南非颁布《土地法院法》专门解决土地纠纷

余利明 孙伯龙

土地法院是根据《土地权利归还法》设立的一个公平法院，具有高等法院的地位，在其管辖范围内的事项上拥有权威、固有权力和地位。

1652年荷兰殖民者登陆开普敦，建立了其在南非的第一个殖民地（图为开普敦） （图/视觉中国）

2023年9月16日，南非共和国（以下简称“南非”）总统马塔梅拉·西里尔·拉马福萨正式签署了《土地法院法》，意味着南非将设立专门解决土地纠纷的常设法院。南非内阁在一份声明中指出，该法案将“解决《土地权利归还法》实施中存在的问题，如土地索赔案件积压和争议纠纷衔接不畅等，（土地法院）将为实施土地改革计划做出巨大贡献”。

南非土地制度的历史因素

南非的土地分配不公问题可以追溯到该国的殖民地时期。在1909年之前，南非大致被分割成四块殖民地，其中布尔人（荷兰殖民者后裔，在荷兰语中意为“农场主、农民”）统治奥兰治自由邦和德兰士瓦，英国殖民者则统治开普和纳塔尔。由于殖民者的文化差异，这两个地区的统治方式不尽相同，对应地形成了多种土地制度。

1652年荷兰殖民者登陆开普敦，建立了其在南非的第一个殖民地，此后来到这里的白人后裔形成了布尔人。布尔人的经济来源主要是农业，因此对土地高度依赖。但是他们大多并不亲自务农，而是将土地租给非洲原住民耕种，形成了佃农制度。同时，布尔人使用的“罗马-荷兰习惯法”保护土地所有者的利益而轻视土地使用者的利益，导致布尔人留给非洲原住民的保留地面积十分狭小。

到了19世纪晚期，英国人和布尔人之间发生了两次战争，经过旷日持久的激烈战斗，英国勉强赢下了这场战争，布尔人则形成了一个民族。随着全球反殖民化浪潮的掀起，英国人和布尔人达成和解，1909年英国议会颁行《南非法案》，南非白人开始制定支持种族隔离政策的法律，如：1913年《原住民土地法》引入了种族差异，并首次正式限制了黑人土地所有权。1936年颁布的《原住民信托和土地法案》限制黑人购买或占用土地。

1948年布尔政党首次组成内阁，布尔人认为如果允许土地自由流转，劳动力自由流动，那么人口不到20%的白人迟早会沦为弱势群体。于是，当局采取了更加严厉的种族隔离政策，以确保南非白人的特权地位。1951年的《群体区域法案》被称为“第二波”驱逐，当时的政府强行将黑人、有色人种和亚洲人从指定的“白人地区”驱逐出去。1959年，南非政府颁布《班图自治法》，该法案规定，只有一小部分土地留给占人口大多数的黑人，在班图斯坦的自治区黑人只能向政府租赁土地，不能拥有土地产权。20世纪60年代至20世纪80年代初，一系列的土地法令将南非80%的土地划给了少数白人，近350万名黑人被迫搬离了他们拥有多年的土地，或搬到远离工作地点的未开发地区。

新南非政府推进土地改革

1990年，德克勒克总统废除了南非《人口登记法》在内的大批种族隔离法令。1994年曼德拉组建新南非政府。南非在曼德拉的领导下有计划地进行土地改革，包含3项明确的内容：土地归还、产权改革和土地再分配。新政府力图改变不对等的土地所有权结构，并将被非法掠夺的土地还给黑人，以顺应社会发展和伸张正义的要求。1994年南非先后出台了包括《土地权利归还法》《土地改革（劳务租户）法》和《延长保有权保障法》等法律。其中，《土地权利归还法》规定要把1913年《原住民土地法》实行以来被强行剥夺的黑人土地重新归还给黑人。为了确保改革有序实施，南非政府设立土地赔偿法院，该法院专门处理因南非土地改革举措引起的权属纠纷和土地归还案件中的各类法律问题。该法院以专员办公室转介的方式，直接通过索赔人或受影响的土地所有者处理纠纷案件，并确保将土地归还给满足法定要求的人。

根据《土地权利归还法》规定，土地索赔法院拥有专属管辖权，可以裁决有关归还被剥夺土地的索赔的各种问题。但是现实情况是，土地归还过程所需的时间远远超过预期：自1998年提出索赔的第一个截止日期以来，土地索赔委员会已经解决了超过83000起索赔案件，但是也积压了近5000份土地索赔案件，这些索赔案件可以追溯到当时的1998年期限。土地索赔委员会主席马格瓦尼谢近期表示：“土地索赔法院是作为一个专门用于处理归还土地的索赔的法院，设立具有临时性。然而，土地归还过程旷日持久，至今仍未完成……由于缺乏常任法官主持法庭审理的案件，也没有常任席位，造成土地归还索赔处理缓慢且积压，导致土地索赔人的不满。”

法案备忘录和咨询小组的报告也指出：案件积压的一个主要原因是土地索偿法庭没有常任法官，也没有足够的人员和专业能力来及时高效地处理土地索赔；另一个原因是，对土地索赔法院判决的上诉只能由南非最高法院（SCA）裁决。实际上，向南非最高法院提出的上诉可能需要更长时间才能完成。为了解决这些问题，2021年南非政府提出制定“土地法院法”，并建议废除土地索赔法院，代之以专门的土地法院和土地上诉法院。这一法案通过后，将专门处理与土地权利和土地索赔有关的所有问题，加快南非落实“土地改革和农业总统顾问小组”2019年报告中的多条建议。

《土地法院法》的五大亮点

据悉，南非《土地法院法》共计6章、38条，规定了土地法院的设立、组成、管辖权，法庭诉讼和上诉程序，以及总则等内容。该法有五大亮点：

一是，设立专门的常设土地法院，取代原有临时设立的土地索赔法院。根据该法案，土地法院将拥有与高等法院类似的地位和权力，这也将有助于制定有关土地归还和土地权利的判例法。

二是，该法案强调替代性争议解决方式。南非总统发言人文森特·马格文亚指出“法案对土地法院的行政和司法职能以及调解程序做出了规定”。例如，一项条款将授权法官院长决定案件应该通过调解或仲裁而不是在公开法庭上解决。如果法官认为适当，他们还将有权随时暂停听证会将案件提交调解或仲裁。这为在通常的法庭程序之外裁决的案件提供了一种更便宜、更快捷的替代方案。

三是，该法案强调让土地法院向公众开放。该法允许司法部部长（与首席大法官协商）指定举行听证会的地点；法官将有权将案件转介给法律援助机构，以便为无代理人的一方提供免費律师；议会必须为法律援助提供足够的财政资金，以确保当事人能够在案件中有专业的律师代理人。

四是，该法案赋予土地法院调查权。根据该法案，审理法官有权要求土地权归还委员会对土地纠纷案件展开调查，并就纠纷事实向法院提供报告。

五是，该法案保留了部分土地索赔法院诉讼程序中的条款。例如，土地法院可以接受通常不会被法庭采纳的证据、传闻证据或人类学家、历史学家关于土地剥夺的专家证据。又如，土地法院保留命令州政府向土地索赔人支付赔偿金，或规定恢复被剥夺土地之前必须满足的条件的权力。

（作者余利明、孙伯龙单位分别系杭州市民政局政策法规处、杭州师范大学）

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com