中国超大特大城市实施交通拥堵收费的可行性研究

顾文然

（1.南安普顿大学， 英国 南安普顿 SO17 1BJ）

目前，越来越多的城市开始关注严重的交通拥堵问题，学者们提出了向道路使用者收费的策略来调节交通流量，以减少交通拥堵。Pigou,A.C.(1932)[1]提出了道路拥堵收费作为一种提高分配效率的策略的理论，从那时起，经济学家和城市管理者们一直在研究推动政府收取道路拥堵收费，以使道路使用者面临的实际价格与社会总成本相匹配。根据Walters(1961)[2]和Vickrey(1963)[3]的说法，道路使用者应该支付额外的费用，以弥补其他旅行者因此而产生的更高成本。他们还认为，这种支付可以鼓励用户有效利用道路上的可用资源。如果不对道路使用者征收费用，交通流量无疑会上升，会进一步加深城市道路的拥堵水平，这将导致更长的旅行时间和更不可靠的交通，与拥堵相关的空气污染也将上升。

1 伦敦交通拥堵收费计划(LCCS)的背景和运作

1.1 背景

20世纪60年代初，英国交通部委托R.J.Smeed教授领导的一个小组对英国提高道路使用费的各种计划和可行性进行调查，并撰写了一份报告。该小组的调查显示，单纯征收机动车税会提高人们的出行成本，而不是降低他们出行的可能性，该报告建议直接向道路使用者收费。如果因造成交通拥堵而被收费，一些人会因此改变他们的出行方式，有助于解决交通拥堵问题。

自1960年以后，伦敦的汽车数量快速增长，到90年代末几乎增加了两倍，数量达到260万辆，城市交通拥堵越来越严重。伦敦当局(GLA)于1999年获得了对道路使用收费的权力(1999年议会法案)，伦敦交通拥堵收费计划(LCCS)最终于2003年2月17日实施。伦敦拥堵收费区(CCZ)在伦敦市中心22 km2的区域，包括金融中心、政府办公区、威斯敏斯特宫、主要购物区和著名的旅游景点等；拥堵中心区域收费时间为周一至周五7:00- 18:00，周六至周日12:00- 18:00，法定假日除外。

1.2 LCCS的运作特点

1.2.1 费用及收取

伦敦自交通拥堵实施收费之后，其拥堵收费区收取的费用在不断增加。从2003年最初的每日5英镑的固定收费，到2020年伦敦交通局制定的每日15英镑的最新价格，每次平均增加约25%的拥堵费，以进一步减少交通量，解决道路交通拥堵问题。伦敦的拥堵收费区没有固定人工收费站或其他流动人工收费点，均由电子摄像机用来帮助收费。为了监控收费区域内的车道，并向自动车牌识别软件提供高质量的视频信号，整个收费区域有一个由203个摄像机站组成的网络，这些摄像机站分散设置在拥堵收费区域的每个入口和出口以及整个收费区域内。自动车牌识别软件会读取和记录每个进入和离开收费区的车牌，还会自动筛选出没有缴纳费用的车辆，并向车主发出100英镑的罚款通知(PCN)。如果在14 d内及时支付，罚款将降至50英镑；如果28 d内仍未支付罚款，罚款将增加到150英镑。

1.2.2 配套设施

在实行交通拥堵收费的同时，配套有其他交通设施，可以使公共交通和其他替代交通方式更方便、更快捷、更可靠，以此鼓励人们大量使用公共交通工具。因此，改善公共交通的服务环境和乘坐体验，促进社会和谐与宽容至关重要。对此，伦敦交通局及时优化公共交通线路，并积极提供更加频繁的公交服务和更大的公共汽车。随着越来越多的人使用公共交通工具，伦敦交通局已经实施了公交优先措施，主要是在连接拥堵收费区边界的放射状路线上设置指定公交车道。为了确定是否有公共汽车专用车道的空间，伦敦交通局修改了公共汽车专用车道的计划，并彻底调查了连接周边的每条放射形路线，巴士专用道的长度由200～800 m不等，部分巴士专用道的设计结合了行人过街实行巴士讯号优先。

1.3 LCCS实施的影响

自从伦敦在指定区域征收拥堵费以来，交通和环境条件大大改善，交通流量有所减少，交通堵塞也有所缓解。伦敦交通局(Transport for London, 2003) 的一项影响评估显示，2003年引入收费后，交通状况有了显著改善。特别是交通量从实施前的74.6万辆/d下降到64万辆/d，在收费时间内进入该区域的四轮及以上车辆总数减少了18%(Transport for London, 2004b)，而车速提高了近20%(从14.3 km/h提高到16.7 km/h)，延误分钟数减少了30%(Transport for London,2005)；进入该地区的交通构成发生了明显变化（表1），证实了之前的预测结果，即大多数人改变出行方式，选择使用自行车、摩托车或乘坐公共汽车、出租汽车等公共交通工具。

表1 实施拥堵收费后第一年进入收费区域车辆的变化百分比

伦敦交通局又适时在内环路取消了拥堵费，引导人们改变他们的出行路线选择，当人们的出发地和目的地都在收费区域之外时，他们会选择内环路出行。根据2004年内环道路交通统计，2003-2004年，内环道路车辆行驶总公里数增加了4%(Transport for London，2004b)。为防止内环交通堵塞的加剧，对其交通管理进一步完善。例如，在车流量较少的放射形道路上，绿灯时间减少了1 ～2 s，而在内环道路上，绿灯时间增加了2～3 s，这些调整使环城公路运行平稳。

