我国农村土壤污染防治的法律问题及对策建议——以A省T市为例

赵 雯

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

党的二十大报告明确指出：“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。加强土壤污染源头防控，开展新污染物治理[1]。”土壤资源是人类生存和发展的基础，土壤质量关乎国计民生。然而我国农村地区生态环境持续遭受破坏，各类废弃物不经处理而直接向土壤中排放，引发诸多土壤污染问题，土壤污染防治是当前我国污染防治工作的重点工程。从法律角度研究农村土壤污染防治问题，有着多种观点。其中，钱凡[2]在《我国农村地区土壤污染的成因及法律防治》中指明了我国土壤污染法律防治的缺陷，并提出完善土壤污染防治法律制度和增强农民土壤环境保护意识的法律建议。杨齐星[3]于《我国农村土壤污染防治的法律法规分析》中明确了土壤污染的特点、危害，从立法、执法、守法三个层面分别提出建立健全污染防治法律法规及相关政策、完善污染防治执法方案和提高村民污染防治法律素养的法治策略，进而有效推进农村土壤污染防治工作的开展。谢咏[4]在《我国农村地区土壤污染防治法治化研究》中阐明农村地区土壤污染防治法治化的必要性，认为要完善土壤污染防治基金制度等法律制度，做到从法律角度切实解决农村土壤污染问题，实现农村地区土壤污染防治法治化。本文对我国农村土壤污染的现状进行探讨，并结合实地调研数据，深入探究到我国农村土壤污染防治工作中出现的立法、执法、司法、守法等法律问题，最终提出相应的农村土壤污染防治的法律对策。这对保护我国农村地区土壤资源、改善农村土壤污染现状、推进乡村生态环境文明建设以及实现农村地区可持续发展具有重要的现实意义。

1 农村地区土壤污染的现状与实地调研

1.1 农村地区土壤污染的现状

我国是传统农业大国，土地资源对生态环境建设、粮食食品安全乃至农业可持续发展有着重大影响。目前我国土壤整体状况堪忧，农村地区土壤污染事故频发，农业用地土壤环境质量呈持续性下降趋势。农村地区土壤污染主要来源于农业生产污染、农村生活污染以及工业生产污染。

1.1.1 农业生产污染加剧

在农村农业生产过程中，农民不能科学合理地使用农业生产资料是造成农村土壤污染问题的重要因素。我国是人口大国，耕地资源面积有限，为保障粮食产量与粮食安全，我国大规模过度使用农药、化肥。据最新数据统计，中国2021年全国化肥施用量为5191万t(折纯量)，全国农药使用量为24.8万t(折百量)，三大粮食作物化肥的利用率为40%，而美国化肥利用率约50%，欧洲主要国家的化肥利用率高达60%[5]。从数据可以看出，中国化肥的利用率同美国和欧洲地区相比有着较大的差距。未被利用的化肥、农药，流入土壤水体中，造成江河、湖泊、地下水源污染和土壤污染，严重影响人体健康。

1.1.2 农村生活污染严重

一方面，多数农村地区布局不合理，处理污染物的环保基础设施缺失、滞后，农村居民生产生活的垃圾无法进行分类处理、无害化处理，大量垃圾随意堆放于路边、农田、河道等地，无形中造成了土壤污染；另一方面，大多数农村地区受当地经济发展水平的限制，当地居民环保意识淡薄，日常生活垃圾、生活污水包括养殖的畜禽排泄物等均不加以科学化处理而直接堆积排放，对空气质量、水流质量以及土壤质量造成二次污染。

1.1.3 工业生产污染加重

我国农村地区经济发展速度缓慢，消费水平低，土地、劳动力价格较为低廉。由于我国工业化、市场化程度的不断深化，越来越多大城市将污染高、耗能大的产业转移至城镇或者乡村地区，虽然在客观方面对农村经济发展起到促进作用，但我国长期受粗放型经济发展方式的影响，工业企业排放的粉尘废气、工业活动产生的固体废弃物集中堆放、农田灌溉用水混入工业污水等不合理的环境现象，愈发加重农村地区土壤污染问题，阻碍了农村地区经济的长远发展。

