农村水污染治理相关政策工具优化策略——以河北省为例

刘宋瑄，毛春梅

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

引 言

乡村是一个复杂的生态结构体系，与灰色基础设施构筑的城市系统不同，是由家园、水源、田园等自然元素构成的特定“生命共同体”。其中“水源”是打造美丽人居环境、推动乡村生态振兴关键所在。本文研究对象河北省位于华北平原，地势平坦、气候温暖的特点适宜农业发展与乡村建设。近年来，河北省依托京津冀区域协同战略经济发展快速，但也付出了环境质量下降的惨痛代价，水资源浪费、污水横流等问题成为建设美丽乡村的拦路虎，严峻的现实挑战使农村污水治理势在必行[1]。相比于城市成熟的污水处理体系，农村在污水处理政策、技术等方面远远落后。在水资源禀赋与污染势态都不乐观的情况下，河北省农村水环境治理亟需升级转型。由一系列单元内容在政策工具运作下朝着政策目标组合而成的政府文件[2]，在规范环境偏差行为中发挥着积极作用，是执行者的行动依据与制度支撑。科学规范的政策工具组合可以有效提升水资源质量、改善水环境现状、打造美丽乡村图景。由于政府文件体系化特征，单一政策文件中往往包含多类政策工具，因此从政策工具视角解构政府文件，研究国家与河北省农村水环境文件中政策工具的使用频率与搭配规律，是把握水污染治理方向与特点的重要手段。

1 理论基础、文本来源与研究方法

1.1 理论基础

“政策工具”是指公共政策主体为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称[3]，由达尔和林德布洛姆最早提出；欧文在公共管理运动中将其定义为政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制[4]。随着研究成果日益丰硕，政策工具理论逐渐成为学界重要议题。在相关理论研究层面，多聚焦于政策工具的类型、应用背景、事前选择和事后评价；在应用领域，多涉及金融、环保、农业、就业和社保等。就环保领域而言，学者多从“市场失灵”和“政府失灵”出发，针对公共资源具有的非竞争性和外部性选择相应的政策工具，并提出契合该领域的特殊评价标准。

奥斯本将政策工具比喻为“箭”，政府需要根据特定情景选择合适的“箭”射中箭靶，也就是政策问题[5]，将相似的箭放入同一个“政策工具箱”，以提高政府后续行动的决策效率与准确率。对“政策工具箱”的分类，学界依据不同的标准形成了丰富的论断。典型的分类理论有经合组织三分法、瓦当基于政府权威对公众影响的分类[6]等。在概念的本土化中，陈振明将其分为市场化工具、工商管理技术及社会化手段[7]；王满船以规制、经济、宣传、信息手段进行分类[8]。在环境领域，由于公共物品特性，基本上学者都以政府在治理场域中的主导程度、强制性强弱为轴线划分。综合学界的研究成果，本文将政策工具分为以下三类：以政府权威为基础，会在短期内产生预期效果的管制类工具；通过政府引导调动市场积极性，高效利用资源的经济类工具；通过对社会宣传教育，使环保变成被约束者自愿行为，从而改变社会氛围的信息类工具。

1.2 政策文本来源与研究方法

本文以“农村水污染”、“农村水环境”等为关键词，以2009年至2021年为时限，在中央人民政府门户网站等搜集到国家层面文本33份，在河北省省人民政府网站、河北省生态环境厅等网站收集到省级层面文本25份。由于农村污水治理的专项文本较少，很多以嵌入形式存在综合型方案之中[9]，为保障研究准确性，本文选取专项政策或截取乡村整体规划中相关章节作为数据来源。

研究选择Nvivo 11软件作为质性研究工具，以扎根理论为运行框架。首先以人工阅读方式对所选政策分析梳理，其次将符合要求的政策导入Nvivo软件中形成文件群，最后根据文件的核心要素对文件群进行编码归类。利用Nvivo中“数据—节点”功能，通过阅读文献和政策本文创建三级节点编码，具体分类如表1。