2 以北京为例，研究中国超大特大城市实施交通拥堵收费的可行性

2.1 北京适合征收城市交通拥堵费的条件

2.1.1 交通网络

北京市具有很强的单中心性，大部分居民集中在主城区。北京交通网络的特点是径向交通网络。其中，环路系统与一些径向高速公路相结合，形成了城市道路网络的基础；伦敦的交通网络也是径向的，内环围绕市中心，外环以及高速公路位于城市郊区环绕城市，并与多条繁忙的径向道路相交。因此，在固有的交通条件方面，如路网设置，北京和伦敦的路网设置相似。在研究北京的拥堵收费政策的可行性时，伦敦的拥堵收费政策是一个有价值的借鉴。

2.1.2 交通拥堵

中国机动车保有量的快速增长，在1990-2006年增长了570%(中国统计年鉴，2007)，截至2017年，北京有600万辆汽车，汽车保有量的大幅增加导致城市的交通拥堵更加严重。根据Riley(2002)[4]和赵鹏(2014)[5]的研究，2010-2017年，北京主要道路的早高峰速度从53 km/h降至34 km/h；2017年，通勤者平均每年的延误时间约为256 h。

北京市被分为3个部分:中心地区、内郊和远郊。中心地区是指首都的中心功能区，一般指四环以内的区域，是人们的主要生活中心和城市的经济中心，是城市交通网络的中心，也是北京交通拥堵最严重的地区。北京和伦敦城市交通拥堵相似的主要原因在于其都是径向交通网络，而且在城市规划的早期，北京和伦敦的行政区划相似，在道路网络发达的地方建立了人们的生活区和经济发展区。因此，北京可以借鉴伦敦经验，在市中心地区划定一个区域征收交通拥堵费，以缓解交通压力，减少交通拥堵。

2.1.3 政策支持

2011年9月，公安部、教育部、住建部、交通运输部联合印发的《关于深入实施城市道路交通管理畅通工程的指导意见》中明确指出，要求在大城市开展部分区域、路段、时间试行征收交通拥堵费政策研究，合理调节小汽车交通出行成本，引导市民减少私家车使用频率。另外，交通拥堵也是冬季北京长期大范围空气污染的主要原因之一。因此，《北京市2013- 2017年清洁空气行动计划》中明确提出，研究城市低排放区域交通拥堵收费征收方案，推广使用智能车辆电子收费识别系统，引导中心城区降低车辆强度。

2.2 北京征收拥堵费的潜在效益和成本

2.2.1 减少交通拥堵

根据对伦敦2003-2021年期间交通流量统计数据的回顾，自伦敦市区征收拥堵费以来，收费区域的交通流量一直在下降，2003-2021年间下降了约41%(图1)。

北京市在工作日早上和晚上的高峰通勤时间是交通最拥挤的时候，周末旅游高峰与工作日旅游高峰不同，早高峰开始晚于工作日早高峰，周六交通拥堵通常比周日更严重[6](温慧敏，孙建平，张曦，2014)。与伦敦拥堵中心区域收费时间及实施拥堵费后交通量的减少相比，预测北京市实施拥堵费后交通量将减少20%～30%。

2.2.2 经济成本

LCCS的资本投资，按2002年的价格计算，约为2亿英镑，其中大部分由中央政府提供(Transport for London，2003a)。伦敦实施拥堵费的初始资本投入可以从拥堵费的初始预算中看出，在讨论北京征收拥堵费的可行性时，可以识别车牌号码的高清摄像系统有助于收取拥堵费因此，如果要在北京实施拥堵费政策，则需要额外的初始资本投资用于设备成本。

2.3 北京征收拥堵费的可行性展望

在北京市中心地区尝试划定一个区域对高峰期车辆进行收费，实行交通拥堵收费政策，能够有效解决北京交通拥堵和环境污染问题，这个方案的实施将会带来以下好处：①缓解交通拥堵。收费可以让更多人选择公共交通工具，避免私家车过多造成的交通堵塞。②可以让一些大排量车辆在高峰时段避免上路，从而减少尾气的排放，减少环境污染。③增加政府的收入。政府可以从中获得财政收入，用于公共服务的提升和城市建设的投入。④激励市民出行方式的改变。市民将更有可能试图改变出行方式，会选择骑自行车或者走路去上班、上学，从而减少汽车使用。⑤明智使用政府行政手段。在过去的几年中，政府一直在寻求解决交通拥堵问题的方法，虽然这个问题看似不可解决，但实际上我们可以采取一些明智的措施来加以解决。

同时，为全面缓解北京交通拥堵，还应从以下方面综合采取治理交通拥堵的措施：完善规划、疏解中心城区功能和人口；加快道路交通基础设施建设；加大优先发展公共交通力度；改善自行车步行交通系统和驻车换乘条件；进一步加强机动车管理；提高交通管理和运输服务水平等。

3 结语

本文以北京为例，将北京的实际交通状况与伦敦的交通状况进行比较，探讨北京等中国超大特大城市实施交通拥堵收费的可行性，主要研究结果如下:①北京和伦敦具有放射状交通网络，最严重的拥堵区域均集中在生活中心、城市的经济中心和交通网络的中心。因此，北京可以借鉴伦敦征收交通拥堵费，以缓解市中心的交通拥堵，指定收费区域可为北京市二环以内；②根据伦敦实施拥堵费后几十年的交通分析，预测北京引入拥堵费做法将使交通流量减少20%～30%；③实施交通拥堵收费需要在早期阶段投入大量资金，包括设备成本和项目管理成本。本文虽然提出了解决北京等中国超大特大城市交通拥堵的方法，但具体的项目规划和成本投资还有待进一步探讨。交通拥收堵收费方案的实施需要时间和努力，相信未来我们将会看到这个方案所带来的益处。