民用无人机法律规制浅析

俞洁

近两年来，民用无人机数量和规模正以几何级数快速增长。然而，我国目前对于民用无人机侵权的法律规制处于缺位状态，相关侵权理论研究亦是寥寥。在这样的背景下，研究民用无人机法律规制问题既有理论价值也有实践价值。

民用无人机的概念及发展现状

无人机，也称无人驾驶航空器，属于航空器的一种。无人机自产生以来，在很长时间内一直运用于军事领域。进入21世纪后，民用无人机的市场需求与日俱增。我国作为一个无人机生产、使用和消费大国，在民用无人机发展上更是日新月异，突飞猛进。随着无人机技术的不断发展及研发成本的不断降低，其开始广泛应用于诸多民用领域。尽管无人机在民用领域的广泛应用为人们的工作、生活提供了极大的便利，但随着无人机数量的不断增长，我国关于民用无人机的行业标准及监管规范尚处于发展的初级阶段，其带来的安全隐患成为我们不得不面对的问题。

民用无人机的安全隐患

（一）扰乱航空秩序

自2010年来，随着无人机应用领域的日益多元化和大众化，其违规或非法飞行、占用空域公共资源、扰乱国家空中管理秩序的行为时有发生，已对我国空域管理造成影响，对航空监管体系提出了挑战。近年来，国内外已发生多起由于民用无人机失控导致的航班延误和暂避，甚至导致航空事故的发生。可以说，当前无人机的无序飞行已经成为影响民航正常运行的重要因素，如果我们对此还不能做出及时的防御，其后果将十分严重。

（二）成为新型犯罪工具

由于缺少必要的监管措施，无人机这种高科技设备很容易被不法分子利用成为其违法犯罪的工具。比如利用无人机轻便灵活，具有一定的空中远程载重能力的特点，不法分子可以用其运输重量小、价值大的毒品及走私品，从而规避地面检查，给案件的侦破、取证带来难度。又如，不法分子可以利用无人机实施远程袭击，且无人机经过改装也可以成为攻击性武器。

（三）侵犯公民隐私

在飞行安全的问题上，民用无人机的广泛使用又衍生出隐私安全方面的问题。由于易于逃避法律处罚，用无人机进行偷拍、监视、骚扰等违法行为有所增多。从无人机的发展趋势以及技术运用来看，民用无人机可以通过搭载高清摄录仪、GPS定位、人脸识别系统等多种功能设备，实施更多更复杂的数据收集和监视任务，存在着非法拍摄、骚扰他人，以及侵犯商业秘密等多方面的隐私威胁。

當前我国民用无人机监管困境

（一）缺乏健全的法规体系

相比于快速发展的民用无人机市场，我国仍未建立与之匹配的监管机制，目前作为高位阶法的《民用航空法》和《刑法》中用于监管民用无人机飞行法律的条文较少，且实践操作性不强。《民用航空法》仅第十部分有六条针对通用航空的原则性规定，没有针对无人机的适用法律。由于无人机种类繁多，有的适用于通用航空范畴，有的却无法适用，当民用无人机广泛适用于各领域而引发多种问题时，依靠现有的法规体系难以实现对无人机的有效监管。而《刑法》则仅涉及无人机违法使用导致严重后果的处罚规定，这使得无具体规则可循的问题突出。

（二）部分规定不具备可操作性

为了规范管理民用无人机，民航制定了一些管理文件，比如规定了民用无人机的空域、监管主体等内容，但缺乏有效实施的细则。此外，目前出台的这些政策文件基本都是体现在对无人机飞行活动的管理上，而在生产、销售以及飞行配套环节上标准滞后、条文模糊，这导致民用无人机管理尚不能治本。

（三）监管主体不明确

目前在市场交易的小型无人机，判断其属于航模还是航空器，还存在争议。若为前者，那就应该由体育部门管理，若为后者，则应由国家民航部门来进行管理。但目前管理权责不清，由谁管、怎么管都不清楚。在实践操作中，国家民航部门没有人力和手段统一管理种类繁多的民用无人机，尤其是超低空飞行的小型民用无人机，更是无暇顾及。就体育总局而言，由于缺乏民用无人机专业知识，进行高效执法就存在一定的难度。