表1 政策工具内容分析编码范例表Tab.1 Code sample for content analysis of policy tods

续表1

2 研究分析与讨论

2.1 政策工具时间段划分

情景互动理论认为随着时间推演，政策场域中各主体的成长历程影响着互动行为，政治、文化等要素也会渗透其中，影响政策工具使用[10]。国家及河北省农村生活污水治理经历了化被动为主动，化保守为创新，化政府主导为公众参与的转变。本文以4年为时间单位进行划分，将上述58份文件进行编码分析，各时间段内三类政策工具使用频次如表2。

表2 政策工具频次分布Tab.2 Distribution of frequency of policy tools

第一阶段，农村水污染治理刚刚起步，参考节点寥寥无几。我国城乡二元格局导致地方政府以“理性冷漠”视角进行环境治理，由于以GDP为导向“晋升锦标赛”存在，资金和政策便会向投入低、见效快的城镇倾斜。此时管制类政策体系较为笼统，一方面，政策文本多集中于定性描述，缺少定量、客观的评价标准；另一方面，河北省还未组建农村水污染防治专门机构，导致各项政策衔接不顺。值得注意的是，在起始阶段经济类工具与信息类相差无几，此时河北省农村污水治理长期依赖政府补助，市场内在动力不足，未形成第三方准入与退出机制。相对于刚起步的市场，政府偏爱利用成本小、使用难度小的信息类工具。该时段信息技术的普及和信息素养提升也为政府提供契机，但社会整体的环保意识还未觉醒，因此还停留在政府主导的信息宣传阶段。

第二阶段，由于政策文本具有延续性，各类政策工具增幅较小，但相对于信息类工具，其他二者有一定增长。我国以重工业为主和粗放型农业的发展方式导致农村水体污染事件频发，公众保护环境责任的缺失和企业无序逐利行为催化矛盾进一步加重。在河北省层面，2014年京津冀一体化战略实施，在九大类合作工作任务中提出环境一体化，推进水环境改善，督促河北政府重视农村水污染问题并给予资金支持。现实问题与国家战略规划是该阶段政策数量增加的直接动因。该阶段河北省推行“铁腕治污”政策，监管力度和处罚标准较上一阶段均有所提升，强制性的执行、问责与考核也频繁出现在文件中。通过指向性明确的政策文本对排污主体行为的框定和纠偏，河北省农村生活污水排放得到一定遏制，正规企业的污水处理步入正轨，但村庄小作坊的排污并没有得到有效整治[11]。农村污水主体具有小型且分散的特点，难以形成规模效应，企业盈利面窄，难以吸引第三方进入。因此2016年河北省人民政府办公厅颁布《河北省环境污染第三方治理管理办法》，签订了一批购买污水治理服务及资源利用项目合作协议，通过增加经济类工具使用提升农村污水治理成效。随着政策的创新与扩散生态补偿、BOT等创新型经济工具也被纳入工具箱。治理技术工具的研制与使用也成为该阶段治理的亮点，政府通过资金支持与政策保障鼓励科研机构与企业进行治污技术的研发创新，促进科研成果转化、落地。

第三阶段，治理目标从单一水污染治理延伸到美丽人居环境，数量倍于上一阶段，各类政策工具呈协同发力的格局。2017年4月雄安新区建立和10月乡村振兴战略提出使农村人居环境改善成为重要政策目标，农村生态环境整体得到重视。水环境的主要矛盾转变为人民对优质水资源、宜居水环境、健康水生态的更高层次涉水需求与水环境治理能力不足之间的矛盾[12]。为解决该矛盾，国家和河北省均陆续颁布专项文件，达到一个阶段性小高峰。该阶段河北省生态环境厅制定了《河北省农村生活污水治理技术导则》，修订了河北省农村生活污水治理排放标准，管制类工具精确性优于前一时段。2017年《河北省实行河长制工作方案》实施，通过政府高位推进，民间参与“记者河长”、“志愿河长”等形式协同清理农村污水顽疾。但是该阶段控制类工具爆发式增长导致县域层规划短时间内难以承接，造成农村污水治理与改厕、饮用水供给等工程之间衔接不畅[13]。在经济类工具方面，缺乏稳定的资金投入机制是影响农村污水治理的重要因素。因此政府也积极进行工具创新，引入生态补偿机制、完善金融支持。在相关文件中提出对用水权、排污权进行初始分配，培育和完善交易平台，通过有偿使用、预算管理、融资投资等机制实现乡村经济发展与水环境保护的平衡。该阶段信息类工具使用中将村庄污水治理与党建相结合，发挥村党组织战斗堡垒作用，组织群众积极参与农村生活污水治理。随着融媒体时代到来，政府也借助县域融媒体中心，结合村庄清洁行动、厕所革命等活动，利用电视、报刊、网络等形式，采用群众喜闻乐见形式综合宣发。