1.2 农村土壤污染的实地调研——以A省T市为例

1.2.1 T市农村土壤污染现状

T市位于A省中南部，长江下游北岸，以矿产资源储量丰、矿种全而闻名。该市为典型的重工业城市，长期的矿业活动使得当地土壤、植被与水资源中存在大量重金属污染，是造成当地土壤污染的根本原因[6]。同时，T市的地理位置优越、气候温润、土壤肥沃，使得T市农业与养殖业发展迅速，在带来经济收益的同时，也导致了严重的土壤污染问题。此外，T市农村经济发展水平低下，村民环境保护意识淡薄，农村生活垃圾多随意丢弃于垃圾堆、农田和路边等处，致使当地农村土壤污染状况愈发严峻。

1.2.2 调研结果及分析

本次调研实践共走访了A省T市当地200名住户，调研结果表明，该地村民对当地土壤污染现状的了解程度较低，难以充分运用法治手段保障自身的合法权益。

首先，根据下图(a)，(b)的调查数据可知，村民能够充分认识到农村土壤污染主要是由工业污染、农业污染和生活垃圾污染造成的，但对相关土壤污染防治法律制度规定不熟悉，认为我国土壤污染防治法律制度体系不完善。因此，需要建立健全《土壤污染防治法》和相关污染防治法律制度，构建完备的土壤污染防治法律制度体系，并明确农村土壤污染防治的法律责任承担主体和承担机制。其次，图(c)的调查数据表明，只有少数村民选择诉讼和仲裁的方式维护自身的土壤污染防治法律权益，多数村民仍选择协商的方式解决环境纠纷。因

图 村民对当地土壤污染的了解程度Fig. Villagers’ knowledge about soil pollution in local rural areas

此，必须要健全土壤污染防治监督制约机制和完善环境公益诉讼等环境诉讼制度，使得村民能够多途径多渠道的解决农村土壤污染纠纷，保障自身合法环境权益。最后，根据图(d)的调查数据显示，村民认为守法环节是最能够切实推进农村土壤污染防治工作的法制环节，受当地经济发展速度和教育水平的限制，村民环保法律意识欠缺，政府污染防治法治宣传教育不到位，致使村民难以做到依照法律法规保障农村地区土壤环境安全。因此，应当提高村民土壤污染防治法律意识，推动基层政府部门加强土壤污染防治宣传教育，做到土壤污染防治政策深入群众。

2 农村地区土壤污染防治的法律问题

我国农村地区土壤污染问题的形成有着多方面的原因，从现实原因分析主要有农村工业化程度的加深、农村地区布局不合理、农村环保基础设施较为落后等因素，而从法治化角度分析造成我国当前农村土壤污染问题的成因主要包括以下四个方面：

2.1 立法问题

2012年我国环境保护部正式启动土壤环境保护立法起草研究工作，2015年国务院办公厅印发《土壤污染防治行动工作计划》，2018年8月正式出台《土壤污染防治法》，自此我国土壤污染防治法律体系基本成型[7]，但相关涉及到土壤保护的法律法规等规定仍较为分散(见下表)，需要进一步完善。

表 中国土壤污染防治相关法律法规Tab. Laws and regulations on soil pollution prevention and control in China

从上表所提及的法律法规来看，我国现行土壤污染防治法律体系仍存在着诸多的法律不足。首先，我国《土壤污染防治法》已颁布施行，但部分规定土壤污染防治的法律、行政法规和条例等分布较为分散，我国尚未建立完善的土壤污染防治法律体系。其次，相关法律法规之间存在重复、冲突的规定，具体的法律制度不易在实际中运用，可操作性低。最后，我国现行的土壤污染防治体系未明确污染法律责任认定，导致相关法律法规无法切实约束土壤污染行为，不能从法律层面规范土壤污染问题。因此，在当前严峻的农村地区土壤污染环境状况下，必须建立健全土壤污染防治法律制度体系。

2.2 执法问题

执法问题是我国农村地区土壤污染防治的重点所在。政府环境保护部门及其派出机构是解决农村地区土壤污染问题的中坚力量。随着《土壤污染防治法》等专项法律法规的出台及“十三五”规划纲要的颁布实施，我国农村环境整体状况有所好转，农村污染防控体系日趋完善，但我国当前农村土壤污染防治环境执法工作仍存在着诸多亟待解决的难题。

