社会组织参与城市公共危机协同治理的路径

王 颖 金子鑫

(1.首都经济贸易大学 马克思主义学院,北京 100070;2.中国政法大学 人文学院,北京100088)

德国著名社会学家乌尔里希·贝克在他的《风险社会》一书中提出,人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会,特别是在工业社会以后,人类更是已经进入一个以风险为本质特征的风险社会[1]。近年来,随着经济社会的发展,城市面积不断扩大,人口、资产密度迅速提高,人为灾害、自然灾害以及复合型灾害的发生频率、影响范围与危害程度均在增长,国内外城市综合性的重大突发公共事件的发生频率与危害已呈现不断加大的趋势,如自然灾害、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、特大安全事故等,这些都产生了严重的社会连锁反应和政治后果。城市作为一个复杂巨系统,它在运行过程中,其状态是开放的、动态的,社会组织作为城市协同治理主体,如何调动、整合各方资源,以应对可能出现的种种威胁,更是成为城市公共危机治理的难点所在。对于社会组织而言,重大突发公共事件带来的不仅是社会组织应对危机的考验,也是对社会组织能力、文化和凝聚力的考验,甚至是社会组织价值观念和生存力的考验。因此,社会组织要看到重大突发公共事件影响下社会组织发展“转机”和改革的“先机”,立足当下、着眼长远,转“危机”为“契机”,有效提升社会组织参与城市公共安全治理的应急能力,才能做到因事而化、因时而进、因势而新。

一、社会组织参与城市公共危机协同治理的价值空间

1.社会组织在治理新格局中的担当作为。党的十九大报告提出,要推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织在公共教育、社会保险、医疗卫生、公共文化体育、慈善事业、社会救助、生态保护等方面的重大作用[2]。政府、社会组织、个体紧密结合才能形成最大合力,发育良好的社会组织不但可以在一定程度上化解“政府失灵”衍生的社会问题,还能在政府、市场和公众之间起到中介、协调和沟通的作用。当前,在应对重大突发公共事件中,社会组织在社会救助、公共服务、慈善捐赠等方面依法有序参与,特别是在治理体系最微观“末梢神经”城市社区层面,活跃在一线的社会组织助力各项政府工作。十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化,将在未来五年全面推进,而大众信任危机等次生灾害,也亟需专业社会组织来介入[3-4]。因此,要构建人人有责、人人尽责、人人享有全社会参与的社会治理体系,充分汇集、整合和运用社会资源,必然会更重视发挥社会组织的潜在治理效能,提升其社会力量的参与度。

2.社会组织在治理新格局中的转型方向。当下,数字化办公、社区智能化改造、健康生活等成为新的社会需求,“无接触式”工作和生活方式使得原本以“面对面”为主要沟通方式的社会组织,如今以“线上模式”作为突破口。可见,社会组织在治理、管理、运营、服务、学习上都将面临远程在线的新常态。社会组织要想在弱势中谋得生存,在竞争中赢得“先机”,应树立起数字化、信息化、智能化发展的战略理念,主动对接社会需求,加大科学技术的投入,多维度加强信息化建设,在减少人力成本支出的同时,提升专业服务能力和水平。未来,不仅要将人工智能大数据、云计算等新兴技术工具运用到社会组织管理中,构建起互联网+公益的管理体系、文化氛围、技术平台、运营机制,还要善于将互联网的新理念、新思维融入想问题、作决策、办事情等社会服务具体过程中。绝大部分社会组织原先开展的项目因时势都只能暂停。中长期来看,经过重大突发公共事件考验,社会组织会加速进入“好品质”和“好品牌”的时代[5]。只有那些真正创造好产品、好服务、受人尊重的专业社会组织,才会被更多的公众所接受和认可,更好地参与城市公共安全治理。因此,风险面前社会组织要思考的不仅是“活下去”,更要从“危”中窥“机”,找准自己的专长,提升专业水平,提高预测预警预防各类风险的能力。在重大公共卫生事件应急管理中,理性应对其带来的各种挑战,充分发挥社会组织平台作用,打造有影响力的特色社会服务品牌[6]。同时,结合自身资源与优势,挖掘新需求,创新服务模式与产品,提高专业社会工作服务品质,积极投入恢复迅速的韧性城市建设。

