新时代生态环境保护中公众参与制度的完善

赵鑫鑫

（南京理工大学知识产权学院，南京 210094）

新时代，我国稳步推进美丽中国建设，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式，健全现代环境治理体系。而现代环境治理体系离不开政府、企业和公众共治模式的形成与完善，以在“十四五”时期充分发挥生态文明体制改革措施的系统性、整体性和协同性，激发全社会力量参与环境保护。我国实践取得一条非常重要的经验，即在改革和发展的同时保持社会和谐稳定，目前已基本建成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制[1]。而生态环境的公共属性决定了各种利益群体与公权力在这一领域中处于相对平等的地位，需要互相沟通并且以一种共同参与形式寻求解答方法[2]。

生态环境保护中，公众参与是指公众在环保领域内有权通过一定的程序或途径，平等地参与环境立法、决策、执法、司法、监督、治理等与其环境权益相关的一切活动[3]。该项制度可以强化对权力的制约和民主监督，能促使公众的环境权益获得有效的实现和保障，有利于形成全民共治的环保合力。经过多年的发展，我国生态环境保护公众参与立法逐步健全，监督与保障机制渐趋完善，推动公众依法有序参与生态环境保护是发展社会主义民主政治的体现，并已经成为现代化生态环境监管体系建设的客观要求。

1 我国生态环境保护公众参与制度的演进

1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作32 字方针，充分体现我国环境保护工作要依靠公众参与的思想[4]。1980—1989年和1990—1999年，由于改革开放政策的影响，在国际范围内环境保护运动发展的驱动下，环境保护公众参与相关政策法规发布和实施的数量迅速增长，分别为52 部和66 部[5]。这一阶段，公众参与已经逐渐发展成为环境保护法治的基本原则并主要通过环境影响评价制度加以落实。2002—2012年则是我国环境保护公众参与制度全面确立的十年。《中华人民共和国行政许可法》《环境保护行政许可听证暂行办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》及《规划环境影响评价条例》的先后出台细化了环境保护公众参与的实施方式、适用条件及法律责任。但是，由于相关规定大多缺乏可操作性，这一时期环境保护信息公开的标准仍不明确，公众参与环境保护的范围受限且形式单一。

党的十八大以来，我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、全局性变化，生态文明建设和环境保护成为人民群众共同参与、共同建设、共同享有的事业[6]，社会组织的作用逐步提升，环境公益诉讼成为主要的公众参与模式，生态环境保护公众参与进入全新的发展时期。2014年，《中华人民共和国环境保护法》迎来具有里程碑意义的重大修订，其中以专章的篇幅规定环境信息公开和公众参与，对相关各方主体权利、义务和责任以及配套措施做出具体规定，确保和赋予公众更大的知情权、监督权和参与权。《企业事业单位环境信息公开办法》《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》的陆续颁布与实施进一步丰富和完善环境保护公众参与的规范内容。时至今日，公众监督权的行使取得良好效果；我国生态环境保护中，公众参与的主体、范围以及途径通过国家及地方各项立法得以明确；环保公益诉讼的确立也使得公众参与模式逐步向多元化发展；以环境影响评价为核心，包含信息公开、决策参与、法律实施监督及权利救济的生态环保公众参与制度构建已基本完成。

