财会监督视角下对公立医院政府采购内部控制的思考

黄灿 罗爱华 广西中医药大学第一附属医院

引言

财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。根据2023 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》，公立医院要加强对内部经济业务、财务管理、会计行为的日常监督，逐步建立财会监督机制和内部控制制度，进一步提升医院内部管理水平[1]。

政府采购是公立医院的重要经济业务，随着国家对医疗行业投入加大，政府采购规模和金额也不断扩大，其中的财务风险、业务风险、廉政风险等也随之增加。公立医院的审计、纪检等部门通常采取局部或抽查等方式对单位的政府采购业务进行监督，难以实现全流程、全过程监督和管理，导致政府采购业务的内部控制工作还不够全面、深入。财务部门具有全过程参与经济活动的特点，可以通过“控制关口”前移实现财会监督，有利于及时发现问题、纠正偏差，具有将监督贯穿事前、事中和事后全过程的优势。为此，公立医院可以借助财会监督手段充分发挥政府采购内部控制的积极作用，实现政府采购全过程监督。

本文以公立医院政府采购业务为例，从财会监督视角出发，分析公立医院政府采购的现状，找出存在的问题，探讨财务部门在政府采购业务内部控制中发挥的监督和约束作用，为加强公立医院政府采购内部控制建设提供思路和方法。

一、财务视角下公立医院实施政府采购现状

公立医院政府采购管理涉及采购预算管理、资金管理、采购过程管理、资产管理等多方面，是一项复杂的系统性工程。对此，国家加大了对公立医院的投入力度，在政策上给予了更多的支持，公立医院政府采购的规模和金额也在不断扩大，但其在采购预算管理、采购过程管理、信息化建设等方面也面临着诸多困境。

（一）政府采购预算管理有待加强

1.政府采购项目预算编制的科学性、全面性有待提高

政府采购预算与部门预算编制同步开展，由业务部门提出，作为部门预算的细化，具有较强的业务属性，需要根据医院的发展规划进行合理预算。然而，现实中政府采购预算的编制并未得到业务部门的重视，往往根据历史性资料和经验来预测数据并报送给财务部门，对预算编制的参与程度不够。财务部门作为预算的汇编和报送部门，只能对采购预算从财务角度进行初步审核和汇总上报，对采购业务缺乏全局把控，难以审核采购预算需求的合理性和科学性。

政府采购预算编制需要符合医院整体规划，应具有全局性和科学性。现实情况下，业务部门如果不能够依据采购项目需求和参数进行合理分析，预算的编制未能够通过市场调研或专家论证等形式并结合资产配置等标准开展实质性审查[2]，则预算的编制往往偏离实际和医院发展规划，导致预算过于宽松或预算不足的情况，从而影响政府采购编制的科学性。

2.预算执行不到位

在预算编制不够科学和偏离实际的情况下，为了满足医院实际发展的需要，政府采购预算执行的过程中往往要对采购项目进行调整或变更，甚至出现政府采购预算外采购的情况，导致预算的执行不到位，出现偏差。按照预算管理规定，政府采购预算编制完成后，业务部门如需要增加采购数量或采购金额。一方面，需要确保有可调配的资金才能进行预算的调整或追加，另一方面，追加预算需要经历烦琐的程序和过程，影响了预算执行的进度。

（二）内部控制信息化建设水平不高

目前，公立医院在政府采购信息化管理上的探索和实践并未深入，大部分公立医院尚未建立电子化政府采购全流程信息化平台，政府采购与预算、资产、支付管理还缺乏有机衔接。在采购审核上，政府采购工作依然通过线下的方式开展，各相关部门主要通过查看纸质版的政府采购项目资料来对项目进行审核，项目审核流转时间长，也不利于相关部门及时了解进度和项目的开展情况，对全面统筹管理政府采购工作和高效管理采购项目形成了一定的阻力。在内部控制信息化管理上，由于大部分公立医院尚未建立电子化政府采购全流程信息化平台，内部控制未完全内嵌到已有的信息化系统之中，无法实现内部控制的程序化和标准化，未能全面地反映单位综合状况和重点业务情况。在政府采购数据的综合利用上，由于缺乏信息化系统的支撑，政府采购项目的经济政策效果分析、收支预测及预算编制、绩效评价等工作执行效果不够理想。在项目环节的控制和监管上，各信息系统之间没有实现互通互联，导致采购各环节不能够及时跟进，不利于采购管理的流程控制和实时监控。