二、社会组织参与城市公共危机协同治理的现实挑战

1.良性协同体制尚未完全形成。重大突发公共事件不仅是善与恶、真与假、美与丑的“照妖镜”,更是检验城市治理体系和抗风险能力的“试金石”。在郑州特大暴雨、山西水灾等重大突发公共事件中,社会组织贯彻落实党中央、国务院决策部署,弘扬“一方有难、八方支援”的大爱精神,自觉定位、主动补位,积极参与基层社区治理各项工作,展现了新时代社会组织的使命和担当。在一线和后方,在线上和线下,凝聚起巨大的社会力量。但社会组织在政府救灾体系中并没有被充分利用起来,参与的公共空间过小,承担的服务项目有限,资金支持和制度保障不足。主要原因在于从地方政府到社区,某些部门和干部遇到问题还是传统的“行政思维”“管理思维”,不愿向社会力量借力,不会与社会力量合力,没有考虑和计划如何发挥社会组织的作用,和民间发起的社会组织的联系不多,协作的基础有限,彼此的信任度不高,对社会组织的引导往往浮于表面,流于形式[7]。此外,虽然一些社会组织有参与城市公共危机协同治理行动的意愿,但由于体量较小、基础薄弱,找不到资金物资的支持或找不到服务对象,因信息和资源的缺失使得未能采取有效的行动,这也从侧面反映了社会组织在治理体系中相对弱势、尚需支持的处境[8]。

2.多元协作应急联动问题凸显。突如其来的重大突发公共事件,考验着社会组织相互之间的协作和危机应急处理能力。在郑州特大暴雨援助过程中,可以看到参与协同治理工作的多为自发性公众社会组织,往往规模偏小,组织化程度低。社会组织彼此之间各自为战, 缺少互联互通, 整合配置资源的能力相对较弱,筹集资源的渠道单一。由于缺乏社会资源的联合调动能力,导致社会组织的整体运行效率低下。虽然有部分公益组织采取了一些信息整合与发布的联合行动,但光靠行业机构间的自发联合难以形成更大的合力[9]。并且,面对这次“每个人都可能身陷险境”的救援工作,以行动为导向的公益组织、专业救援队由于火车、飞机等交通工具停运,只能留在各地,无法及时抵达灾区,所有的协作都是依靠互联网展开。而大量无效、虚假信息散布在网上,无人甄别,民间缺乏系统可靠的信息来源。此外,在救援过程中,郑州也找不到能够对接全国各地社会组织资源的中枢机构。外地社会组织在缺乏中枢协调的情况下,基本采取在郑州寻找志愿者或社会组织对接落地,形成一个个小型的中转站,对接各类基金会募集的物资。但这样的小型平台对接资源受限,并未形成更为大型、有效的协调平台。

3.高效管理运营能力亟需增强。近年发生的诸多重大突发公共事件,红十字会往往会处于舆论的风口浪尖,接连爆出信息公开不透明、物资发放不到位等负面消息,这充分暴露了部分社会组织应对突发公共事件效率低下、组织混乱、管理不规范、公信力偏弱等问题。受危机事件的影响,绝大部分社会组织原先开展的项目无法在预期时间内完成,很多工作计划无法落地,这可能对社会组织短期内乃至中长期的运营造成重大影响。同时,我们也要看到,我国现有的社会组织大部分规模较小,面临着人工成本、场地租金等压力。大部分社会组织收入来源主要依靠政府购买服务和与企业的合作,而城市公共危机对政府资金和企业支出都有很大影响[10]。特别是现在国家出台扶持中小微企业的政策,如减轻税收压力、降低贷款利息等,社会组织能享受的很少,因而社会组织的整体压力很大,一些初创的社会组织更是面临生存危机。当然,城市公共危机也催生出很多新的需求,未来有大量的社会问题和社会矛盾需要社会组织去解决,有各种各样的社会服务需要社会组织去提供[11]。因此,社会组织不缺机会,要转危机为契机,关键在于社会组织能否进一步加强自身的能力建设。