2.2 三类工具类型在河北省农村水污染治理中的选择分析

统计得，在58份文件中管制类工具占比58.9%，经济类工具占比26.5%，信息类工具占比14.6%。概而论之，各政策类型均有应用，但配比有所失衡，管制类工具占比过半，存在路径依赖的风险。政府偏爱以传统行政手段治理水污染，其中既有政府科层式治理的惯性原因，也存在农村水污染问题特殊的地域性考量。

图1 管制类政策工具Fig.1 Regulatory policy tools

如图1所示，在管制类政策工具下属的分类中，事前控制措施使用占比62.4%，事中控制占比15.6%，事后控制占比22%。以控制环境治理成本为目标的源头控制在一定程度上减少“先污染，后治理”情况发生，但整体使用过溢。在事前控制中多依靠顶层设计的方案规划传达信息，对农村水污染治理实践有一定指导意义，但较少涉及到具体操作的准入资格、排污许可证。在乡村水体最易受污染的事中控制阶段，政策工具数量存在断层现象。在事后控制中，多以问责处罚为主，对于水污染治理绩效结果运用较少，缺乏对基层主体积极性调动，难以督促基层政府良性竞争。同时处罚力度较轻，较低的违法成本难以遏制违法行为发生。事中与事后控制政策配比较少易导致政策运用“虎头蛇尾”，使乡村水体污染问题复发。乡村社会与水体污染的复杂性，导致该领域依靠社会治理程度超越技术治理，政策主导范式仍是“人定胜天”而非“天人合一”，直接控制类工具过溢也是水环境治理思维惯性的无奈之举[14]。

图2 经济类政策工具Fig.2 Economic policy tools

如图2所示，经济类政策工具下属分类中利用市场占比60.2%，创建市场占比39.8%。在经济类政策中政府仍使用了大量行政性较强的补贴类工具，相比处理政府与市场的竞合关系，政府仍偏好依靠政府财力支持和行政权威治理。2016年河北省人民政府办公厅印发《河北省环境污染第三方治理管理办法》，为更好发挥市场在治理农村水环境中的作用提供了制度保障。同年份也创新使用环境责任保险制度、金融支持等新型工具，缓释环保领域政府主体事权繁琐和财权有限难以施展的制度性矛盾。随后在《河北省农村生活污水治理工作方案》中也将生态补偿纳入了农村污水治理的政策工具箱。在农村水污染技术方面较多强调技术更新改造，研发的风险性与时滞性导致技术研发与推广工具使用较少，技术持续性发展动力不足，未形成生态化、产业化的农村生活污水处理技术设计模式。

图3 信息类政策工具Fig.3 Information policy tools

如图3所示，信息类政策工具下属分类较为平均，但整体数量较少。在内部使用情况中，政府水污染治理信息发布和引导公众参与属于配套措施同时出现，但实施形式有待创新，“填鸭式”灌输保护水源流于形式，忽视农户的传统习惯[15]。在政府信息发布中既有组织学习的软工具，也有签订责任状的行政色彩工具存在。在社会参与中强调基层党组织的模范带头作用，发挥村民的参与权、主动权、监督权和决策权，依靠群众的力量和智慧参与建设美丽乡村环境。因人居环境破坏催化的社会性焦虑和自发行动是改善农村水环境高效手段之一，配合管控手段使用可产生“1+1>2”效果，但“自上而下”的政策使用与“自下而上”的需求存在错位。现有政策文本中缺乏减少政府与农户信息差的媒体监督和公众反馈意见的社会听证工具运用，水环境信息政策成为地方政府部门管理半径的延伸，对社会来说是一种被动选择行为[16]。