从《中华人民共和国环境保护法》确立的基本原则，到环境许可行政不可或缺的规范要求，再到将社会公益受损诉诸司法救济，生态环境保护中公众参与制度的发展历经三重维度的二元划分，分别是有利害关系的公众和无利害关系的公众、个体性环境权和群体性环境权、环境行政和环境司法。这三重维度密切相关，逐层延展，共筑了生态环境保护中公众参与制度的完整架构和逻辑内核。《联合国人类环境会议宣言》等国际性法律文件明确阐释在环境决策中保障和促进公众参与主要是为了避免规划落实与项目建成后对相关公众财产与人身安全带来无法挽回的损害，防患于未然并汇集公众力量与智慧提供更多环保解决方案。作为生态环境资源公共财产的共同所有人，公共财产与信托理论及环境权理论亦使公众参与原则在各国环境法律规范中确立之初就拥有扎实的理论基础。但是，公众这一概念本身在环境决策中有是否涉及自身利益的区分。当环境决策事关公众自身人身及财产安全时，这一部分有利害关系的公众当然享有环境决策信息的知情权、决策的参与权及相关利益受损后诉诸司法救济的权利。从本质上来说，保障这些权利的实现乃是在保障群体性的私利，即使表达群体性环境权，在损害救济时仍未脱离个体环境权的行使。社会组织的介入亦是主要弥补有利害关系公众在专业知识、信息技术及时间精力上的不足，帮助环境影响评价等环境行政程序在公众监督与参与之下规范进行，更好地完成利益诉求表达及协商沟通。可是，随着环境公益诉讼的确立与实践，检察机关及符合法律规定的社会组织代表的则是与环境污染、生态破坏无直接利害关系的公众，基于社会公益而不是群体性或个体性私利受损而行使诉诸司法救济的权利。由此，权利的主体与内容发生了根本性转变，使更加广泛群体的环境利益可以通过环境司法得以实现。这极大丰富生态环境保护中公众参与原则的内涵与实现路径，有利于推动统筹环境行政与环境司法的新时代环境协同治理模式的形成与完善。

2 新时代环境保护公众参与制度的主要症结

2.1 环境权的类型化梳理及法律建构

生态环境保护中，公众参与的功能旨在赋予公众了解环境信息、参与环境开发决策、监督环境法律实施以及诉诸司法救济的诸项权利，兼具私利与公益的多重性质。而在环境法学研究领域从来没有任何一个议题像环境权一样能够如此持久地激发众多学者的研究热情，也没有任何一个议题像环境权一样能够引发如此众多的学术争鸣[7]。作为包含众多子权利的权利束，只有进行更加深入的类型化梳理及系统的法律建构，方能有效激发相关主体的内生动力，加快形成多元主体参与的生态价值转化体系。当前，环境权的模糊使用和概念泛化在很大程度上影响生态环境保护中对公众的准确界定。从环境影响评价中的环境决策利益相关方到环境民事公益诉讼中的公共利益代表者，再到生态补偿中的市场交易主体，公众的概念不断出现但也常被错误地解读，其根源还在于环境权的主体、性质以及权利内容不清。

与此同时，分别于2020年及2022年颁布的《中华人民共和国长江保护法》及《中华人民共和国黄河保护法》就在信息知情权、决策参与权及法律实施监督权之外，于绿色消费、高质量发展及生态补偿等多重维度创设了公众参与的规范内容，从单纯的权利保障过渡到社会治理新模式的形成。社会治理是国家治理的重要领域，加强和创新社会治理，逐步实现社会治理结构的合理化、治理方式的科学化、治理过程的民主化，将有力推进国家治理现代化[8]。改革开放以来快速的经济增长带来大量的生态环境问题，随着生活水平的不断提高，公众的环保意识不断增强，对优美生态环境的要求也越来越高，对环保事务的关注及参与意愿更加强烈。环保信用、环境信息强制发布和环境公益诉讼等相关机制的确立及时回应社会公众对突出环境问题的关切，有效遏制对生态环境的污染破坏行为，成为形成共建共治共享社会治理格局的重要组成部分。但是，生态环境保护中公众参与的范围仍然有限，社会组织的数量及能力仍未能满足环境公益诉讼发展的需求，末端参与的传统模式并未得到改变，可操作性强的激励制度与评估机制亦未形成。为此，厘清环境公益与环境权的关系，重塑环境权的法律概念并解决环境权的司法救济问题应成为生态环境保护中公众参与制度革新与发展的重要理论前提。

