难题，国内现有的探索如上海出台《上海市住宅物业管理区域专项维修资金再次筹集工作流程（试行）》，深圳则在《深圳市物业专项维修资金管理规定》中明确将“日常维修金”作为补充住宅专项维修资金的手段，明确“日常维修金由业主在按月缴纳物业管理费时一并缴纳”的方式实现长期稳定的续缴等，都可以作为可资借鉴的有益经验。在法律层面保障维修资金监管工作有效开展，对维修资金合理使用、保障居民的住房安全具有重要意义。

（二）优化管理流程，提高监管效率

针对当前维修资金使用效率不高的问题，需不断完善和细化维修资金的使用范围和标准，优化维修资金的管理流程，梳理、厘清维修资金项目审核材料各不同环节的要件及其具体要求，减少申请方在材料准备上的无效劳动，增强材料提交及审核的准确性与时效性，从而缩短申请批复周期，保障各项工作有序开展。

维修资金的监管需加强对政府内部人员以及占绝对多数地位的申请方组织（物业公司代理业主）的专项培训，以提高相关人员的专业监管能力和申请方材料递交的合规化程度。在此基础上，做好审批流程的优化，探索通过技术手段，实现线上预审—线下材料递交等新流程，提高审核透明度和审核效率。另外，制定可申请“应急流程”的维修资金的具体使用情形，明确应急流程使用边界及其条件，真正发挥应急流程“急人民群众之所急”的绿色通道功能，防止应急流程演变成为“常规”流程。特别是在应急流程确认和发起阶段具有决定权的属地街道，应当明确其职责范围以及履行职责的相关要求，从而提高应急流程前期阶段的使用效率和透明度，降低维修资金的使用风险。

（三）建立多主体协同机制，形成监管合力

维修资金管理涉及相关主体众多，并不仅仅是一个资金管理监督的问题，而是一个涉及业主自治、部门协调、多元共治等在内的“系统化治理”问题。政府作为维修资金的监管的关键主体，要建立“整体治理”思维，加强机构间的沟通协调，明确各自的职责内容，建立起高效、互补的多元主体协同监管机制，避免监管权力边界模糊不清影响监管效率。[28]

作为维修资金使用管理中的关键主体，大部分的维修资金使用问题都与未能选取合适的施工单位有关。其一，强化对物业公司的管理，政府部门可通过建立黑名单制度，规范其在代表相关业主选聘施工相关单位过程中的行为，加强监管。其二，加强对属地街道和社区的管理，明确属地责任。社区居委会可以在“跑票”环节入户宣讲与说服，具体指导业委会的相关工作开展等，属地街道可以承担“外勘”环节工作以及对施工方报价方案的实质性审核等。其三，加强对公民自治组织的培育和管理。公民参与是政府推动现代公共管理的重要一环，有利于公共服务效能的最大化，[29]随着我国社会的发展，城市社区的管理模式从行政管理向公民自治转化成为必然趋势。在立足于当前政府的角色定位和政府代管的现实下，相关政府部门需完善落实业主自治的相关制度和机制，建立起官民协商机制和公民参与的动力机制，大力推动社区自治组织的发展，加强对业主委员会及其运作的引导，推动业委会的高质量履职。例如，在选聘施工相关单位的过程中增强民主化、透明化程度，公开选聘施工单位等，提高业主对维修资金管理的认识和参与度。由此，建立起多方协同的监管机制，形成监管合力，以保障维修资金安全、合理、高效的使用。

（四）发挥技术治理优势，推动监管智能化

信息技术的发展给政府监管转型带来了新的机遇与挑战。[30]传统的监管方式已无法满足实际需要，政府部门建立统一的维修资金管理信息制度和信息管理系统已成为各方主体的共同诉求。