（三）政府采购项目缺乏绩效评价管理

目前的政府采购绩效管理监管色彩较为浓重，对政府采购的绩效评价重点往往落在采购程序的合规性上，未能够综合考量政府采购项目的实际效益，绩效评价往往沦为行政化监管手段。评价指标设计单一，不够综合全面，往往以合规性作为评价标准导向，评估结果对提高政府采购业务的质量和效率上的指导意义不足，无法实现深层次的绩效评估。

二、财会监督视角下的政府采购内部控制优化思路

（一）管理原则

1.合规性原则

公立医院要以《行政事业单位内部控制规范》《公立医院内部控制管理办法》的规定为依据，结合医院内部控制现状和管理制度开展工作，反映内部控制的合法性、合规性。

2.科学性原则

政府采购预算编制、采购计划的制定、绩效考核指标的设置要科学合理，符合实际，与医院管理和发展相适应。

3.全面性原则

内部控制工作要贯穿政府采购管理的采购计划、采购决策、采购执行、货物验收、资金支付和评价监督等各个环节，要从全局把握政府采购的运行状况，从而体现内部控制的全流程控制和全面控制的原则。

4.制衡性原则

合理设置关键岗位，配备关键岗位人员，明确岗位职责权限，责任到人，确保政府采购各环节分级授权，各不相容岗位相互分离；业务流程等方面相互制约，同时兼顾运营效率。

5.成本效益原则

内部控制要权衡实施成本与预期效益，以适当、合理的成本实现有效控制。

（二）环节控制

1.预算环节控制

公立医院要提高预算编制的科学性、全面性，强化预算环节的内部控制。强化预算约束，坚持无预算不采购，先预算后采购，本着“量入为出，注重绩效”的原则，制定切实可行的采购计划，把好政府采购项目决策关、论证关，对纳入预算的政府采购项目，及时启动项目政府采购程序，足额预留专项资金，做到专款专用，严禁挤占挪用，维护预算的严肃性和权威性，坚持“用钱必问效，无效必问责”的理念，努力提高资金和物资的使用效率。

在预算编制环节，财务部门要与业务部门、采购招标等部门充分沟通，了解并收集拟采购项目的配置情况、服务需求、采购成本、产出预期等信息，结合医院的发展规划，关联财务指标，重点分析采购项目的必要性、经济性和成本效益。充分运用本量利分析、管理目标成本法、现金流分析法、边际成本效益等管理会计工具，从财务管理角度分析项目的成本效益，成本分析时需要考虑购买成本、安装成本、维修成本和折旧费用等；效益分析时要对采购项目的投资回收期，资产收益率、现金流量等进行分析；此外，还需要结合医院的现金流情况和资金来源做出可行性分析，为医院的政府采购决策提出财务管理角度的建议。

预算执行环节，加强财务的约束作用。首先，公立医院要提高预算编制的严肃性和重要性，在相关部门中强化预算确定后不能够随意调整的观念。其次，财务部门要随时跟踪采购项目的采购进度，与业务部门保持沟通，对执行产生偏差或进度较慢的项目做出提醒，及时通知业务部门做出相应调整，加快预算执行进度。政府采购申请应当在年度预算计划之内，财务部门应当随时监控采购预算的执行情况，对于超预算和预算外的采购项目，应在履行预算调整程序并由相关部门和人员审批通过后办理请购手续。

2.申购环节控制

财务部门要严格执行医院的请购流程，在审核请购单时，应重点关注的内容有：采购申请内容是否完整和准确、是否符合采购计划、是否在采购预算范围内、申购物资是否必要和满足医院发展需要。请款业务发生时，仓库人员要对重点检查拟采购项目或同类物资的存量，拒绝过度采购；审核采购的及时性，同时防止采购滞后对使用部门的影响；兼顾采购审批、程序、权限的规范性监督，避免发生违反请购程序的情况。