2.2 环境行政的空间转向及信息化变革

参与环境开发利用决策是公众参与制度三重二元结构中关涉群体性私利的重要维度。有直接利害关系的公众需要了解与自身利益密切相关的环境开发利用信息并通过合理可行的渠道充分地表达自身的利益诉求。其中，得以介入环境行政的前提就是对环境信息的掌握。可以说，如果公众根本不知道政府要做出相关决策或者企业有污染环境的行为，那么公众参与就无从谈起[9]。也就是说，公众参与的实现需要以有效的信息公开作为前提。时至今日，以环境影响评价制度为基础，我国环境信息公开的法律体系渐趋完善，政府部门和环境污染严重企业作为环境信息公开的义务主体，法律责任相对明确。但自2020年起，我国以特定地域方式进行生态保护的法治建设取得显著进展，《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》亦开创我国对流域整体进行生态保护的全新立法模式，昭示了生态环境保护法治工作的空间转向。对于环境法而言，体察环境法与空间的关系尤其重要，就如流域呈现出自然单元、社会经济单元、管理单元以及法律单元的多维面向，直指现行体制机制症结，需要按照流域的生态属性、经济特征、利益维度，构建多元共治的流域综合治理模式[10]。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理亦是党的二十大报告提出的明确要求。而关于如何在生态环保立法的空间转向中有效整合社会资源，形成环境行政中协同联动的生态环境信息共享机制，当前相关的规范内容还未有统一健全、系统完整的制度设计。在环境影响评价中，很难清晰界定整体区域及流域空间的利害关系人，生态补偿与生态修复中的公众介入也无法与环境影响评价实现承续连接。由于没有统一的法治方案，生态系统生产总值（GEP）核算指标及生态价值转化标准无法全面体现各方利益诉求，对环境信息公开的监督和评估体系亦有待强化。

与此同时，信息技术和信息资源作为生产要素进入再生产的全过程，给生产方式、生活方式和经济社会发展带来前所未有的深刻变革[11]。利用大数据及平台优势，可以有针对性地了解和评估环境开发决策中公众的利益诉求，通过精准有效的信息提供和疏导，减少邻避现象，并为判断生态产品价值和补偿标准提供实践依据。但是，在生态环境保护公众参与领域，环评信息反馈、环境违法举报数据及生态价值转化机制并未实现有效联动，迫切需要生态环境保护领域统一的公众参与平台，可供融合、挖掘和分析的公众参与大数据及科学的数据采集使用标准。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，首次将信息化技术、数字技术助力生态环境保护与治理工作提升到战略高度[12]。环保公众参与大数据及一体化信息平台也将在污染防治和资源利用领域针对环境精准执法、精细监管、智能检测和科学决策发挥更大的社会治理效能。

2.3 环境司法的裁量标准及利益平衡

在公众参与制度的三重二元结构中，有直接利害关系公众的群体性私利也会与无直接利害关系公众的更为广泛的社会公益发生矛盾。比如，为解决生活垃圾填埋的场地与污染问题，作为更加清洁环保的处理方式，垃圾焚烧及集中处理厂的建立势在必行，但周边居民的反对使多个相关项目难以落实。出于身体健康、生活环境、资产价值等多方面因素的考量，有直接利害关系的公众显然并不希望牺牲自身的利益来换取生活垃圾清洁处置的社会公益。而当个体由于垃圾焚烧厂、污水处理厂、炼油厂、采石场等建设项目或工业活动遭受水、空气、土壤和噪声污染时，可以依据民事法律中的相邻关系或侵权损害获得禁令形式和财产方式上的救济。一般来说，作为侵权或妨害行为，对不动产使用权和用益权、人身和其他财产的损害必须是存在过错的，或者因为是一项异常危险的活动而适用严格责任。如果损害的严重程度远大于行为者行为的效益，或者说行为所带来的损害是严重的，为补偿损害所付出的经济利益是巨大的，那么损害本身就是不合理的。法官在相关司法裁判中对故意侵犯的不合理性、损害的严重性和行为的效用所进行的充分考量就是利益衡量原则的适用。