一方面，行政监管部门的执法权限不明确。我国各级行政机关及行政部门均负有土壤污染防治保护的法律责任并建立了统一的监督管理体系，其中政府环境保护部门是首要的责任主体，总领全国范围内的土壤环境保护工作，同时各级行政机关及环境保护部门也承担相应的防治土壤污染职责。然而，我国相关法律制度尚未明确环境保护执法部门的土壤污染防治执法监督权，并且各个执法部门也未明确规定如何协同开展土壤污染防治工作。因此在开展土壤污染防治专项执法活动时，多个执法部门之间容易出现交叉执法等混乱执法情况，严重影响到我国农村地区土壤污染防治工作的整体开展。另一方面，我国土壤污染修复的成本相对较高，土壤污染防治基金制度仍未完善。我国现行土壤污染防治基金的法律制度中，仅存在《土壤污染防治基金管理办法》这一明确性规定[8]，但其内容多为原则性的规定，实际可操作性规定较少。由于农村村民法律意识较为浅薄，法律专业人才缺失严重，往往会出现有法不依、基金滥用等情况，严重阻碍了土壤污染防治基金制度的贯彻落实。

2.3 司法问题

我国环境纠纷解决机制已基本建立，但有关土壤污染的环境诉讼纠纷仍不断涌现，我国农村土壤污染防治司法救济仍存在较大缺失。一方面，农村环境诉讼权益难以实现。由于农村地区经济发展水平低下，环保信息传播速度缓慢，村民环境保护法律知识欠缺，对相关企业的环境污染行为认识不足，法律维权意识淡薄，难以及时认识到农村土壤污染问题的严重性，致使农村土壤污染防治司法救济难以进行[9]。另一方面，专门的司法保障不足是导致我国农村土壤污染防治效果不佳的重要因素。专业环境诉讼法庭设置不足。随着农村土壤污染问题的显现，环境污染投诉、环境侵权等案件数量不断增多。实践中该类环境案件往往是由普通法庭审理。但该种审理方式难以有效维护群众的切身利益，还给农村土壤污染防治工作制造了障碍。同时对于农村土壤污染侵权案件，各级人民法院没有系统成熟的法律法规可以借鉴，缺乏完备的司法救济规则和完善的诉讼程序规则。

2.4 守法问题

由于国民经济的快速发展，我国农村地区受经济发展水平、法律知识宣传普及程度等因素制约，村民未能做到在生产生活中遵循法律法规保护农村生态环境，大多数村民为了眼前的经济利益仍在自家的耕地农田中不科学不合理的使用化肥、农药进而导致了严重的土壤污染。此外，村民环境保护意识淡薄，大多为追求眼前的利益而忽视污染行为造成的环境污染，且相关政府部门未能将《土壤污染防治法》等法律法规在农村地区进行法治宣传教育[10]，致使农村土壤污染问题不断加重，阻碍了农村地区生态环境建设。

3 农村地区土壤污染防治的法律对策

当前我国农村地区生态环境问题突出，土壤污染形势愈发严峻，采取法律措施促进农村地区土壤污染防治具有必要性。结合我国基本国情与相关法律法规的规定，应当从以下四个方面提出完善农村地区土壤污染防治的法律建议。

3.1 构建土壤污染防治法律制度体系

首先，在土壤污染防治立法工作中，要建立健全《土壤污染防治法》和相关污染防治法律制度体系，提高土壤污染防治相关法律法规之间的协调性和配合度，加快总结土壤污染防治立法经验、填补相关立法漏洞。其次，构建完备的土壤污染防治法律制度，必须将法律制度与农村地区实际相结合，废除不符合实际情况的法律规定和标准，因地制宜地吸收创建具有地方特色的权威高效的土壤污染防治法律制度。最后，在农村土壤污染防治立法过程中，要制定严格的污染防治责任承担制度[11]，通过专门的污染防治法律责任承担机制来规范农村土壤污染问题的产生、改善与修复。同时必须明确农村土壤污染法律责任的承担主体，创新土壤污染防治法律责任承担机制，例如严格规定农村土壤污染民事责任、刑事责任与行政责任。