4.从业人员专业水平有待提升。在城市公共危机中,社会组织主要参与的工作是应急防控物资保障,包括医护资源筹集、精准评估需求、有效链接资源、法律风险防范、准确递送等。这不仅要求社会组织提供专业技术服务,更强调其在紧急状态下理性、有序、精准解决问题的能力。目前,社会组织人才队伍中明显缺乏具有管理、物流、信息和法律等多重背景的复合型人才,缺少专职的从业人员参与合理预算,落地项目,把控进度,调配资源,因而大部分社会组织难以在危机事件时期胜任如此复杂高效和专业的要求。随着城市公共危机时间拉长,可能进一步引发社会系统次生问题和后续创伤,社会组织工作重心将转向无依靠人员、流动人口等重点群体,但通才培养模式下的社会工作者提供的服务还不能细化到心理、医务、老人等具体领域和特定群体。而且,民政部《2020年民政事业发展统计公报》数据显示,我国持证社会工作者66.9万人,仅占全国14亿人口的0.5‰[12]。虽然,基层招募了大量志愿者,但这些志愿者绝大部分是临时性的,多数只能做一些辅助性的工作,以各类社区急需的专业人才为核心发起组织的志愿者队伍较少,与社会需求差距很大。

三、社会组织参与城市公共危机协同治理的路径优化

1.强化顶层设计的统筹性,推动政府与社会组织协同治理。城市公共危机让社会公众和政府部门更加了解社会组织在参与社会事务、推动解决社会问题中的多元化价值。在今后的城市和社会治理中,特别是应对重大突发公共事件时,首先要加强顶层设计,明确政府和社会组织在治理过程中的定位和分工,通过大数据、人工智能、云计算、区块链等技术调动、协调和综合一切可动用的资源力量,进行科学整合和规范设计,形成统一高效、多元参与、功能互补、相互协调的治理架构,实现政府和社会组织之间的良性互动和有机配合[13]。其次,要进一步理顺政府与社会组织之间的关系。政府应通过简政放权,发挥社会组织在教育科技、医疗卫生、文化体育、社会福利、社会救助等公共服务供给中的独特功能和作用。当然,政府与社会组织的合作更多的是一种建构的过程,而不是一种自发的秩序。因此,政府要加强对社会组织的分类指导,切实保障社会组织的主体地位和正当权益,加速推进治理思维由传统的层级式行政管理向现代的开放协作式治理模式转变,让社会组织能够在参与各级政府决策方面发挥一定的作用。同时,政府可以通过购买服务、委托管理或补贴、奖励等多元化扶持措施,以及设立专项资金和项目,鼓励和支持社会组织结合公众的实际需求,提供个性化服务项目,以提升社会组织在城市公共安全治理中的参与度,实现真正的协作与共治。最后,社会组织要争取协同治理平等的主体地位,还应不断增强自身的独立性建设[14]。通过改变简单粗放、各自为战的分散建设模式与管理方式,协同多元交错领域,加强全国性社会组织的力量调度。同时,积极拓展社会服务的范围,增强与政府之间的项目合作,提高自身应对危机的能力,为公众提供更加快捷和优质的服务。

2.实现应急机制的规范性,加快社会组织之间的联动协作。面对城市公共危机,社会组织首先要建立起标准化、可操作化流程在内的总体应急预案和行业联动、区域联动、上下联动的应急机制,使应急管理纳入专业化和常态化的轨道,有效解决工作中存在的缺乏统一领导和协调指挥、救援不到位等问题。其次,开展一线工作的社会组织要做到准确、有序、高效,就需要发挥全国社会组织网络和地区枢纽平台的优势,链接各界力量,形成凝聚力。就全国社会组织网络而言,要搭建起专业、透明的信息交流平台,为行动机构提供合作机会和资源对接的分享网络,形成行动链接和决策支持[15]。同时,要发挥平台信息聚合的作用,促进社会组织之间以及社会组织与企业、政府之间的合作,形成共同行动的支持网络。当紧急情况出现时,可联动全国应急响应渠道,实现信息共享、资源共享,跨界合作。就地区枢纽平台而言,市、区(县)、街道(乡镇)三级“枢纽型”社会组织要负责对当地社会组织的指导、服务和管理,促进更多属地社会组织成为地区协同平台的主体,通过推行社区、社会组织、社工人才“三社联动”和社会工作者、志愿者“两工协作”,建立起一套既有分工又有协作的高效、严密的执行体系,形成应对危机的合力[16]。最后,利用社会组织孵化平台,打造学习型的协作网络。根据社会组织相关工作领域,如志愿者管理、心理援助、特殊人群服务、公众生活支持等专业领域,协助社会组织发现自身的优势专长,通过为社会组织提供政策、法规、技术相关指导和培训,以及网络搭建、资源链接等全方位的支持与服务,提升社会组织在线办公和服务能力、远程协同能力、信息技术工具的应用能力,推动孵化、催生的一系列新型社会组织迅速成长并进入到社会救助、公益活动、慈善事业、社区建设中来,在专业化原则下开展各项协同工作。