但是，在涉及环保技术应用与社会公益性项目的特殊环境侵权中，经济效益、社会效益以及生态效益的交织联系使得对个体环境权利与群体性环境权益的平衡更加复杂与困难，尤其需要关注司法裁量的空间与界限。无论在环境侵权的私益诉讼中还是生态环境损害赔偿诉讼及环境民事公益诉讼中，都有利益衡量原则在举证责任分配、因果关系认定及责任承担方式上的体现。从根本上来说，在多大程度上恢复和改善发生不利变化甚至遭受破坏影响的环境状况，即在多大程度上保障生态利益诉求的实现，是生态利益与经济利益进行衡量与取舍的关键[13]。不同于传统民商法利益衡量的标准，环境法不再是“两利相较取其重”，强调利益最大化，而是“两害相比取其轻”，强调损失的最小化[14]。而在事关公益性环境决策造成的环境侵权案件中，法官不仅需要在生态利益和经济利益之间进行权衡，更需要在规划和项目实施所带来的社会公益和个体和群体的私利之间进行考量，在不阻碍实现社会公益的前提下实现对被侵权人的有效救济。

3 构建新时代环境保护公众参与制度的路径建议

3.1 强化环境权的理论研究及立法实践

环境权是伴随着环境危机而产生的权利概念，既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利，其内容丰富且有多重的价值取向，无论法律规范中是否出现环境权的概念，作为当代人权的重要组成部分，它一直存在，只不过尚未通过法律要求国家担负起保障人的环境权实现的责任[15]。即使不是《中华人民共和国宪法》所确立和保障的公民的基本权利，但《中华人民共和国环境影响评价法》《环境影响评价公众参与办法》及《建设项目环境保护管理条例》等多部法律规范都包含公民环境权益的词语表达。为了加速推动环境权的理论研究和实践发展，要站在创新社会治理的视角，基于社会公众的现实制度需求，通过对信息公开、决策参与、法律实施监督、权利救济、绿色发展及生态补偿等新时代生态环境保护公众参与的多项规范内容的整理与分析，厘清私利及公益双重语境下的公众环境权益并明确相关法律责任，使环境法律关系中的义务主体，即环境开发利用行为人及国家都有更为清晰的履行义务指向。

事实上，法律并不只是一套可以确定的规则组成的静态集合，任何时候都可以透过它们去分析一个既定概念的法律内涵与关系，且概念在法律中具有象征作用，代表某种态度或方向，它的意义超过任何一套确定的规则，本身也是法律发展的重要工具[16]。环境权理论与实践的突破反过来也会进一步促进对环境问题的平等对话机制，推动自愿协议式环境管理与环境圆桌对话会议的发展，降低公众环境维权成本，鼓励和引导社会组织参与环保事务，形成对政府和企业环境行为的制衡。可以说，生态环境保护中公众参与的发展过程实际上也反映近年来环境法价值理念的转变，其重要意义之一就在于遏制高能耗、重污染企业的发展，通过社会力量倒逼企业的绿色转型，促进绿色技术的研发、转化与推广。

3.2 促进环境行政信息的整合公开及数字化应用

党的十九大及二十大报告均指出，要尊重自然、顺应自然、保护自然。习近平总书记提出的“生命共同体”概念更是从生态整体主义哲学的高度来对待我国环境保护事业，是山、水、林、田、湖生态系统整体保护思想的延伸和发展[17]。大自然是一个相互依存、相互影响的系统，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏[18]。生态环境保护立法空间转向包括对人与自然和谐共生关系的追求，也涵盖尊重自然规律和对生态系统各元素统筹保护的整体观念。在此前提下，对于流域及区域性环境开发及治理，要打破地方以及各行政管理部门的分割管理状态，解决多部门职责交叉、界限不清、信息不对称的问题，注重生态环境信息的整体性、协同性和关联性，合理引导公众对生态环境的需求与预期，让公众参与权与监督权的行使更加有的放矢。