我国民用无人机监管对策

（一）健全民用无人机法律规制

1.建立民用无人机的单行法。如上所述，目前我国用于监管民用无人机飞行的高位阶法律条文较少，相关规章制度又是碎片化管理。因此要健全民用无人机的法律规制，制定一部专门关于民用无人机的单行法律就显得尤为必要。

2.完善无人机生产、销售与使用环节的法律规制。在生产层面，建立无人机企业准入门槛、销售规则及生产技术标准，从源头将其纳入规范化管理；在使用方面，建立实名登记制度，同时根据无人机分类等级，明确无人机的使用申报流程，掌握无人机购买者底数，规范使用区域，便于跟踪无人机使用动态。

3.加强无人机肇事的法律处罚力度。目前法律对于处罚无人机引发的治安问题规制比较零散，大多为行政处罚，有些问题很难找到执法依据。因此应从立法层面明确无人机引发的刑事责任或民事责任，使追责有法可依，违法必究。

我国关于民用无人机的行业标准及监管规范尚处于发展的初级阶段，其带来的安全隐患成为我们不得不面对的问题。

4.完善个人信息保护制度。完善现有法律对隐私权的相关规定，用于规制民用无人机侵犯他人隐私权的行为。我国目前的个人隐私保护制度并不能完全适用于民用无人机对个人信息造成威胁时的复杂情况，应完善个人信息保护制度，对民用无人机的使用人或信息处理者设置相应的注意义务，当行为人违反相关法律规定，可以推定行为人具有侵害他人个人信息的故意，则民用无人机的使用人或信息处理者应当承担侵权责任。因此，完善我国的个人信息保护制度，为民用无人机致害行为设置红线，可以约束和引导相关行为主体的致害行为。

（二）完善民用无人机监管体系

无人机包括研发、生产、销售、使用、维修及报废等环节，实现民用无人机的有效监管应对其各要素各环节进行全面覆盖，各环节相互约束相互补充才能发挥有效作用。在民用无人机的研发生产环节，制定相应的适航技术标准，对符合标准的民用无人机生产制造商发放生产许可并进行定期检查，发现不按照适航标准进行生产的，予以罚款直至吊销许可的处罚。在民用无人机的销售环节，建立登记备案制度，不仅销售商需进行登记备案，购买方也需进行登记备案。登记备案制度可由公安部门负责实施。在无人机使用过程中的违法飞行，可由空军和民用航空局联合执法，有空军对违法飞行的无人机进行迫降、击落处理，公安部门起辅助作用，针对违法行为使用不同的处罚手段。所以，对民用无人机的监管非举一家之力能为之，需从国家层面出发做好顶层设计，划分并规范各有关职能机构的职责与管辖权限，形成各部门联动、各司其职、互为补充，从而构建一个完善的民用无人机监管体系。

（三）加强宣传教育，树立法规权威

目前，民用无人机监管出现无序局面，有些是法律法规缺失造成的，但还有相当一部分是由于社会公众法律意识和安全意识淡薄，对违法违规飞行活动造成的影响认识不足，导致现行有效的法律法规标准不能充分发挥效用。部分单位、个人从自身利益出发，故意曲解法律和标准，影响了法律的权威性。 为使社会公众充分了解并自觉遵守航空法规标准，建议开展群众性普法宣传，使有关法律法规深入社会公众，并转化为自觉的行为规范。

随着科技的提升和信息时代的发展，民用无人机在各行各业的应用更为广泛，在民众的日常生活中更为普及。与此同时，民用无人机致害事件也更加突出，要在产业发展和消除隐患之间寻找平衡点，将是一项极具挑战性的工程。完善我国的民用无人机监管体系需要长期而系统、多部门协作配合完成，要尽快弥补这一领域的监管空白，加快建设系统性、规范性的监管体系，让法律为民用无人机产业健康发展护航，让民用无人机产业健康发展为社会经济发展贡献力量。