3 农村水污染治理政策工具优化策略

通过对国务院与河北省人民政府关于农村水污染治理的政策文件分析发现，现行文本中存在控制类政策使用过溢，三类政策内部结构不合理等问题。因此，在河北省碧水保卫战中应通过组合治理、长效治理、协同治理切实改善农村水环境。

3.1 组合治理：协调工具配比，充实工具箱

在河北省现行政策工具中，管制类工具已过半壁江山，失调的工具类型配比和政策制定的高昂成本会导致政策落地后续实施乏力。管制类工具担负宏观制定环保政策和微观监督污染的双重任务[14]，理应需要政府高位推动，关键在于如何与经济类、信息类工具协调统筹。市场类工具可以通过改变当地企业排污行为、创新治污技术从而改善乡村水环境；信息类工具潜移默化的改变农户认知行为，使纸上保护水源“责任状”转为心理合意[17]。应在水污染问题发现、治理、评估和保护全过程中调配不同的工具资源，提高经济类和信息类运用比例，维持均衡性与保障性。注重管制手段、政府发布在源头预防的重要性，市场手段和公众参与在事中的运用和治理结束后的维持，建立以政策为支点、以市场为杠杆、以社会为润滑剂的水污染防治体系[18]。

3.2 长效治理：注重事中、事后管制类工具使用

水污染治理应正确处理应急与常态关系，将内生长期污染扭转为外生暂时性问题，建立农村水环境保护的长效机制。环境问题常成为运动式治理的重灾区，如何变“运动”为“常态”，最终成为“长效”，需要的是政府在治理农村水污染全过程中合理排兵布阵，提高工具运用质量[19]。既不能只颁布禁令、标准等文件“毕其功于一役”期望污染消失，也不能在水体污染后扮演“救火员”的角色。建立源头削减与末端治理相结合农村水污染防治体系。在事前控制中增加排污权、许可证等新型工具运用；在事中、事后控制中引进第三方监督机制，借鉴民间河长制方案，让农户积极参与到水环境保护中来。由于环境问题存在高度复杂性，涉及经济发展战略、产业结构调整、技术更新等一系列政策[20]，政府在治理的各个节点都不能缺位、错位。

3.3 协同治理：通过政策工具鼓励市场、社会参与

在提高经济类、信息类工具占比前提下，优化内部使用结构。在经济类工具使用中，一方面，转变政府补贴思维，加大“创建市场”类工具使用。选择经济实力较强、水体污染相对严重的村落为试点搭建第三方参与的治理新体系，开辟农村水环境保护新市场。另一方面，联动管制类工具，完善法律法规。以《河北省环境污染第三方治理管理办法》为蓝本完善相关体系，加快水污染治理的商业化、规范化。在信息类使用中，一方面，融合信息类工具到控制、经济类工具中，发挥三者交互效应。在控制类工具中将通报批评、表彰与农村基层治理目标结合，在经济类中将环保补贴与村民教育结合等。借助农村熟人社会“爱面子”心理，通过奖惩环保行为，营造舆论氛围[21]。另一方面，充分利用农村非政府组织，在乡村公共空间搭建志愿者服务平台，引导社会组织入驻乡村，丰富多元主体话语权，增加农民反馈水体质量、治理效果渠道。同时鼓励媒体参与，扩大信息交互范围。

4 结 语

工欲善其事，必先利其器。政策工具作为治理农村水污染的重要手段，其选择与运用需要政府部门高度重视。二十大提出“建设宜居宜业和美乡村”战略目标，而农村水环境的关乎乡土社会发展和人居环境改善，水污染治理的可行性、长效性需要政策工具的合理运用。河北农村水污染治理已有所成效，但治水之路仍有较多阻碍，因此优化河北省农村水污染治理政策工具以达到政策目标尤为必要。在习近平总书记提出“加快建设天蓝地绿水秀的美丽河北”要求感召下，河北省应“因水施策”通过组合治理，平衡多种水环境政策工具配比；通过长效治理，跳出运动式“治水怪圈”；通过协同治理，激发市场参与治水动力、发掘社会参与治水潜力。通过政策工具优化使用，让农村水环境治理成果成为看得见、留得住的乡愁[22]，最终实现农村生产、生活、生态的协调发展。