事实上，发展至今，我国国家级生态环境大数据建设已涵盖生态环境领域近200 个业务系统、1 170 个数据集；山东省、福建省、贵州省、重庆市等地亦启动省级生态大数据建设项目[19]。生态环境保护信息公开与公众参与应当顺应信息化与大数据时代的发展趋势，强化网络信息技术的使用，充分利用新媒体传播优势，构建集信息发布、环境管理决策和公众参与于一体的政民互动共治平台，为环境立法、环境质量评价、环境绩效考核、环境风险预警、环境监督执法、环境司法审判及生态补偿等提供全方位的服务。利用大数据支撑生态环境信息公开、网上一体化办事和综合信息服务，可以有效提高公共服务共建能力和共享水平，发挥生态环境数据资源对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用[20]。需要注意的是，我国有关大数据利用和管理的立法还很不完善，规范公众参与信息和数据的收集和使用、做好个人信息保护及数据安全保障工作为生态环境大数据及公众参与平台建设的规范基础。

3.3 提升环境司法的能动作用及协作成效

面对环境污染与生态破坏的特殊性与不确定性，环境司法在环境损害的评估与认定、环境公益与个体私利的平衡、与相关部门机构的协作及法律责任的具体承担方式上都有较大的自由裁量空间，可以充分发挥绿色司法的能动作用，高效化解环境司法纠纷并回应社会需求，促进形成多元共治的现代环境治理格局。为充分保障公众参与制度中诉诸司法救济的权利，除适用《中华人民共和国民法典》中有关侵权责任的规定，更应在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼中强化对环境侵权私益救济的支持。为了避免复杂关联性导致生态环境损害的私益成分被混同，在线索筛查和移送阶段，赔偿权利人应依据《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》区分人身损害、财产损害和生态环境损害[21]，并进行公示，由被侵权人自行选择和确定是否请求救济及请求救济的具体方式。

与此同时，在不违背司法自治基本精神的前提下，行政机关可借助行政权的作用，斡旋于当事人双方，促使其达成协议，使受害人早日获得赔偿，从而解决因诉讼拖延和繁累致使受害赔偿缓不济急的难题[15]。虽然原《中华人民共和国环境保护法》中关于行政机关依法进行行政调解的条款（第41 条第2 款）被删除，但最新修正和施行的《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》等法律规范依然保留相关行政机关对污染民事纠纷的调解处理权限。在进一步明确处理机构、管辖范围、处理程序和处理方式的基础上，被侵权人可以在寻求司法救济之前借助行政机关的专业调查和政府威信，更加有效地了解相关项目的实施情况并提高获赔的可能性。另外，在环境开发决策中，被侵权人因行政行为受到的不当影响也可以通过行政赔偿获得损害赔偿救济。根据最高人民法院于2022年3月发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中受案范围的第一条和第二条，针对行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成公民、法人或其他组织劳动权、相邻权损害的情形，行政机关及其工作人员不履行法定职责侵犯人身权、财产权的情形，行政机关及其工作人员作出的不产生法律效果但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的情形，受害人均有权提起行政赔偿诉讼。

4 结语

新时代，中国生态环境保护问题涉及多方利益群体，各种矛盾交织叠加，治理修复面临的形势复杂严峻，这就更加需要有效整合社会资源，形成生态环境保护的社会合力。生态环境保护中的公众参与制度作为中国环保法治发展的重要组成部分，依托发展理念和发展战略的重大转变，已经促进形成解决中国环境问题自下而上的社会力量。除却环境影响评价，环境民事公益诉讼、生态修复、生态补偿等多项制度内容都涉及对公众参与的引导与规范。生态环境保护公众参与的要求和标准逐渐明确，但仍然需要进一步夯实理论基础，厘清三个维度的二元关系，在环境权研究、环境行政信息共享及平台建设、环境司法的能动作用和纠纷的协作解决方式上寻求突破与进步。