各地政府主管部门可发挥现代信息技术的作用，简化审批流程，进行实时、动态的监管，“让信息多走路，让人员少跑路”，推动部分流程的电子化、线上化，最终推动“不见面”审批，以提高政府的监管能力和维修资金的使用效率。充分的公开，是业主理解、参与、监督维修资金使用管理的前提和基础。当前，北京、上海、广州等地的住宅专项维修资金管理，都建立起了统一的信息查询平台，业主个人就能够通过线上平台便捷地查询所在楼栋的住宅专项维修资金使用情况。进一步探索维修资金管理使用中技术工具的应用，以智慧技术赋能政府监管体系，对创新政府监管方式，减低监管风险，提高监管效率和水平具有重要意义。[31]

七、余论

城市化进程的推进带来了房地产市场的高速发展，商业化住房规模不断扩大。未来几十年，我国大量的城市住宅必将进入维修高峰期，维修资金作为保障居民房屋住宅的“养老金”，其管理和使用是关乎每一位小区业主的大事。维修资金由谁来监管，如何监管才能保障其合理、高效的使用？政府、市场以及各方社会主体在维修资金的监督管理中，该发挥什么样的作用？权、责、利该如何平衡？这些都是有待回答的重大理论和实践问题。

业委会虽是住宅专项维修资金使用管理的第一主体，但是由于当前我国的自治组织和制度发展尚不成熟，业主参与公共事务的积极性不高，业委会的成立和存续都面临极大的困难。政府若过度放权，必然会导致市场失灵，社会秩序紊乱。因此，政府作为维修资金的监管主体既是当下的无奈之举，也是必然选择。政府部门作为维修资金的代管机构，要发挥维修资金的效能，不仅要考虑维修资金的安全问题，更需要考虑维修资金的使用的效率和合理问题，这对政府的监管能力提出了更高的要求。

通过对江苏省N市J区政府的维修资金监管实践的深入分析，可以发现政府部门监管困境来源于其缺乏“专业的监管能力”，条块关系的不协调以及政府“监管责任”的异化。为破解以上困境，需要完善法律法规，优化管理流程，建立多主体协同机制，发挥技术治理优势以推动维修资金监管的安全、合理、高效、智能化使用。未来可通过提高公民的自治意识和民主观念，培育和推动业主自治组织的发展和成熟，探索建立政府主管部门对业主委员会的合理监督机制，逐渐将维修资金的管理权力还给业主，让业主成为自己房屋“养老金”真正的主人。

说明：本文系国家社会科学基金一般项目“社区微更新视野下基层协商民主的共识困境与长效机制研究”（21BZZ109）的阶段性成果。

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Government Supervision of Housing \"Pension\"： Practical Dilemma，

Generation Logic and Governance Strategy

Zhao Yanan， Qian Kun

（Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract： Special housing maintenance fund as the housing \"pension\" to safeguard the long-term safe use of common housing parts and facilities， not only related to the normal operation and timely maintenance of housing facilities， but also affect the quality of life of the majority of residents， housing safety， property safety and the stability of the grass-roots society. Because the development of urban community autonomy is not mature， the special housing maintenance funds for housing are often \"managed by the government\"， but they are faced with a series of regulatory difficulties. Through the in-depth analysis of the supervision practice of special housing maintenance funds in J District， N City， Jiangsu Province， it can be found that the government is faced with the triple difficulties of concept， law and intervention in the supervision of special housing maintenance funds. The root cause of the government supervision dilemma lies in the lack of \"professional supervision ability\"， the uncoordinated relationship between departments and the alienation of \"supervision responsibility\". To solve the dilemma of government supervision of special housing maintenance funds， it is necessary to improve laws and regulations， optimize the management process， establish a multi-subject coordination mechanism and give full play to the advantages of technical governance. More importantly， we need to fully stimulate social vitality and improve community autonomy， so that the government can truly return to its regulatory role.

Key words： special housing maintenance funds; government supervision; supervision dilemma;" governance strategy

■责任编辑：王" 缙