无人机监管的域外经验

胡洁人 施子涵

无人机产业的蓬勃发展不仅推动了国民经济的快速增长，也给人们的生产和生活带来了诸多便利。然而，在无人机高速发展的同时，也存在诸多风险隐患，对公民权益、公共利益乃至国家安全提出了挑战甚至造成威胁。如何依法对无人机进行监管，已成为亟待解决的全球性问题。欧盟、美国、英国对无人机的监管经验值得我们参考和借鉴。

欧盟：根据风险等级对无人机开展分类管理

如何对类型众多、用途各异的各式无人机实现有序的管理，是无人机监管工作中首要解决的问题。欧盟对无人机采取以运行为中心，以风险为依据的分类监管，将无人机系统的运行分为“开放类”“特许类”及“审定类”三类，针对不同类别采取不同的监管制度。具体而言：

首先，“开放类”无人机运行风险最低，其无须遵守传统航空合规程序，如航空器适航性合格审定、驾驶员执照、运营人合格审定等，亦无须事先取得运行许可。在对“开放类”无人机的管理中，运行安全主要通过运行限制和硬性产品要求进行保障，即将“开放类”中的无人机系统运行细分为A1、A2、A3三个子类，分别对其规定运行限制：运行于三个子类中的无人机系统产品共分为C0、C1、C2、C3、C4五个等级，对应不同产品要求，由经济运营者承担产品合规义务。由此，通过运行限制和产品要求来控制“开放类”无人机的运行风险。

其次，“特许类”无人机的运行风险高于“开放类”，但不属于“审定类”的无人机系统运行。因此，称其为“特许类”。对于“特许类”无人机的具体类型，欧盟未做出罗列式规定。“特许类”无人机运行时，运营人应当对运行环境（飞越人口、地形分布、空域类型等）、开展运行的人员的能力、无人机系统的技术特征等开展全面的风险评估，识别地面及空中等相关风险，制定风险缓解措施以保证运行安全。同时，依据运行风险评估结果运营人需要向主管部门申请运行许可。由此实现对“特许类”无人机运行风险的控制。

再次，“审定类”无人机系统包括三种：第一种是基准尺寸为3米或3米以上的无人机，一般能够在人群上空运行；第二种是用于运送人员的无人机；第三种是用于运输危险物品的无人机。“审定类”无人機的运行风险最高，因此欧盟对其以传统航空规范加以规制，并且遵循传统航空监管程序。“审定类”无人机系统的设计、生产和维护应经过合格审定，同时需遵守运营人审定规则和遥控驾驶员执照颁发规则。

综上所述，“开放类”风险最低，无人机运行无须取得事先运行许可；“特定类”风险较高，运行需取得运行许可；“审定类”风险最高，无人机系统、运营人应经过合格审定。

美国：以强监管手段控制无人机滥用风险

美国持续完善无人机监管领域的法律体系，成立专门的执法机构，并从立法和执法两个层面逐步建立起强有力的无人机监管体系。

首先是立法层面。美国国会颁布了涉及无人机产业发展的《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》《2016年联邦航空管理局扩张、安全和安保法》等多部基础性、综合性法律。具体而言，在《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》中，美国制定了无人机产业的综合管制规则、发展战略和计划，要求联邦航空管理局（FAA）将无人机纳入国家空域管理系统，以实现美国对无人驾驶航空器和有人驾驶航空器的统一管理。《2016年联邦航空管理局扩张、安全和安保法》强调，国家应加大对民航信息系统、空中交通管理系统和国家空域系统中航空安全问题的关注。同时，FAA还定期修改和更新《联邦法规汇编》中与实践相脱节的内容，及时补充《联邦航空条例》中的立法“空白”。2016年8月29日，FAA宣布首个小型民用无人机操作规则正式生效，增加了有关无人机分级分类、强制注册和划分飞行空域方面的内容，使《联邦航空条例》逐步发展成为众多无人机规范性法律文件中最具针对性和全面性的联邦法规。除颁布《联邦航空条例》及其修正案以外，FAA还发布了一系列与无人机相关的咨询通告、管理程序和指南，该类文件涵盖适航标准和指令、航空器登记、一般运行和飞行规则等内容，虽不具有强制性，但对无人机等民用航空业的发展极具指导意义。

其次是执法层面。FAA作为民用航空领域最重要的执法机构，旨在保障各类航空器的飞行安全和促进民航产业的发展。具体到无人机规制方面，FAA对不同种类的无人机进行特定的管理，对飞行时间、速度和路线进行实时监控；对制造商、购买者、实际驾驶员进行身份鉴定和核验，对符合资质的人员从事相关活动进行许可和批准，从而在研发、销售、使用和维护各个阶段规制无人机滥用风险。此外，FAA组建了无人机飞机项目办公室（UPAO），该办公室主要由在无人机飞行安全、管理、工程、空中交通服务等方面具有丰富理论知识和实践经验的人员组成，承担制定无人机驾驶航空政策和协调关系的职责。之后，FAA又成立了无人机识别与跟踪航空规则制定委员会（ARC），评估现有技术解决方案的可行性和可承受性，修订和完善不合理内容，以使其符合FAA对空中交通管制的标准和要求。由此，在防控无人机滥用风险的执法层面，FAA、UPAO和ARC形成合力，以相关立法为指引，实际监管和保障无人机的运行安全。

英国：注重隐私保护并制定无人机专门法

如何在大力发展无人机产业的同时，更好地保护社会公众的隐私，始终是公众高度关心的议题。

对于该问题，英国《数据保护法》和《调查权力监管法》提供了解决之道，要求任何对个人进行监控的行为，必须明确告知当事人，且当事人可以要求复制被监控的数据，该规定适用于闭路监视系统，也适用于直升机监控。通过对相关条文的解释能够得出，在无人机时代，无人机操作者亦有义务对被拍摄者进行提示及告知，以尊重及保障新兴科技面前的公民隐私权。

在无人机专门立法方面，英国同样走在世界前列。早在2002年，英国民用航空局就制定了无人机飞行规则，规范无人机的许可、注册、安全飞行等事项，以开放的态度为民用无人机的发展提供广阔的空间。其后经过了6次修订，最后一次修订在2015年3月，无人机的适航性和操作安全要求是其主要内容。此外，英国政府于2022年7月18日发布了与无人机行业行动小组合作完成的《在英国推进自主空运商用无人机节省资金和挽救生命》政策性文件。该文件称，英国政府将投资营造无人机技术发展的商业环境，在2030年前在该行业提供65万个工作岗位。该文件认为无人机产业是巨大的发展机会，尤其应重视政府与无人机行业的深入合作，并提出推动商业无人机行业创新发展的多项政策措施。该政策文件为英国商业无人机行业的创新发展提供进一步的指导，尤其是为政府投资最先进的技术为商业无人机的技术发展指明了方向。从无人机的行业发展角度，相关立法文件推动了英国正在建立的世界领先的监管架构，从而激发无人机行业活力，并通过促进公众对无人机使用和监管的了解等措施促进英国商业无人机行业的蓬勃发展。

编辑：薛华  icexue0321@163.com