3.支付环节控制

货款支付环节是财务部门充分发挥内部控制作用的关键环节。支付环节的内部控制主要把控以下几个方面：一是财务部门要审核原始凭证、资料是否完整和有效。确保采购合同、发票、入库单、验收单、送货单等资料的完整性、真实性、合法性，发现异常情况，及时与供应商进行沟通协调，解决存在的问题，否则拒绝结算款项。二是关联采购的预算批复、采购执行、申购审批和法务审核意见等内容，对相关资料之间的关联性，责任人的履职签字情况、政府采购程序的合规性进行审核，合理选择付款方式，严格遵循合同条款约定，不走样、无差错。三是从资金支付角度关注政府采购的执行情况。按照《政府采购法》的要求，关注采购合同中规定的资金支付的方式、时间、条件和逾期支付资金的违约责任，加强合同支付监管，严格按照编制采购文件、签订合同、编制支付计划时明确的支付要求和条件。四是应付账款及预付账款的账务处理要准确、及时，定期与供应商核对往来款项明细和余额，避免错付现象的出现。五是支付专家论证费用时，要关注聘请专家的规范性[3]，评审专家的劳务报酬、支付方式等要符合相关规定。

4.资产验收入库控制

资产验收环节人员要严格遵守公立医院内部控制制度和流程，严格按照规范的流程开展验收工作，相互监督，关注验收资产的合规性和质量。验收时，明确分工，确保资产验收的专业性和精确性。验收由项目资产的管理部门、使用科室、业务部门、财务部门、审计部门和供应商等共同参加，依据合同条款和发票信息逐项验收，核对信息包括资产的名称、厂家、数量、规格型号、质量、性能等。验收的过程中要详细做好记录，验收表由参与人员共同签字。验收合格的资产必须及时办理入库手续。库房管理人员凭发票和入库单办理资产入库。入库单会计记账联须及时移交财务部门进行资产入账处理。

5.资产管理控制

公立医院要完善资产的清查制度，定期开展资产的清查工作，确保在资产信息准确的基础上编制新增设备配置预算，避免出现超批复配置资产的情况。在资产的账务管理上，针对资产的入库、出库、报废等情况，公立医院要及时进行账务处理，定期核对资产情况，做到账实相符。另一方面，公立医院要按照统一领导、归口管理、分级负责的管理原则进一步加强资产管理，对资产使用和管理部门的职责进行明确，提高其资产安全的责任意识，通过将资产管理的内部控制流程内嵌入信息系统，对资产管理的风险点做好风险预警，深化业务和财务融合协同。

6.绩效评价环节控制

将绩效管理关口前移，公立医院要围绕绩效目标开展政府采购预算编制，体现采购结果导向。注重对政府采购项目绩效结果的运用，从数量、质量、成本、效益、产出等方面综合考量政府采购项目的实际效益。根据绩效评价结果，结合实际需求作出调整。对于重大的政府采购项目应该建立全周期动态绩效考核模式，对绩效低的项目及时调整或完善。根据资产利用率，对科室下年采购预算作出动态调整；对于资产使用效益不佳的科室，通过财会监督，动态缩减下年采购预算；对利用率不高的资产，可从财务角度提出建议，经过院内调配安排，考虑由同类需求的科室进行共享使用，减少重复投资与资源闲置的现象。将绩效目标作为预算编制环节的前置条件，从事前、事中、事后环节全过程监督政府采购的开展情况，及时纠正偏差，加强各环节的协作配合与动态监督，确保政府采购工作高效化、规范化开展。

7.信息化控制

根据医院信息化建设安排，协调公立医院各业务管理部门、财务部门、信息部门等科室，打造政府采购项目全流程闭环管理信息化集成平台。系统性梳理政府采购所有流程，结合业务实际，将政府采购活动各环节岗位职责、业务流程和关键控制要素等进行精细化、具体化，拟定切实可行的岗位分工控制规程。积极探索信息化手段在政府采购内部控制管理中的应用，将经济活动各环节的监督纳入数字化管理流程，将内部控制嵌入政府采购业务流程，进一步强化政府采购中的财务监督的制约作用[4]。

（1）研究开发内部控制信息化平台。将岗位职责、业务流程与规则制度全部固化于系统平台当中，形成以单位政府采购内控制度为标准，以采购过程控制为主线，以预算资金管控为核心的系统运行机制。