3.注重组织结构的科学性,增强社会组织的危机管理能力。社会组织要把“危机”变“契机”。首先,要进一步完善内部的激励约束机制和协作模式,静心审视自身存在的问题和需要改革创新的工作,及时调整与改进,特别是在成本控制、流程优化、内部文化与氛围改进、部门协作、内外协同等方面积极作为[17]。工作过程中应建立快速反应机制,谁是任务负责人,就可以主导和协调机构资源,建立快速响应的工作团队,保证任务的推进。有条件的社会组织还可以充分发挥监事会的作用,逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制和动态的评价体系,并通过信息公开主动接受来自公众的监督与质询,提高自身的公信力和诚信度[18]。其次,社会组织要加快数字化转型,提高远程工作的效率,提升专业服务能力和水平。对于无法在预期时间内完成的项目任务,社会组织应与合作单位加强沟通,及时调整项目合同与方案。对于复杂多样的社会需求,社会组织应结合自己的特长,找准自己的定位,从社会服务供给侧回应问题,挖掘新需求,创新服务模式与产品,探索新的运营方式和商业模式,更加主动地承担起社会责任。最后,对于可能出现的生存困境,社会组织要注重政策倡导,积极与各级政府对话,争取政府对符合条件的社会组织给予资金和政策上的倾斜,如提高政府采购产品服务的金额和比例,设立发展扶持专项资金,以及减免房租、办理延期纳税、贴息和低息贷款、缓交社保及养老保险等多元措施,来降低其运行成本,帮助社会组织缓解压力、渡过难关[19]。同时,社会组织应以公众需求为导向,更加积极地参与政府的公开招标、委托生产、购买服务和公益创投项目,还可以采用定制式公共服务等供给模式,取得“社区基金会”与“社区公益站”的配合和支持,扩展资金来源途径[20]。

4.提升人才队伍的专业性,发挥社会组织的风险治理作用。建立一支规模宏大、结构合理、素质优良的专业人才队伍,社会组织首先要从制度上畅通从业人员选拔引进和合理流动,设立有竞争性的社会工作职级与薪酬体系,鼓励和吸引年轻、高素质的专业人才参与城市治理和公共服务。同时,各级孵化基地要加强对从业人员和志愿者开展相关专业知识与技能的培训,社会组织内部也要量化绩效考核指标,激励从业人员不断提升自身的服务意识、管理能力和专业水平[21]。其次,社会组织除了建设稳定的人才队伍之外,还要做好人才的储备工作。城市公共危机中,奋战在一线的社会组织赢得了更多公众的认同、支持和尊重。因而,社会组织可以充分利用网站、报纸、电视等媒体加强宣传,让社工理念、义工精神深入人心,争取更多优秀人才积极加入到社工、义工和志愿者的队伍中来。公共事件下居民互助成为常态,自发形成了非常多的社群组织,这些社群组织中服务意识强、勇于担当的志愿者领袖,未来可以重点挖掘和培养,支持其转化为专业社工。最后,社会组织要加强“专、精、高”人才队伍建设。建立社会组织人才信息库,遴选持证专业社工,一旦遇到紧急情况,能尽快调动专业人士出征,提升行动效率。同时,要在社会公益项目及活动中有意识地选拔一批政治觉悟高、专业造诣深、群体代表性强、社会影响力大并具有带头人潜质的拔尖人才,不仅要关注其专业素养,更要关注其领导能力的提升。今后在应急状况下,这批人才就能起到典型示范和引领作用,带动组织内外部的顺利运转。此外,社会组织还要加强与医护人员、媒体记者、心理咨询师、企业家或其他领域专业人士的合作关系,汇聚力量,整合资源,助力社会组织人才队伍专业技能的提升。