3.2 健全土壤污染防治监督制约机制

一方面，要强化政府部门的执法权限与监督制约机制。在开展环保执法工作时，既要做到加强环境执法部门的执法能力和力度，更要加强对环境执法部门执法活动的监督制约。同时应当严格划分政府相关部门的具体职能，监督各部门环境执法行为，以避免出现重复执法、多头执法的乱象，构建完备土壤污染防治监督制约机制。另一方面，要构建土壤污染防治基金制度[12]。首先必须拓宽土壤污染防治资金的来源渠道，对造成农村土壤污染的中大型企业征收污染税费，对不按时纳税或者偷税漏税的企业与企业负责人给予处罚或罚款。其次号召并组织相应社会公益捐助活动，使得募集所得的资金成为土壤污染防治的重要资金来源。最后在农村地区要大力开展土壤污染防治基金制度的法治宣传工作，提高土壤污染防治基金法律制度的实践操作性。

3.3 完善环境公益诉讼等环境诉讼制度

第一，应当完善环境公益诉讼制度。目前，我国尚未制定系统的环境公益诉讼制度，主要是由《行政诉讼法》、《民事诉讼法》以及《环境保护法》进行规定。由于缺乏专门法律规定，该制度涌现出诸多不足之处：(1)排除与案件无利害关系的公民个人的公益诉讼资格，且现有的实体法对原告主体规定较为模糊。法律规定环境公益诉讼的正当诉讼主体，为与案件有利害关系的机关、组织。(2)法定诉讼时效较短。《环境保护法》第66条规定，环境损害赔偿诉讼的时效期间规定为3年。此外，环境侵权损害诉讼的最长诉讼时效，仍适用于《民法总则》20年时效期间。但环境污染具有长期性、隐蔽性，极易导致受害者在环境公益诉讼中处于弱势地位，失去胜诉权。(3)我国环境案件的责任举证方式为举证责任倒置[13]。实践中土壤污染责任人与受害人信息收集难度不对等，受害方在收集对自己有利的证据方面困难重重。针对上述问题，我们需要不断完善环境公益诉讼的相关制度规定，使得该制度在环境污染治理特别是农村土壤污染治理和权益维护方面发挥应有的作用。

第二，应当设立专门、独立的环境审判庭，做到专业化审理环境资源案件。截至2021年底，全国共设立环境资源专门审判机构和审判组织2426个。全国法院共受理环境资源一审案件297492件，审结265341件[14]。专业独立的环境资源审判庭能够提高环境保护、环境侵权案件的审判执行效率，真正做到从法律层面确保群众利益，维护司法权威。

3.4 提高村民土壤污染防治法律意识

一方面，农村基层政府应当加强土壤污染防治法治宣传力度，开展土壤污染防治法律制度教育普及工作。通过运用报纸、电视、网络平台等多种新闻媒体方式来普及土壤污染防治知识，定时在农村地区进行环境保护法律学习，提高村民环境保护知识水平和法律意识。另一方面，农村基层政府还应当拓宽和保障群众参与土壤污染防治途径，可以建立专门的土壤污染防治信息公开平台，透明公开地向群众公布土壤污染防治信息与工作进展，还可以在网络上公开咨询农村土壤污染防治意见[15]。群众可通过该信息公开平台了解到土壤污染现状、修复进程等相关问题。公众发现政府或者工厂企业有违法违规行为时，可以及时向有关部门举报，切实监督农村土壤污染防治的环境执法行为。

4 结 语

农村地区土壤污染防治关系到国家福祉与国计民生，推进农村土壤污染防治法治化是大势所趋。本文通过深入了解当前我国农村土壤污染现状，认识到我国农村土壤污染防治存在的立法、执法、司法、守法层面的问题，进而提出构建土壤污染防治法律制度体系、健全土壤污染防治监督制约机制、完善环境公益诉讼等环境诉讼制度和提高村民土壤污染防治法律意识的法律对策，以期真正做到切实解决农村土壤污染问题，推进农村地区生态环境建设，进而实现乡村振兴战略。