（2）推进政府采购内部控制一体化平台建设。利用政府采购信息化系统前端与预算系统对接，强化政府采购预算的刚性约束和精细化管理，实现“无预算不采购”；中端强化“无系统不交易”，实现从采购意向公开、采购需求审查、采购计划申请、委托代理、确认采购文件、推荐采购人代表、参与开评标评审、起草和签订采购合同、履约验收评价、采购信息统计等全流程电子化；实现政府采购从预算、计划、执行、合同、支付、绩效评估等各环节进行全面控制和闭环管理，以信息化手段实现内部控制目标。

（3）预警分析，防范内控风险。建立风险预警与防范机制，将政府采购监管要求实时嵌入内控管理智慧化平台，从财会监督角度对与政府采购活动有关的经济活动进行风险评估、风险点排查，通过设置采购关键节点风险提示功能，将异常行为内化为风险监控和预警指标，同步在系统各个子模块中进行风险提示，利用大数据分析技术和可视化统计工具，对政府采购活动进行多维度、多类型、多层级统计分析。

（三）管理建议

（1）立足行业特点，顺应环境变化。新医改政策的出台，政策环境的变化对公立医院内部控制工作提出了更高的要求。公立医院要在《行政事业单位内部控制规范》《公立医院内部控制管理办法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等相关法规和政策规范的基础上，结合公立医院高质量发展规划，抓住重点、化繁为简、科学设计，探索适合本行业和医院发展实际的、高效的内部控制体系，强化制度决策顶层设计，细化各项制度措施，包括采购项目审批制度、采购文件审核制度、采购合同管理制度、采购项目履约验收制度等[5]。同时，公立医院要把内部控制要求融入医疗业务活动和财务、人力资源等的各个方面，发挥内部控制的影响力，由此规范业务行为和优化业务流程。

（2）树立业财融合的内部控制理念。业财融合是提升公立医院运营管理效率、实现高质量发展必由之路，也是充分发挥内部控制作用的重要手段。公立医院的领导层和员工应从业财融合角度增强内部控制理念。领导层要站在业务和财务角度综合考虑和分析各项问题，职能部门员工要深入临床，熟悉医疗业务流程，推进各项优化管理措施的落实。财务部门与业务部门之间保持协调统一，加快协调进度，保障公立医院内部控制管理理念和现代化模式的转变。

（3）制定规范性的业务流程。公立医院的内部运营环节要遵循标准流程和基本要求实施作业，结合实际情况对内部控制流程加以设置。梳理从政府采购全过程的业务流程和工作重点，进一步明确预算编制、计划制定、采购项目执行、采购验收、绩效评价等各个环节的要求，编制具有可操作性的操作指南和基本流程，针对采购每个环节存在的风险作出提示。全链条全方位压实职能部门监管责任。

（4）加快内部控制信息化建设进程。公立医院业务体量较大，经济活动相对复杂，借助数字信息手段打造公立医院智慧化平台，积极推进内部控制信息化建设，是实现医院内部控制的目标，避免内部控制风险的最科学可行的途径。公立医院要以信息化平台为载体，将经济活动各环节的监督纳入数字化管理流程，依托数字化、信息化手段助力医院内部控制发展提质增效，进一步发挥财会监督在政府采购管理中的作用。

（5）发挥监督闭环效用，全方位多层次对医院政府采购活动进行全面监督。在公立医院内部管理上，构建由业务、财务部门、审计部门、纪检监察机关等共同组成的协同监督体系[5]，做好政府采购全流程的监督检查，防范采购风险，规范采购行为。对检查发现的问题做好定期通报和整改督促工作，监督问题整改落实。另外，严格执行评价与监督的要求，组织内部审计或引入第三方对内部控制建立、实施的有效性进行评价和监督，同时借助纪检巡察、政府审计等外部监督资源形成合力，以整改助推内部控制体系完善。

结语

公立医院内部控制是一个庞大复杂的系统工程，医院在运行过程中应根据自身特点，不断地进行完善和优化，特别要加强对政府采购内部控制工作的重视。公立医院应结合政策要求，建立健全内控制度，梳理内部控制关键环节，制定规范的业务流程，合理设置关键岗位职能，全面落实采购预算和绩效评价工作，利用信息化手段提升内控效率，将业财融合模式落实到公立医院内部控制体系之中，从而进一步提高公立医院政府采购内部控制的管理成效。